La doctrine Lighthizer, au cœur de la géopolitique de Donald Trump

Des deux côtés de l’Atlantique, nous sommes entrés en campagne permanente. Dans l’année des grandes élections, le scrutin américain de novembre est un barycentre géopolitique. Pour comprendre ses dynamiques profondes, ses tendances lourdes et pour découvrir des profils clefs, nous vous recommandons de débloquer tous nos contenus en vous abonnant au Grand Continent.

Un second mandat de Donald Trump, si celui-ci était élu en novembre, serait beaucoup plus agressif, dès le premier jour, sur tous les sujets économiques et commerciaux internationaux, notamment à l’égard de l’Europe¹. L’ex-président avait institué des sanctions contre les exportations européennes, notamment françaises, en seconde partie de mandat. Il reprendrait son action là où il l’avait laissée. Il avait commencé sa présidence sans préparation ni équipe cohérente. Comme l’analyse Niall Ferguson, il se présente aujourd’hui de façon plus organisée, avec un programme et une équipe qui a déjà travaillé avec lui et qui dispose de l’expérience du pouvoir.

Un consigliere discret au cœur du dispositif Trump

Au sein de cette dernière, Robert Lighthizer occupe une position très particulière. Représentant du président pour le Commerce (US Trade Representative) entre 2017 et 2021, il a exercé une influence qu’aucun membre du cabinet n’avait eu avant lui dans ces fonctions, pas même Mike Froman qui avait été aussi le sherpa de Barack Obama. Plusieurs des décisions les plus importantes de Donald Trump comme président portent directement sa marque, comme le tournant beaucoup plus ferme donné à la politique commerciale américaine à l’égard de la Chine. En cas de succès électoral en novembre, Bob Lighthizer occuperait à nouveau une place centrale dans une nouvelle administration Trump sur les sujets économiques et commerciaux internationaux. Il serait à la fois un conseiller essentiel (« the consigliere »), mais aussi celui qui met en œuvre les décisions du Président (« the enforcer »).

Dans un tel contexte, il est important en Europe de connaître et de comprendre la vision et les idées de celui qui propose une doctrine et un programme d’action à Donald Trump, pour aller beaucoup plus loin dans l’affirmation de la souveraineté exclusive et l’action économique unilatérale des États-Unis.

Bob Lighthizer ne fréquente pourtant pas les plateaux de télévision des médias conservateurs où Donald Trump repère ses futurs collaborateurs. Il n’est pas connu des Américains et ne cherche pas à l’être. Il est aussi très différent, par ses origines Midwest, des milieux dans lesquels évolue généralement l’ancien président.

Mais Donald Trump et Bob Lighthizer partagent la même vision nationaliste (« America first »). Ils sont tous deux convaincus que les déficits commerciaux sont une marque de faiblesse et le signe inacceptable que les États-Unis se laisseraient abuser par leurs partenaires. Lorsque Bob Lighthizer évoque les « trois péchés capitaux » qui auraient profondément affaibli l’Amérique — la création de l’Organisation mondiale du commerce en 1995, l’accession de la Chine à celle-ci en 2001 et l’accord commercial avec le Mexique et le Canada en 1994 —, il reçoit l’attention personnelle et le soutien de Donald Trump.

À quelques mois près, ils ont aussi le même âge et la nostalgie des mesures protectionnistes qu’avait institué Ronald Reagan contre le Japon — en particulier Bob Lighthizer, qui a fait ses premières armes dans l’administration de ce dernier. Certaines des mesures que propose Bob Lighthizer à Donald Trump, comme l’instauration d’une surtaxe générale de 10 % sur toutes les importations — « a ring », un « cercle protecteur » autour de l’Amérique — sont aussi directement inspirées d’une décision de Richard Nixon, lorsque celui-ci mit fin aux accords de Bretton Woods sur la convertibilité or du dollar en 1971.

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Sous la direction de Giuliano da Empoli.

Avec les contributions d’Anu Bradford, Josep Borrell, Julia Cagé, Javier Cercas, Dipesh Chakrabarty, Pierre Charbonnier, Aude Darnal, Jean-Yves Dormagen, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Jean-Marc Jancovici, Paul Magnette, Hugo Micheron, Branko Milanovic, Nicholas Mulder, Vladislav Sourkov, Bruno Tertrais, Isabella Weber, Lea Ypi.

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Bob Lighthizer est aussi celui qui — en mobilisant certaines procédures qui étaient tombées en désuétude — a donné à Donald Trump la possibilité d’utiliser les tarifs douaniers avec une grande liberté vis-à-vis du Congrès pour projeter l’image d’un « homme fort » qui impose sa volonté aux pays étrangers. Plus largement, Bob Lighthizer apporte dans ses propositions, ses interventions ou son livre récent No Trade Is Free², une approche conceptuelle, analytique et professionnelle au service d’un patron qui n’en a pas.

Hégémonie politique : contrer le choc chinois

Mais l’influence de Bob Lighthizer s’explique aussi par d’autres facteurs plus larges et plus originaux. Bob Lighthizer est un animal politique « hybride », plus proche du parti démocrate et des syndicats sur certains sujets que de la ligne traditionnelle du parti républicain et des grandes organisations du business américain. 

Certains fondements de son analyse sont désormais largement bipartisans aux États-Unis, comme la prise de conscience de l’impact de la concurrence internationale sur les communautés et les régions ouvrières — le « Chinese shock » mis en avant par David Autor. L’accord avec le Canada et le Mexique qu’il a renégocié pendant la présidence de Donald Trump fut approuvé au Congrès avec le soutien de Nancy Pelosi et de nombreux démocrates. Cet accord est le premier à introduire des dispositions conditionnant l’accès au marché américain au niveau du salaire minimum au Mexique, pour prévenir les délocalisations motivées par les différences de coûts du travail.

Bob Lighthizer emporte aussi un large accord lorsqu’il insiste, avec d’autres, pour que les États-Unis « redeviennent un pays de producteurs » ou lorsqu’il souligne que l’autonomie et la capacité des États-Unis à produire sur leur sol doivent prévaloir sur l’approche, dominante depuis plus d’une décennie, donnant la priorité à la baisse du prix des produits. Bob Lighthizer cite souvent les secteurs où les États-Unis avaient été en avance s’agissant de produits qu’ils importent désormais massivement, comme les semi-conducteurs ou les panneaux photovoltaïques. Il préconise de fortes hausses de droits de douane pour forcer le retour à une production nationale. L’administration Biden poursuit aujourd’hui les mêmes objectifs, même si elle a d’abord recours aux subventions pour développer les investissements aux États-Unis.

Enfin, Bob Lighthizer a été l’un des principaux précurseurs et acteurs du basculement de la politique commerciale américaine à l’égard de la Chine. Il est celui qui a proposé et mis en œuvre la hausse très importante des droits de douane sur les importations chinoises, que l’administration Biden n’a pas remise en cause depuis lors. Bob Lighthizer affirme que les États-Unis ont fait une erreur stratégique et historique majeure en soutenant l’intégration de la Chine dans les échanges internationaux au début des années 2000. Le PIB de la Chine a été multiplié par 15. Le déficit commercial bilatéral américain a très fortement augmenté. Mais contrairement aux prévisions initiales, la Chine est devenue, du point de vue américain, de plus en plus autoritaire sur le plan intérieur et nationaliste sur le plan extérieur, tout en étant désormais dotée des moyens de la puissance. Aujourd’hui, dans la perspective d’un second mandat, Bob Lighthizer propose d’aller beaucoup plus loin que les mesures prises pendant la présidence de Donald Trump et prépare un plan de séparation des deux économies pour les secteurs les plus importants.

Pour autant, si Trump revenait à la Maison Blanche, Bob Lighthizer ne bénéficierait plus des mêmes soutiens bipartisans. Il ne se prononce jamais sur les risques pour la démocratie américaine liés au comportement et aux annonces de Donald Trump. Il soutient fidèlement celui qui lui donnerait les moyens d’agir à nouveau, à la différence de certains de ses anciens collègues, qui ont pris définitivement leur distance après l’attaque contre le Capitole et la contestation de la légitimité de l’élection de 2020. De plus, sa vision des États-Unis semble se résumer aux régions industrielles. Il ne parle pas des dizaines de millions de salariés ou de travailleurs contractuels, qui ne disposent pas de l’accès aux protections sociales, dans les activités de services peu qualifiées, les entrepôts du commerce électronique ou la restauration rapide, qui forment aujourd’hui, une grande part des classes populaires américaines et dont la situation sociale n’est pas liée au commerce international.

« L’Europe est pire que la Chine » : concevoir une souveraineté sans limites commerciales

Si certaines des analyses de Bob Lighthizer peuvent susciter un intérêt et même une convergence de vues s’agissant de la situation et des enjeux de l’Europe, il faut cependant prendre conscience de la force du nationalisme et du désintérêt de Bob Lighthizer à l’égard de la relation transatlantique.

Sa vision s’oppose d’abord frontalement aux positions européennes sur le  multilatéralisme. Elle refuse toute limite posée à la souveraineté américaine, comme les systèmes d’arbitrage internationaux et l’organe de règlement des différends de l’OMC. Bob Lighthizer accuse celui-ci d’avoir cherché à établir un « gouvernement des juges » du commerce international, qui n’aurait jamais été l’intention des États signataires, lors de la création de l’organisation. Il lui reproche d’avoir promu, sous couvert de décisions jurisprudentielles, une vision idéologique en faveur de la plus grande libéralisation commerciale, tout en se désintéressant des pratiques déloyales chinoises. En conséquence, Bob Lighthizer a bloqué, pendant son mandat, le renouvellement des membres de l’organe de règlement des différends, poursuivant la politique de l’administration Obama sur ce sujet. 

Il entend aussi délibérément introduire une part essentielle d’instabilité et d’imprévisibilité pour les partenaires des États-Unis, pour mettre la pression sur ceux-ci et les amener à faire des concessions. Il propose de mettre fin à « la durée éternelle » des accords commerciaux conclus par les États-Unis et d’instituer des clauses de révision, périodiquement reconsidérées.

Au même titre que Donald Trump — qui répétait lors de sa présidence que « l’Europe est pire que la Chine » — Bob Lighthizer estime que les pays européens ne respectent ni la lettre ni l’esprit d’un système commercial équitable et réciproque, comme en témoignerait l’ampleur des déficits commerciaux américains à l’égard de certains pays européens. C’est notamment à l’égard de l’Europe que Bob Lighthizer conçoit son programme « œil pour œil » pour accroître les tarifs douaniers américains et les mettre au même niveau de ceux des pays tiers — ce qui signifierait en pratique sinon en droit, la sortie des États-Unis de l’OMC.

Avec l’Union européenne, l’Asie du Sud-Est et le Japon, il envisage des accords d’autolimitation des exportations, sur le modèle de ceux exigés par Ronald Reagan à l’égard du Japon dans les années 1980. Il propose de revenir à l’esprit des accords du Plaza en 1985, lorsque les pays européens s’étaient engagés à intervenir sur le marché des changes afin de déprécier le cours du dollar.

Bob Lighthizer ne cherche pas à modérer ses demandes et ses exigences à l’égard de l’Union, en contrepartie d’un soutien européen à l’égard de la Chine s’agissant du respect de conditions équitables de concurrence. Il pense que nous sommes trop ambigus au plan géopolitique et trop faibles politiquement en raison de la dépendance de certains des membres à l’égard du marché chinois. Pour lui, les États-Unis n’ont rien à attendre de l’Europe sur ces questions. 

Il se revendique comme fondamentalement « ultraréaliste ». Les liens d’alliance et la force de l’influence des États-Unis ne dépendent pas pour lui des accords commerciaux ou économiques que Washington pourrait passer avec les pays tiers, mais avant tout de la force de leur économie et de la puissance de leur armée.

Une question majeure reste cependant ouverte dans la vision de Bob Lighthizer : la position que devrait adopter une nouvelle administration Trump à l’égard de l’agenda climatique européen. En cas de second mandat de Donald Trump, le scénario le plus probable, outre une nouvelle sortie des États-Unis de l’accord de Paris, est celui d’un contentieux transatlantique sur la taxe carbone aux frontières de l’Union. Le conseiller de l’ancien président exprime cependant son intérêt pour les mesures commerciales qui prennent en compte le contenu en carbone des importations. Il souligne que les panneaux photovoltaïques produits aux États-Unis ont un contenu carbone plus faible que ceux importés de Chine. À cet égard, il inscrit ses réflexions dans le prolongement de plusieurs projets de loi récemment déposés par des parlementaires républicains au Congrès. Les lignes sont plus nuancées et moins figées sur cette question que dans d’autres domaines.

L’Europe doit se préparer à ces perspectives

Cela concerne d’abord les entreprises européennes pour lesquelles la relation transatlantique revêt une dimension stratégique et qui se trouveraient gravement menacées par la mise en œuvre des propositions préconisées par Bob Lighthizer.

L’application de son agenda pourrait aussi diviser l’Union. L’institution de mesures commerciales défavorables aux intérêts européens pourrait en effet faire apparaître une opposition entre les États membres qui souhaiteraient une réponse ferme et ceux qui seraient plus prudents face aux menaces d’un « Armageddon tarifaire » de Donald Trump en cas de représailles européennes. Certains pays européens pourraient aussi être tentés, sous la pression d’une nouvelle administration Trump, à la fois sur le niveau des dépenses militaires et pour réduire leur surplus commercial avec les États-Unis, d’acheter essentiellement du matériel militaire américain, au détriment de l’autonomie stratégique de l’Europe.

Il faut aussi prendre pleinement conscience du fait que les idées mises en avant par Bob Lighthizer n’ont pas pour seule finalité de structurer un second mandat de Donald Trump. Il se donne aussi pour objectif de réformer profondément l’agenda du parti républicain pour le long terme, avec une plateforme politique protectionniste destinée à attirer les communautés populaires et ouvrières et les classes moyennes américaines, autour du rejet de la mondialisation. Pour Bob Lighthizer, le parti républicain ne ferait que revenir à sa tradition historique sur ces sujets. Loin d’être conçues dans une parenthèse Trump, les idées de Bob Lighthizer trouvent un écho plus large dans les positions de sénateurs républicains, comme Josh Hawley ou Marco Rubio,  qui se donnent des ambitions présidentielles à moyen terme et qui souhaitent la hausse du salaire minimum ou le renforcement du pouvoir des syndicats, à rebours de la position traditionnelle de leur parti depuis au moins deux générations.

L’Europe doit aussi prendre la mesure et faire la différence entre ce qui correspond à des mouvements bipartisans aux États-Unis et ce qui caractérise l’agenda de Donald Trump et de Bob Lighthizer. La question automobile est intéressante à cet égard. Trump répète que la transition énergétique est une « transition vers l’enfer » pour les communautés ouvrières et populaires américaines, qui se trouveraient menacées dans leurs emplois et leur mode de vie. Il veut interdire les importations de véhicules électriques chinois pour protéger la production d’automobiles à moteur thermique aux États-Unis. Joe Biden estime au contraire que la transition énergétique offre une opportunité historique pour réindustrialiser et apaiser le pays. C’est ainsi que l’on doit comprendre le renforcement substantiel de barrières sur l’accès au marché américain pour les véhicules chinois, comme une mesure qui vise à protéger la production d’automobiles électriques, en développement aux États-Unis.

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Sur le climat, l’Europe entrerait en divergence avec une nouvelle administration Trump à la fois sur les finalités — la reconnaissance du changement climatique et le besoin de réduire les émissions — et sur les instruments. Une seconde administration Biden aurait une vision convergente avec l’Europe sur les finalités mais pourrait diverger sur les instruments. Dans la lutte contre le réchauffement climatique, Joe Biden met l’accent sur la subvention, la régulation et bientôt sur la protection commerciale. L’Europe insiste surtout sur la taxation du carbone et sur la régulation. Il est cependant très clair que les agendas proposés par Donald Trump et Joe Biden sont différents, s’agissant de leurs effets sur l’Europe. Joe Biden a suspendu les sanctions commerciales que Bob Lighthizer avait instauré à l’encontre des entreprises européennes sur l’acier, l’aéronautique et la taxation du digital.

Enfin, les Européens devraient chercher à trouver des alliés aux États-Unis en cas de deuxième mandat de Donald Trump pour contenir les mesures protectionnistes et nationalistes préconisées par Bob Lighthizer. L’élection au Congrès, qui interviendra au même moment que l’élection présidentielle, sera très importante à cet égard. Donald Trump devrait, s’il n’obtenait pas la majorité dans les deux chambres, composer avec un Congrès qui ne lui serait pas exclusivement favorable, ce qui limiterait ses capacités d’action. Le renforcement du dialogue entre les universités, les fondations, la presse, les centres de réflexion, les sociétés civiles au sens large, est aussi un enjeu important pour conserver et protéger les liens transatlantiques dans un contexte où ceux-ci pourraient être profondément affectés par l’arrivée d’une nouvelle administration Trump.

Au total, la doctrine Lighthizer, au-delà des effets très concrets qu’elle pourrait avoir à l’égard de l’Europe et du reste du monde, est à la fois un vecteur de changement et un révélateur des évolutions des États-Unis. Avec d’autres membres de l’entourage proche de Donald Trump, sur les questions domestiques, militaires ou diplomatiques, Bob Lighthizer met en avant une vision et une doctrine qu’il est urgent de comprendre en Europe pour en anticiper les conséquences, bien au-delà des seules questions de politique commerciale ou d’économie internationale.