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Des élections générales sont prévues au Brésil les 4 et 25 octobre. Ce scrutin, qui opposera une nouvelle fois l’extrême droite à une coalition social-démocrate, pourrait réserver une surprise de taille sur le plan géopolitique. Les programmes économiques des deux candidats en lice, Flávio Bolsonaro, fils de l’ancien président Jair Bolsonaro, et l’actuel président, Luiz Inácio Lula da Silva, peuvent sembler radicalement différents au premier abord. Le premier prône le libre-marché et une intervention réduite de l’État, tandis que le second plaide en faveur de politiques industrielles plus interventionnistes et d’un rôle accru de l’État brésilien dans les politiques de développement. Cependant, leurs positions ne sont pas aussi irréconciliables qu’il y paraît. Quelle que soit l’issue du vote, le candidat élu devra composer avec la Chine, les États-Unis, ainsi qu’avec les marchés et les investisseurs européens.
Chaque camp politique sera rattrapé par la réalité géoéconomique du pays, qu’aucun slogan ne saurait sérieusement défier. La situation est rendue plus délicate encore par le fait que les partis qui s’affrontent n’ont pas de ligne claire sur la position à adopter vis-à-vis de la Chine et, par extension, des États-Unis. La droite et l’extrême droite brésiliennes affirment officiellement leur loyauté envers les États-Unis, tout en cherchant à minimiser l’influence chinoise au Brésil et, plus largement, en Amérique latine. Mais cette défense du principe d’alignement unilatéral sur les États-Unis n’est plus aussi ferme qu’auparavant. Parallèlement, la gauche et le gouvernement de Lula semblent appeler de leurs vœux une politique économique qui, si elle était mise en œuvre, entrerait en conflit direct avec les intérêts chinois dans la région.
Les deux partis brésiliens ne sont donc pas exempts de contradictions. En cette période de campagne électorale, tout est cependant fait pour les dissimuler ou faire croire qu’elles n’existent pas.
Le bolsonarisme dans le piège chinois
Bolsonaro avait trouvé son électorat dans les zones agricoles du Brésil, qui couvrent les vastes étendues du centre-ouest du pays ainsi que l’État économiquement puissant de São Paulo. Cette région dépend fortement de la demande chinoise en soja, en viande bovine et en minerai de fer. Pourtant, durant les quatre années de sa présidence, Jair Bolsonaro, actuellement en prison pour sa tentative de coup d’État après sa défaite électorale en 2022, a pris le parti des États-Unis et entretenu des hostilités idéologiques avec la Chine, soutenu par ses alliés. Une hostilité de façade, car le secteur agroalimentaire brésilien ne peut se permettre de rompre avec Pékin. Toute implication dans le conflit géoéconomique opposant les États-Unis à la Chine pourrait se retourner très largement contre le Brésil.
Pour autant, la présidence de Jair Bolsonaro s’est distinguée par une rhétorique anti-chinoise inhabituellement agressive. Pendant la pandémie, le président d’extrême droite a accusé la Chine d’être à l’origine du virus du Covid-19, a ridiculisé les vaccins fabriqués en Chine — qui ont néanmoins été mis à la disposition de la population en raison de la pénurie initiale de vaccins produits par des laboratoires américains — et a laissé entrevoir des menaces tarifaires, à l’image de celles de Trump. L’agro-industrie brésilienne, pilier de la coalition bolsonariste, s’est retrouvée dans une situation délicate : elle vend un tiers de sa production à la Chine, qui absorbe à elle seule environ 70 % de ses exportations de soja. Il n’existait aucun acheteur alternatif plausible à cette échelle pendant la présidence de Jair Bolsonaro, et il n’y en aura pas non plus si son fils est élu à la fin de cette année.
« Les producteurs brésiliens de soja et de bœuf dépendent des relations commerciales avec la Chine, tandis que le reste de la coalition bolsonariste mène une guerre culturelle inspirée des États-Unis. »
Monica de Bolle
Au début de cette année, le Brésil a soutenu l’accord entre l’Union européenne et le Mercosur, entré en vigueur à titre provisoire le 1er mai, qui a partiellement stimulé les secteurs agricoles brésiliens. Toutefois, les États membres ont renforcé leurs exigences en matière de durabilité et de santé, ce qui complexifie l’accès du Brésil à ses marchés. Par ailleurs, le reste de l’Asie n’est pas en mesure d’absorber les volumes produits par le Brésil. Pire encore, l’allié le plus respecté des bolsonaristes, les États-Unis, est devenu le principal concurrent du Brésil dans l’exportation de ses produits agricoles : le soja et le bœuf. En octobre dernier, c’est le président Trump qui est parvenu à conclure un accord avec la Chine pour lui vendre le soja produit aux États-Unis.
Ces contradictions se sont manifestées tout au long de son mandat, en raison de la convergence de groupes politiques disparates qu’il avait réussi à opérer lors de son entrée en politique. Ces groupes comprennent les adeptes des Églises évangéliques néo-pentecôtistes, des officiers militaires à la retraite, des électeurs urbains opposés à Lula, le lobby des armes à feu et la classe agro-exportatrice. Parmi ces différents collectifs, seule la classe agro-exportatrice présente un intérêt économique clairement identifié, et celui-ci est fondamentalement ouvert sur l’international. Les producteurs brésiliens de soja et de bœuf dépendent en effet des voies maritimes, d’une logistique portuaire prévisible, de conditions monétaires stables et de relations commerciales sans heurts avec les pays consommateurs. Les orientations culturelles du reste de la coalition de Bolsonaro, qui englobent une position altermondialiste, une méfiance envers les institutions multilatérales et une fascination pour les guerres culturelles aux États-Unis, sont en revanche en contradiction avec les intérêts de l’agro-industrie.
Entre 2019 et 2022, ces contradictions ont été contenues grâce à une répartition tacite des rôles. D’un côté, Jair Bolsonaro et ses fils assuraient la mise en scène idéologique. De l’autre, le vice-président Hamilton Mourão, les membres du gouvernement et une grande partie du corps diplomatique s’occupaient des négociations proprement dites. Cette approche pragmatique a permis d’assurer la poursuite et l’expansion des investissements chinois dans les réseaux électriques et les infrastructures portuaires brésiliens. Résultat : les relations commerciales et d’investissement entre le Brésil et la Chine ont survécu aux affronts politiques et aux grandes déclarations d’inimitié du président brésilien.
« La droite ne peut pas à la fois garantir la prospérité du secteur agroalimentaire et mener une guerre idéologique contre la Chine, tandis que la gauche ne peut pas à la fois relancer l’industrie et accepter sans réserve un partenariat très étroit avec Pékin. »
Monica de Bolle
Après l’élection présidentielle de 2022, la situation est restée la même. La droite bolsonariste reste la droite de l’agro-industrie, qui demeure dépendante de la Chine. Les intellectuels proches de Bolsonaro continuent de présenter la Chine comme une menace existentielle, tout en ayant un regard positif sur les États-Unis, malgré les droits de douane imposés par Trump et la récente désignation par les États-Unis de deux gangs brésiliens comme organisations terroristes étrangères, ce qui pourrait donner lieu à des sanctions visant directement le système financier du pays.
L’administration Trump est allée encore plus loin : elle a imposé des droits de douane sur l’acier et l’aluminium brésiliens, puis a étendu ces tarifs, depuis remis en cause par la Cour suprême, à un large éventail de produits, pouvant atteindre 50 %. Plus récemment, l’USTR a annoncé son intention d’imposer des droits de douane de 25 % sur les produits brésiliens. Cette décision fait suite aux premières conclusions des enquêtes sur des pratiques commerciales déloyales, ouvertes l’année dernière en vertu de l’article 301 de la loi sur le commerce de 1974. Si certains produits agricoles ont été exemptés de ces droits de douane punitifs, d’autres exportations majeures ne l’ont pas été. Il y a donc un décalage croissant entre la rhétorique de la droite, qui s’appuie encore largement sur l’idée d’un alignement avec les États-Unis, et les intérêts économiques du Brésil et d’une grande partie de sa base électorale, mis à mal par Donald Trump.
Lula face au Parti
À l’inverse, le président Lula et la gauche brésilienne ont adopté une position pragmatique vis-à-vis de la Chine et des États-Unis, suivant ainsi la tradition de non-alignement du pays à l’égard de tout pays ou bloc international spécifique. L’importance de la Chine pour le Brésil et celle du Brésil pour la Chine transparaissent fréquemment dans les déclarations des deux pays concernant leurs relations : Lula et ses ministres soulignent souvent que les objectifs de développement du Brésil dépendent de la Chine. Cependant, la politique économique prônée par le Parti des travailleurs, qui vise à relancer l’industrie manufacturière brésilienne, semble entrer en contradiction avec la présence chinoise de plus en plus affirmée dans le pays. Comme l’a expliqué Fernando Haddad, membre du parti et ancien ministre des Finances, le Brésil ne souhaite pas se contenter d’exporter des matières premières et des céréales vers la Chine ou le reste du monde. Il souhaite occuper des segments de la chaîne d’approvisionnement qui favorisent l’industrie manufacturière et génèrent une plus grande valeur ajoutée dans ses exportations. Or, c’est actuellement la Chine qui domine ces mêmes segments, tant à l’échelle mondiale qu’au Brésil. Le Brésil de Lula poursuit donc des objectifs de politique industrielle et de développement qui entrent en conflit direct avec la présence chinoise dans des secteurs qu’il entend à nouveau contrôler. Un élément que le parti au pouvoir élude constamment.
Les contradictions au sein du camp de Lula sont à la fois plus récentes et, à certains égards, plus lourdes de conséquences que celles qui traversent le camp adverse. Depuis l’entrée en fonction de Lula au début des années 2000, le PT a toujours affiché une attitude programmatique favorable à la Chine, même si la nature de cette relation a évolué au fil du temps. La Chine est considérée comme un partenaire, un pôle alternatif et un modèle de développement dirigé par l’État dont le Brésil devrait s’inspirer plutôt que de le craindre. Le gouvernement actuel a largement misé sur cette vision de la « multipolarité souveraine ». Lula s’est rendu à plusieurs reprises à Pékin, le ministre des Affaires étrangères a redynamisé les BRICS en tant qu’institution à part entière et la nomination de l’ancienne présidente Dilma Rousseff à la Nouvelle Banque de développement témoigne de l’engagement du Brésil et de la Chine à renforcer les liens géopolitiques et économiques entre les deux pays. Rien de tout cela ne peut être remis en cause, quel que soit le résultat des élections de fin d’année. Cependant, de manière paradoxale, tout au long de son troisième mandat, Lula a élaboré un programme économique qui contredit cette rhétorique de collaboration.
« La Chine est considérée comme un partenaire. Pourtant, le programme industriel de Lula entre directement en conflit avec la présence chinoise au Brésil. »
Monica de Bolle
Ainsi, au cours de ces trois dernières années, Lula et d’autres membres de son gouvernement ont affirmé, tant au Brésil qu’à l’étranger, que le pays ne pouvait pas rester indéfiniment un exportateur de matières premières. Plusieurs éléments viennent étayer cette opinion. D’une part, le Brésil ne peut plus compter sur l’explosion des prix des matières premières qui a alimenté les programmes sociaux et la croissance des revenus au cours des années 2000, sous les mandats de Lula et de Rousseff. L’amélioration de la situation économique des plus démunis et de la classe moyenne inférieure ne peut être obtenue et pérennisée que par des politiques favorisant le développement. D’autre part, l’économie brésilienne s’est désindustrialisée au cours des trois dernières décennies et la part de l’industrie manufacturière dans le PIB s’établit désormais à environ 12 %, soit la moitié de son niveau de 1970. Enfin, la transition écologique et la course à l’intelligence artificielle offrent une opportunité au Brésil : grâce à son mix électrique propre, à ses gisements de minéraux critiques et à l’abondance de ses terres, le pays pourrait se réindustrialiser en produisant de l’acier et de l’hydrogène verts, du lithium transformé et des éléments de terres rares, ainsi qu’en fabriquant des composants pour véhicules électriques et des biocarburants. Il s’agit là de nouvelles opportunités que le Brésil peut saisir pour gravir les échelons de la chaîne de valeur. Cette perspective omet toutefois de mentionner que la Chine est déjà fortement impliquée dans certaines de ces activités sur le sol brésilien. De plus, en tant que premier transformateur mondial de minéraux critiques, la Chine peut constituer un obstacle majeur aux ambitions du Brésil de traiter, raffiner et séparer ces matériaux.
Le rôle de la Chine, tant au Brésil qu’à l’échelle mondiale, constitue donc un obstacle important, mais méconnu, aux ambitions de la gauche. Les industries que la gauche souhaite relancer et créer, comme les panneaux solaires et les véhicules électriques, sont précisément celles où les exportateurs chinois se montrent les plus agressifs. L’entreprise chinoise BYD a racheté une ancienne usine Ford à Camaçari, dans l’État de Bahia, et prévoit de produire jusqu’à 300 000 véhicules hybrides et électriques par an pour le marché brésilien. Les panneaux solaires chinois dominent le marché local de l’installation. La production d’acier chinoise est si importante que les principaux producteurs du pays ont demandé l’adoption de mesures antidumping. Le gouvernement brésilien a réinstauré les droits de douane sur les véhicules électriques, supprimés par le gouvernement précédent, a ouvert des enquêtes sur plusieurs catégories de produits chinois et a engagé des discussions sur les exigences en matière de contenu local. Ces mesures sont politiquement délicates, car elles obligent le gouvernement à prendre des mesures qui ne correspondent pas exactement à la position affichée par le Brésil concernant ses relations avec Pékin.
« La réalité est que le Brésil a besoin du marché chinois, mais doit également se protéger de la concurrence exercée par les entreprises de Pékin. »
Monica de Bolle
Le malaise est de plus en plus palpable. Lorsque Lula se rend à Pékin, le communiqué conjoint évoque les partenariats, les complémentarités, la construction d’un ordre international plus juste et l’importance des BRICS. Mais lorsque les responsables commerciaux brésiliens discutent avec leurs homologues chinois, ils évoquent invariablement des concessions potentielles sur les mesures protectionnistes, jamais leur élimination. La position diplomatique du Parti de Lula est quelque peu ironique : une grande partie de ce que le gouvernement met en œuvre avec la Chine ressemble à la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act) de Joe Biden et au cadre européen de réduction des risques liés à la Chine. Des droits de douane sur les véhicules électriques chinois aux exigences de contenu local pour les minerais critiques, le Brésil a mis en place des mesures de défense commerciale similaires à celles de Washington et de Bruxelles.
Des tensions sont même apparues au sein du Parti des travailleurs. L’aile la plus attachée à la conception de la Chine comme partenaire, dirigée par le conseiller spécial du président, Celso Amorim, est également celle qui s’investit le plus dans la solidarité internationale, la diplomatie des BRICS et la politique symbolique du Sud global. L’aile qui promeut le programme industriel, menée par Fernando Haddad, est associée à la vieille tradition manufacturière de São Paulo. Bien que les deux tendances ne soient pas en conflit ouvert, leurs politiques ne sont pas entièrement compatibles.
Le paradoxe brésilien
Ce qui frappe, c’est à quel point ce débat interne à la gauche reflète celui de la droite, même si les acteurs sont très différents. Dans les deux camps, les choix rhétoriques et opérationnels concernant la Chine sont menés par des personnes différentes dont les motivations et les objectifs divergent fortement.
Trois raisons structurelles expliquent pourquoi les contradictions à droite et à gauche prennent cette forme symétrique. La première est que la situation économique du Brésil ne permet pas de mener une politique unique et cohérente vis-à-vis de la Chine. À la différence de la diplomatie du bambou au Vietnam ou de la stratégie du Mexique, le Brésil n’est pas intégré aux réseaux de production de la Chine ou des États-Unis. Le pays est également bien plus qu’un simple exportateur de matières premières. Il s’agit d’une économie vaste et diversifiée dont les intérêts vont de l’extractivisme pur à l’économie politique complexe de l’industrie manufacturière. Cependant, il s’agit aussi d’un pays à revenu intermédiaire et non d’un géant institutionnel comme l’Union européenne, capable de formuler des politiques visant à réduire les risques liés à la Chine ou aux États-Unis. Au contraire, l’économie brésilienne dépend fortement de ces deux puissances. Le Brésil vend des matières premières à ces deux pays et est en concurrence avec eux dans la fabrication de biens, notamment sur son propre marché intérieur. Cette situation rend très difficile pour le Brésil de disposer d’un cadre cohérent pour négocier avec ces deux partenaires. Le Parti des travailleurs maîtrise donc mal ses relations avec la Chine, car son discours promet une collaboration utopique. Jair Bolsonaro, de son côté, les a également mal appréhendées — et cela se poursuivrait probablement si Flávio Bolsonaro devenait président —, car son discours était excessivement belliqueux. La réalité est que le Brésil a besoin du marché chinois, mais doit également se protéger de la concurrence exercée par les entreprises de Pékin. Il en va de même pour les États-Unis.
« Le Brésil ne souhaite pas se contenter d’exporter des matières premières ; il veut remonter les chaînes de valeur. Or, c’est précisément la Chine qui domine ces mêmes segments. »
Monica de Bolle
La deuxième raison de ces contradictions croisées est la faiblesse des institutions censées aborder publiquement les complexités évoquées. Il n’existe pas d’équivalent brésilien aux débats politiques qui se sont déroulés ces cinq dernières années à Washington, Bruxelles, Tokyo ou Séoul sur la réglementation technologique, les subventions industrielles, la sécurité des chaînes d’approvisionnement et la géopolitique de la décarbonisation. Le ministère des Affaires étrangères est limité par les signaux politiques qu’il reçoit du gouvernement. Bien que le Congrès brésilien légifère sur des questions telles que la réglementation de l’intelligence artificielle, celle des minerais critiques ou la politique agricole, il ne les relie pas aux débats plus larges en cours. La presse brésilienne couvre abondamment la Chine, mais les articles ont tendance à traiter séparément les questions diplomatiques et commerciales, sans jamais les relier au problème politico-économique plus large. Ces contradictions restent ainsi en suspens, sans trouver d’issue, ce qui donne l’impression d’une étonnante improvisation politique.
Même s’il n’est pas familier de la politique brésilienne, un lecteur européen reconnaîtra les schémas stratégiques qui se dessinent, car les coalitions politiques européennes sont confrontées à leurs propres versions de ce dilemme. L’industrie automobile allemande, par exemple, a besoin de la Chine tout en étant en concurrence avec elle, tandis que les intérêts de l’industrie manufacturière française diffèrent de ceux du secteur agricole. Le cadre de réduction des risques mis en place par l’Union constitue en partie une tentative de résolution d’une contradiction que les politiques nationales ne peuvent pas aborder ouvertement. La différence réside dans le fait que l’Europe dispose des institutions nécessaires pour examiner ces contradictions en profondeur, ce qui n’est pas encore le cas du Brésil.
« Les partisans de Bolsonaro et de Lula devront tôt ou tard résoudre leurs contradictions internes. Tant qu’ils ne le feront pas, l’improvisation tiendra lieu de stratégie. »
Monica de Bolle
La troisième raison concerne la politique budgétaire. Les finances publiques du Brésil sont tendues et la marge de manœuvre du gouvernement pour subventionner une relance industrielle est réduite. Une stratégie sérieuse visant à raffiner et à traiter les minerais critiques nécessiterait à la fois des dépenses publiques substantielles et une protection commerciale importante, deux éléments qui n’ont pas été clairement reconnus. La coalition politique nécessaire pour défendre l’industrie manufacturière brésilienne face à la concurrence chinoise devrait inclure des pans du mouvement syndical industriel et des segments du secteur privé ayant rompu avec le Parti des travailleurs il y a une décennie, notamment lors de la destitution de Dilma Rousseff.
Les partisans de Bolsonaro et de Lula devront tôt ou tard résoudre leurs contradictions internes, probablement lorsque l’un d’entre eux prendra le pouvoir en 2027. La droite ne peut pas à la fois garantir la prospérité du secteur agroalimentaire et mener une guerre idéologique contre la Chine, tandis que la gauche ne peut pas à la fois relancer l’industrie et accepter sans réserve un partenariat très étroit avec Pékin. Tant que ces contradictions ne seront pas résolues de manière adéquate, le fossé entre les discours et les actes de chaque camp continuera d’entraver la politique économique extérieure du Brésil. Il en résultera inévitablement une improvisation politique, bien loin d’une stratégie.
