Qu’est-ce que le manchesterisme ? Comprendre la doctrine Andy Burnham

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Écarter Keir Starmer pour porter Andy Burnham au pouvoir en tant que Premier ministre du Royaume-Uni semble être un geste désespéré de la part d’un Parti travailliste à la recherche de nouveaux visages capables de souder une coalition électorale. L’objectif est de rester un parti de gouvernement, tant à l’échelle nationale que locale. Deux ans après avoir remporté une large majorité parlementaire, les travaillistes ont obtenu un score désastreux aux élections locales et se font distancer par Reform UK dans les sondages. À droite, les électeurs âgés des classes populaires lui font défection au profit de ce parti identitaire d’extrême droite, tandis qu’à gauche, les classes moyennes libérales se tournent vers les Verts et les nationalistes.

Le Parti travailliste, sur lequel pèse désormais une menace existentielle, a donc choisi cet ancien maire d’une ville du nord de l’Angleterre pour prendre sa tête : jusqu’à très récemment, en effet, Burnham n’était pas membre du Parlement, comme la plupart de ses prédécesseurs. Son ascension a été fulgurante : âgé de 56 ans, maire du Grand Manchester de 2017 à 2026 et surnommé le « roi du Nord », ce n’est que le 18 juin qu’il été élu à la Chambre des communes, en remportant l’élection partielle de Makerfield. Sa percée a directement précipité la chute de Starmer, lequel a annoncé sa démission le 22 juin. Seul candidat en lice pour prendre la tête du Labour, Burnham s’est imposé grâce au soutien d’environ 95 % des 403 députés du groupe et de 11 syndicats affiliés. Ce plébiscite de la part de l’appareil du parti l’a donc dispensé de tout affrontement sur le terrain miné des programmes politiques.

Dans son premier discours en tant que chef du Parti travailliste, prononcé au siège de la confédération syndicale TUC à Londres, Burnham a défendu « une nouvelle voie » pour le Labour, qui implique d’abord le refus « d’être plus vert que les Verts, ni plus reform que Reform UK » ¹. Il a promis un « renouveau économique », fondé sur la réindustrialisation, le soutien aux petites entreprises et un contrôle public accru de la distribution d’eau, des transports et du secteur de l’énergie. Il se positionne à gauche de Starmer, dont le gouvernement avait été affaibli par une opposition interne de l’aile la plus à gauche du parti concernant les aides sociales.

C’est la continuité d’une nouvelle offre politique qu’il a revendiquée tout au long de son ascension, spectaculairement rapide : le « manchesterisme ».

Qu’est-ce que le manchesterisme ? 

Le manchesterisme désigne d’abord un transfert de pouvoirs et de financements depuis le centre vers les autorités locales, sur le modèle expérimenté à l’échelle du Grand Manchester. 

Concrètement, cette doctrine recouvre l’ensemble des compétences transférées à une métropole dirigée par un maire élu : la reprise en main publique des transports locaux à travers la mise sous franchise des opérateurs de bus privés, la gestion du budget de la santé et de l’aide sociale (officiellement transférée à Manchester en 2016), et l’élaboration d’une stratégie industrielle territoriale. Le projet promet, selon les termes de Burnham, d’« arracher le pouvoir au centre » ².

Mais le manchesterisme se veut également, selon les propos de Burnham lui-même — notamment ceux qu’il a tenus devant le think tank Centre for Cities —, un projet idéologique de portée plus large. Le nouveau Premier ministre britannique en fait un instrument qui actera « la fin du néolibéralisme », tout en le qualifiant de « socialisme favorable aux entreprises » (business-friendly socialism). Enfin, il le conçoit comme « une réponse moderne et fonctionnelle au piège des fortes inégalités et de la faible croissance hérité de la dynamique des années 1980, qui a privatisé le pouvoir économique et surcentralisé le pouvoir politique au sein du Trésor ». Dans ce discours, la décentralisation mancunienne n’est donc plus présentée comme un simple arrangement institutionnel local, mais comme le renversement d’un double mouvement engagé dans les années 1980 : privatisation de l’économie et centralisation de l’État.

Cette ambition est radicale au sein d’un État unitaire fortement centralisé, où les autorités locales ne disposent que d’une faible autonomie fiscale : seuls 20 % des ressources des collectivités territoriales britanniques proviennent de la fiscalité locale ³.

Mais si Burnham promet une décentralisation du pouvoir, le manchesterisme est-il pour autant un projet reproductible et réussi au sein des quatre nations qui composent le Royaume-Uni ? La décentralisation peut-elle améliorer le bien-être social et stimuler la croissance économique de l’Angleterre ? Peut-elle parvenir à conjurer les velléités séparatistes et empêcher l’éclatement du Royaume-Uni ? Dans les trois nations celtiques — Pays de Galles, Écosse et Irlande du Nord — des gouvernements nationalistes bénéficient déjà d’accords de décentralisation et considèrent leur approfondissement comme une étape nécessaire à leur indépendance.

Le manchesterisme à Manchester : quels résultats ?

Le manchesterisme est un concept encore flou. Lorsqu’on cherche à l’illustrer, un même exemple revient toujours, à ce jour son unique succès.

Entre 2021 et 2025, Burnham a engagé une bataille contre les opérateurs privés, afin que les bus locaux passent sous contrôle public, avec des tickets bon marché et subventionnés., Lle tout est désormais exploité sous franchise. La décision, adoptée en mars 2021, a résisté à un recours en justice, rejeté en 2022, avant que le dispositif ne soit déployé par étapes, de septembre 2023 à janvier 2025.

Ce succès doit cependant être nuancé pour deux raisons. Premièrement, le maire du Grand Manchester s’est montré nettement moins courageux face aux automobilistes : après avoir proposé la création d’une zone à faibles émissions, il y a renoncé face à l’opposition rencontrée. Deuxièmement, la réussite de la reprise en main par la municipalité des bus n’est vraisemblablement pas transposable à d’autres secteurs : ce modèle de gestion publique n’est en effet pas applicable aux services capitalistiques comme l’eau ou le rail. Dans ces deux domaines, les recettes ne suffisent pas pour couvrir le coût des investissements nécessaires à la maintenance des infrastructures, ni à rembourser le capital emprunté, qu’il soit public ou privé. ⁴.

Ce que Burnham a accompli dans le domaine social a également été largement limité par des cadres nationaux et des contraintes de financement. La gestion du budget alloué à la santé et à l’aide sociale, déléguée à la municipalité de Manchester dès 2016, s’est soldée par des résultats décevants : une évaluation indépendante, publiée en 2024, a en effet constaté des résultats à la fois positifs, négatifs mais aussi des effets sans conséquence précise ⁵. Fait significatif, deux décennies de gestion décentralisée des services du NHS au Pays de Galles et en Écosse n’ont pas non plus donné lieu à une amélioration notable des soins hospitaliers pour les maladies aiguës, ou à des innovations majeurs en matière de prévention. La décentralisation des budgets et de leur gestion ne garantit donc pas, en matière de santé, un meilleur pilotage de ce vaste et complexe système.

Vanter l’image d’un Burnham à pied d’œuvre pour révolutionner Manchester, plein d’idées novatrices, procède également d’une simplification abusive. Le modèle du réseau de bus exploité sous franchise existait déjà à Londres avant d’être adopté à Manchester. Quant à la stratégie industrielle de 2019, elle s’inspire tout simplement de formes de gouvernance municipale déjà existantes : comme tous les City Deals et Growth Deals, elle mise sur la haute technologie et l’incubation dans les filières stratégiques du futur, plutôt que sur le développement des activités ordinaires de la ville. Articulée autour de cinq pôles de développement — matériaux avancés et industrie manufacturière ; numérique, cybersécurité et IA ; innovation dans le domaine médical et sciences de la vie ; industries créatives ; bas carbone —, elle promet sur cette base de construire une économie qui « ne laisse personne de côté » ⁶.

Or, ce sont précisément les habitants des zones périurbaines que les politiques du Grand Manchester n’ont pas suffisamment pris en compte et qui se retrouvent aujourd’hui laissés pour compte. Le moteur du développement mancunien des trente dernières années a toujours été l’investissement immobilier grâce aux grandes tours du centre-ville, où sont loués des appartements d’une ou deux chambres à de jeunes employés. Selon une étude indépendante, Manchester est une « ville centripète » ⁷ : l’essor démographique et les gains de productivité se concentrent dans deux arrondissements du centre, Manchester et Salford, tandis que les huit arrondissements périphériques sont tenus à l’écart de cette croissance. Par ailleurs, la hausse des emplois de bureau, qui s’exercent dans le centre de Manchester, contribue à vider le quartier d’affaires de la ville voisine de Liverpool.

Ainsi, le manchesterisme n’est pas tant un projet politique applicable à plus grande échelle qu’un écran sur lequel les nombreuses factions internes du Parti travailliste projettent désormais leurs espoirs. Burnham promet d’ailleurs publiquement « une bonne croissance dans chaque code postal et de l’espoir dans chaque cœur » à travers tout le Royaume-Uni. Mais si l’action politique locale du manchesterisme ne peut produire de résultats satisfaisants, comme nous l’avons démontré, comment pourrait-il réussir maintenant que sa mise en œuvre dépend de l’État central et de ses pouvoirs élargis, dont jouit désormais Burnham ? Depuis le 20 juillet, il dicte la politique budgétaire et monétaire nationale, indique la marche à suivre pour les pouvoirs d’incitation et de subvention, et gère l’ensemble des leviers réglementaires.

Le problème épineux de la croissance au Royaume-Uni

Il est à prévoir que, sous Burnham, comme sous Starmer avant lui et sous ses prédécesseurs conservateurs, cet appareil d’État soit utilisé à des fins consensuelles au centre de l’échiquier politique britannique, à savoir la restauration de la croissance de la production et de la productivité, à l’arrêt depuis la grande crise financière de 2008. Cette priorité — dont il faut souligner l’impasse environnementale, tant que croissance et émissions restent couplées — paraît inopportune pour plusieurs raisons. La première, d’ordre pratique, est qu’une expansion britannique soutenue est inenvisageable par le seul moyen des leviers classiques de la politique économique. La seconde, d’ordre politique, est que la croissance intéresse la classe dirigeante et demeure l’une de ses principales obsessions, mais pas les ménages ordinaires, pour qui cet objectif n’est plus pertinent. 

La politique économique britannique classique ne peut produire une croissance soutenue parce qu’elle ne saurait contrebalancer les contraintes environnementales et structurelles. À l’international, le Royaume-Uni fait partie d’un monde multipolaire et géopolitiquement instable, dont les flux d’approvisionnement ont été perturbés par la pandémie de Covid-19, par des guerres, des chocs climatiques imprévisibles. Sur le plan intérieur, les secteurs des services dominants du pays — la finance et l’enseignement supérieur — sont en phase terminale de leur expansion, et les 3 % de la R&D mondiale que représente le Royaume-Uni ont peu de chances de lui permettre de retrouver des positions de leader à l’échelle globale. L’industrie manufacturière ordinaire est peu attractive dans un pays où l’électricité industrielle est la plus chère au monde, sans compter les risques de change et les complications des chaînes d’approvisionnement post-Brexit.

Néanmoins, pour des raisons liées à l’exercice du pouvoir, la restauration de la croissance reste une préoccupation centrale pour le Parti travailliste et les autres formations politiques britanniques — à l’exception des Verts, qui en font désormais un objet de clivage. Le dividende d’une progression régulière de 2 % de la production constituerait en effet une hausse des recettes fiscales qui faciliterait grandement l’arbitrage entre les priorités concurrentes des dépenses publiques que sont la santé, la protection sociale et la défense. Dans le même temps, les responsables politiques affirment ou supposent que les gains de productivité se traduiront par une lente augmentation des salaires réels, sans envisager la possibilité que, dans le capitalisme financiarisé actuel, tout surplus soit plus probablement capté par le capital, sous forme de profits accrus.

Pour les ménages ordinaires, savoir si les salaires réels augmentent ou diminuent est de moins en moins pertinent. La guerre de Poutine en Ukraine, déclenchée en 2022, a provoqué une flambée des coûts de l’énergie et une inflation alimentaire d’environ 30 % ⁸. Le conflit actuel au Moyen-Orient aura des effets sans doute similaires, mais d’une ampleur imprévisible. La question n’est donc pas de savoir si les salaires vont augmenter, mais si le déséquilibre croissant entre revenus et dépenses est appelé à durer. Se pose également la question de la compression du revenu résiduel causée par le renchérissement des quatre biens essentiels marchands : logement, énergie et services de réseau, alimentation, transport. Il en résulte ce que les Britanniques appellent la « cost of living crisis » et les Américains la « affordability crisis ».

Comme nous l’avons détaillé ailleurs ⁹, au Royaume-Uni et dans d’autres pays riches, de nombreux ménages ont des conditions de vie bien inférieures à leurs attentes. Les plus modestes endurent au quotidien une privation absolue et sont contraints de choisir entre se chauffer et se nourrir, tandis que les classes moyennes connaissent une privation certes plus relative, mais qui rend l’accession à la propriété plus lointaine et les autres formes de participation sociale plus difficiles à s’offrir. Alors que la colère et la frustration s’accumulent, ces ménages sont de plus en plus portés à croire que « rien ne fonctionne » et, lorsqu’ils sont appelés aux urnes, ils choisissent de s’abstenir ou de voter pour des partis radicaux. Le culturel et le matériel s’entremêlent bien sûr dans ces processus. S’attaquer au coût des biens essentiels marchands est certainement une condition nécessaire, sinon suffisante, pour que les partis centristes puissent concurrencer avec succès les franges de gauche et de droite les plus radicales.

Un groupe de partisans de Burnham, soucieux de cette question si cruciale du coût de la vie, existe néanmoins au Parlement comme dans les think tanks. Leur porte-voix parlementaire la plus en vue est l’ancienne secrétaire d’État Miatta Fahnbulleh ¹⁰, secondée dans ses travaux par Mathew Lawrence, du cercle de réflexion Common Wealth ¹¹. Fahnbulleh soutient que les Britanniques n’ont que trop enduré la pression économique et qu’il faut de toute urgence leur accorder un répit, tandis que Lawrence estime que les biens de consommation courante atteignent des prix bien trop élevés en raison d’une perte de contrôle, du côté de l’État, de ce qui constituait sa raison d’être, c’est-à-dire les fondements d’une vie quotidienne décente et de l’activité économique ordinaire. 

Pourtant, Burnham a-t-il réellement les mains libres pour s’attaquer au problème du coût de la vie ? Dès le début de son mandat, il faut s’attendre à des annonces spectaculaires du type « action immédiate » ¹², qui permettront de retrancher quelques centaines de livres à des factures d’électricité et de gaz, qui s’élèvent actuellement à environ 1 850 £ pour le ménage moyen. Les mesures annoncées pourraient inclure la suppression des taxes vertes proposée par le think tank Nesta, soit un allégement immédiat de 130 £ par facture ¹³. Ces changements resteront toutefois modestes, et seront bien insuffisants si le détroit d’Ormuz n’est pas rouvert à l’automne : le cas échéant, une flambée du prix du gaz est à craindre l’hiver prochain, avec les prémices d’une inflation alimentaire durable.

Andy Burnham, un Premier ministre empêché par avance 

Pour l’heure, il est difficile de prédire ce que Burnham accomplira ou, plutôt, à quelle vitesse il échouera. Il est devenu chef de parti sans avoir eu à proposer de politiques précises, qui auraient été soumises au jugement des électeurs, que ce soit lors d’une élection générale ou une compétition interne au parti. Ce sont seulement des mots qui ont émergé, par exemple sur sa volonté de rompre avec « 40 ans de néolibéralisme » ¹⁴, combinée à un ensemble hétérogène de mots-clefs plus ou moins connus, plus ou moins ressassés : décentralisation, contrôle public, croissance et baisse du coût de la vie, auxquels s’ajoutent ses préoccupations de longue date pour l’aide sociale aux personnes âgées et la réforme du système électoral au profit de la représentation proportionnelle. Au Royaume-Uni, l’exercice du pouvoir a fini par ressembler aux épreuves imposées des émissions culinaires, où les candidats reçoivent un panier d’ingrédients et doivent, dans un temps imparti, cuisiner un plat qui plaira au jury. Dans le cas de Burnham, les contraintes sont financières et administratives autant que temporelles.

Une grande partie de ce que Burnham veut faire suppose une augmentation des dépenses publiques. Le cadre budgétaire dont il hérite est cependant particulièrement contraint : la dette publique nette est proche de 95 % du PIB, et le budget de mars a acté un déficit de 4,3 % pour 2025-2026, avec une trajectoire de réduction jusqu’à 1,6 % en 2029-2030 — sous réserve du respect des règles budgétaires établies par l’ancienne chancelière de l’Échiquier Rachel Reeves, qui imposent l’équilibre entre dépenses courantes et recettes. La marge d’endettement supplémentaire est d’autant plus limitée que le Royaume-Uni affiche déjà les coûts d’emprunt les plus élevés parmi les pays riches de l’OCDE, les marchés obligataires exigeant une prime de risque ¹⁵. 

L’augmentation des impôts est elle aussi limitée par l’acceptation explicite, par Burnham, des promesses électorales du Parti travailliste de 2024 de ne pas augmenter l’impôt sur le revenu, la TVA et les cotisations sociales, qui rapportent ensemble les deux tiers des recettes. Ces dernières étant plafonnées, les demandes concurrentes de dépenses supplémentaires abondent — santé, protection sociale, défense — et le FMI recommande déjà que toute augmentation dans un domaine soit compensée par des coupes dans un autre ¹⁶. Ce dont le Royaume-Uni a besoin, ce ne sont pas des hausses d’impôts mais une réforme fiscale, qui inclurait une taxe sur la valeur foncière et un impôt sur le revenu des ménages. Mais rien de tout cela ne peut être mis en œuvre avant les prochaines élections générales, qui doivent avoir lieu au plus tard en août 2029.

L’autre type de contraintes, dont on parle moins, mais qui est tout aussi puissant, est administratif et législatif. Prenons l’eau, où l’électorat exige à juste titre le contrôle public des compagnies privées. Mettre fin aux rejets d’eaux usées non traitées dans les cours d’eau exige des investissements accrus, financés par un fonds de recettes beaucoup plus important, ce qui suppose une réforme du système de tarification régressif qui ne peut pas se faire rapidement. Parallèlement, le régime d’administration spéciale existant complique la reprise en main de Thames Water, insolvable : l’État ne deviendra le nouveau propriétaire de l’entreprise que s’il est le plus offrant et après effacement de la dette ¹⁷. Les autres compagnies étant surendettées, tous les grands projets d’investissement dans l’eau doivent désormais être réalisés hors bilan, sous le régime de la Private Finance Initiative (PFI), qui désavantage le public mais ne pourra être remplacé que si l’État parvient à trouver les fonds d’investissement ¹⁸.

La contrainte financière et ces complications granulaires signifient que, dans de nombreux domaines, les résultats des politiques menées seront probablement modestes et indécis. Le gouvernement Burnham ne s’achèvera alors — pour détourner le vers fameux de T. S. Eliot — ni dans un fracas ni dans un murmure, mais dans un affrontement de récits entre le Labour et ses nombreux adversaires.

Une prédiction est alors possible. Le Royaume-Uni compte actuellement trois partis nationalistes celtiques et cinq partis anglais, chacun recueillant entre 10 et 25 % des intentions de vote. Quoi qu’il fasse, il est peu probable que Burnham ramène le Labour aux 34 % de suffrages obtenus aux élections générales de 2024, et il est inconcevable qu’il porte la part du Labour aux 43 % atteints par Blair en 1997. De même, sous le scrutin majoritaire uninominal à un tour, avec cinq partis anglais en concurrence serrée, presque tous les résultats sont possibles aux élections générales de 2029. Cela décevra les parlementaires travaillistes qui ont élu Burnham dans l’espoir de conserver leurs sièges. Mais une nouvelle majorité pourrait convenir que le temps est venu d’une forme de représentation proportionnelle qui reconnaisse les réalités nouvelles et la fin du duopole politique Travaillistes/Conservateurs.