L’Europe du XXIe siècle, entre centres et périphéries

La longue et heureuse histoire de l’intégration européenne s’est caractérisée pendant des décennies par sa capacité à garantir à tous les citoyens un bien-être croissant, et donc par le large consensus que le projet commun a obtenu en retour. Un bien-être croissant pour tous, lié à l’effet positif incontestable de l’intégration sur le développement économique, grâce d’abord à la libre circulation des biens, puis des services, des personnes et des capitaux, et, dans une moindre mesure – mais non sans importance – aux effets des politiques communautaires. Cette prospérité est également liée à une forte attention politique portée à la réduction des inégalités entre pays, régions, lieux et personnes, comme ciment de la construction européenne. Parmi les événements symboliques de cette longue histoire figurent les décisions prises à la fin des années 1980 : d’une part, les grandes libéralisations promues par l’Acte unique pour stimuler la croissance ; d’autre part, les politiques communautaires de cohésion, destinées à éviter la polarisation des activités économiques dans certaines parties de l’Union, et donc à faire en sorte que les bénéfices d’une plus grande croissance profitent à tous les citoyens européens, et pas seulement à quelques-uns. Ce dernier point est un principe inscrit dans les traités.

Mais depuis la chute du Mur de Berlin, et de plus en plus au cours du XXIe siècle, le tableau a progressivement changé. À la base de cette dynamique, il n’y a pas de cause unique, mais l’action interconnectée de nombreux facteurs de diverses natures sur la scène internationale ¹ : 

• politique, comme l’inattention croissante de la dynamique de nombreux pays européens à la question de l’inégalité
• démographique, avec la fin de l’augmentation de la population du continent et son vieillissement, accentuant le rôle important joué par les migrations, à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union, dans la détermination de l’avenir des régions
• économique, avec la croissance de l’industrie manufacturière dans les économies émergentes, et son impact sur le commerce international
• technologique, avec la diffusion d’innovations numériques, et les changements qui en découlent dans la production de nombreux biens et services, et dans la demande de main-d’œuvre correspondante, qui repose davantage sur les professionnels hautement et faiblement qualifiés.

Il faut aussi ajouter, combinée à ces phénomènes, la réorganisation croissante à l’échelle internationale de nombreuses chaînes de production, à commencer par l’industrie automobile, qui a conduit à la délocalisation, dans de nombreux pays et régions, de différentes étapes de transformation, permise par l’augmentation de la capacité de production dans les pays où les niveaux de salaire sont plus bas, et par la réduction des coûts de coordination (et de transport).

Pour la question qui nous occupe, un point est crucial : ces développements économiques et technologiques ont eu un impact très asymétrique sur les régions européennes. Ils ont rendu le renforcement de l’économie dans les régions les plus faibles et en développement beaucoup plus difficile. Ils ont frappé plus durement certaines des plus anciennes zones industrialisées, spécialisées dans des secteurs et des étapes de production plus exposés à la concurrence internationale. En accélérant la tertiarisation de l’économie européenne, ils ont favorisé nombre de ses zones urbaines.

À tout cela, il faut ajouter deux grands événements communautaires. Le premier est le grand élargissement à l’Est, qui s’est avéré bien plus important que ce que l’on aurait pu imaginer au début du siècle. Avec l’élargissement, de nouveaux États membres ont rejoint l’Union, qui sont profondément différents des anciens, tant du point de vue de leurs conditions économiques, que des formes de régulation politique de leurs économies, et de leurs sociétés. Contrairement à tous les élargissements précédents, et en particulier les élargissements méditerranéens des années 1980, ces différences se sont avérées tenaces et permanentes. La nouvelle Europe des 28 (puis des 27) a vu son barycentre géopolitique, et géoéconomique, se déplacer sensiblement vers le Nord-Est. Dans le même temps, la réponse de l’Union à la grande crise de 2008 s’est progressivement concentrée sur l’obligation de mettre en place des politiques d’austérité pour les États membres ayant les plus grands problèmes de finances publiques : des politiques qui accordent peu d’attention à la croissance et à l’inclusion sociale. Dans les années 2010 surtout, les économies du sud de l’Europe ont été caractérisées par une baisse des investissements publics et privés, et par des politiques d’inclusion sociale. Cela s’est fait précisément dans les années où des interventions publiques prudentes et incisives étaient les plus nécessaires pour accompagner leur transformation.

La nouvelle Europe des 28 (puis des 27) a vu son barycentre géopolitique, et géoéconomique, se déplacer sensiblement vers le Nord-Est.

Gianfranco Viesti

L’effet combiné de ces changements profonds a produit une Europe marquée, plus que par le passé, par des formes de polarisation géo-économique et des disparités croissantes entre ses territoires ; et donc par une incapacité à assurer, comme par le passé, que la croissance globale de l’Union s’accompagne d’une amélioration de toutes ses régions, et donc des conditions de vie de tous ses citoyens. Les disparités territoriales ont toujours existé et existeront toujours, mais le nouveau siècle les a vues s’aggraver dans de nombreux domaines. La perception par de nombreux citoyens européens d’une inégalité croissante des chances, et d’un manque d’attention de la part des politiques publiques a produit des effets significatifs, sur une base territoriale, même dans les dynamiques politiques et électorales. 

Dans le passé, la géographie économique de l’Union pouvait être approximativement saisie par la différence entre une zone centrale, y compris au sens de la géographie physique, qui comprenait les régions et les villes les plus fortes du continent (l’ancienne « banane bleue » de la DATAR revue et actualisée ²) et des zones plus périphériques, principalement méridionales. Son évolution était décrite par la dynamique de convergence entre le Sud et le Nord. Au cours du XXIe siècle, cette géographie est devenue beaucoup plus articulée.

Une première ligne de fracture est celle qui est venue diviser l’Est et le Sud au début des années 2000, et de manière beaucoup plus intense au cours des années 2010. Il convient de noter que l’utilisation du terme Est pour désigner les nouveaux États membres a une signification plus historique (les ex-communistes) que géographique, étant donné que plusieurs d’entre eux sont situés au centre même du continent. Après un long et difficile processus d’adaptation politique, économique, institutionnelle et sociale à la suite de la chute du Mur de Berlin, parallèlement à leur entrée dans l’Union, les nouveaux États membres ont connu de grandes transformations et des processus de croissance accélérée, précisément dans les années où les Méditerranéens ont connu leur période la plus difficile ³. Les deux phénomènes sont en partie liés. Au centre de l’Europe, un « cœur manufacturier » a été créé en raison de l’intégration soudaine entre l’économie allemande (et autrichienne) et celles des quatre pays du groupe de Visegrad en particulier. Alors que l’activité manufacturière a diminué dans le reste de l’Europe, elle a connu une forte croissance à l’Est : certaines régions qui avaient été des acteurs clés de l’industrie européenne au début du XXe siècle (de l’ex-Silésie polonaise allemande à la Bohême et à la Moravie, mais aussi le Banat roumain) sont revenues jouer un rôle de premier plan. D’autres pays, notamment la Hongrie et la Slovaquie, ont connu une transformation structurelle de leur économie. Au sein de ce « cœur », les chaînes de production industrielle allemandes ont été restructurées, mais de nouveaux investissements non européens, notamment en provenance d’Asie, sont également arrivés ⁴. Les nouveaux avantages de la délocalisation à l’Est (coûts salariaux très bas, bon niveau d’éducation de la main-d’œuvre, faibles conflits syndicaux, mais aussi une position très proche de l’Allemagne) ont supplanté ceux du Sud ; en particulier en Espagne et au Portugal, qui étaient au début du siècle les zones les plus prometteuses pour attirer le capital productif international.

Mais la géographie des centres européens est également devenue moins compacte. La force manufacturière persistante de l’Allemagne s’est accompagnée du déclin accéléré d’autres régions historiquement industrialisées, frappées par la concurrence internationale, et incapables de changer de spécialisation. Elles sont prises dans le « piège du développement intermédiaire » ⁵ ; elles sont plus chères que les nouveaux lieux de production, mais moins innovantes que les régions les plus compétitives d’Europe. C’est ce qui s’est produit dans plusieurs régions, à l’image de la « Rust Belt » du Midwest américain, accentuant des dynamiques déjà engagées depuis la fin du siècle précédent. Par exemple, dans la vaste zone frontalière entre le nord-est de la France et le sud de la Belgique, qui avait été le protagoniste de la première industrialisation de l’Europe continentale depuis le XIXe siècle ; dans le nord de l’Angleterre, accélérant un déclin déjà évident ; dans certaines parties du centre-nord de l’Italie, en particulier dans l’ancien nord-ouest du Piémont et dans la bande centrale de l’Adriatique ; dans certaines régions industrielles du nord du Portugal, et du nord-ouest de l’Espagne, ou même dans certaines régions allemandes, au nord et à l’ouest, comme dans la Sarre. La toile de l’industrie européenne s’est reconstituée dans le cœur manufacturier, mais elle s’est effilochée ailleurs.

Mais au centre de l’Europe, ce qui fait de plus en plus la différence est le renforcement de certaines zones urbaines, mais pas de toutes. Ces dernières ont conservé davantage d’activités manufacturières de haute technologie, mais elles ont surtout été en mesure, au cours du nouveau siècle, de faire croître un nouveau tissu d’entreprises de services, notamment numériques, capables de desservir des territoires beaucoup plus vastes que ceux des environs. Des zones urbaines denses, composées de villes bien connectées grâce aux infrastructures et aux services de transport, avec des phénomènes positifs de spécialisation et d’intégration entre les entreprises, les universités et les centres de recherche, avec une population plus jeune et plus éduquée que le reste du continent. C’est le cas de la force continue du secteur tertiaire dans le Grand Londres, le Brexit aidant, et dans le Grand Paris, mais aussi dans la ville multinationale de Copenhague-Malmoe, dans la Randstadt néerlandaise, dans de vastes régions d’Allemagne, même à l’Est, comme l’axe Berlin-Dresde, ou dans la région française Rhône-Alpes. Il en va de même pour le Grand Dublin, capitale d’un pays dont le revenu par habitant est désormais bien supérieur à la moyenne continentale, grâce au développement du secteur tertiaire dû à l’implantation d’entreprises américaines, qui utilisent la petite île comme tête de pont pour l’Europe, en raison de ses politiques fiscales extrêmement favorables. Il en va de même pour l’intégration européenne des petits pays baltes, tout cela grâce au développement des secteurs de services urbains, en lien également avec ceux de la Suède et de la Finlande. C’est également le cas au Sud, comme pour l’émergence de l’économie de Madrid au sein de l’Espagne, et dans le cas de la vitalité de l’axe Milan-Bologne en Italie du Nord, qui enregistre de meilleurs résultats que le reste du pays grâce à une intégration positive entre l’industrie et les services, entre la production physique et immatérielle. 

Ces nouvelles géographies européennes sont renforcées par les dynamiques démographiques, notamment grâce aux flux migratoires. Dans un panorama où le taux de fécondité de tous les pays européens est inférieur à 2, c’est-à-dire la valeur de reproduction de la population, c’est le mouvement des personnes qui fait la différence. En particulier, le mouvement des jeunes entre les pays et à l’intérieur des pays européens, à la recherche de nouvelles opportunités d’emploi dans les services, tant qualifiés que moins qualifiés, dans ses zones urbaines centrales, à commencer par celles de Scandinavie et des Pays-Bas. Des mouvements qui rendent leur population non seulement plus nombreuse mais aussi plus jeune, et donc plus apte à se reproduire et plus qualifiée, donc plus apte à contribuer à la croissance des services avancés, et qui déterminent des effets opposés, d’affaiblissement, dans les zones d’origine. À cela s’ajoutent d’importants mouvements de population extra-européens, annonciateurs non seulement de problèmes d’adaptation et d’intégration, mais aussi capables de renforcer considérablement les villes et les régions de destination. La population née à l’étranger représente ainsi un tiers du total en Suisse, un cinquième en Suède, un sixième en Allemagne – pays qui a le mieux réussi à contrer le déclin de la population indigène par de forts afflux).

Tout cela consolide ou ouvre de nouvelles inégalités, même au sein des pays. S’étant développées partout avec les premiers processus d’industrialisation, les différences régionales internes ont eu tendance à se réduire au 20ème siècle, grâce à des processus de convergence liés à la diffusion géographique des activités industrielles et tertiaires. Ils présentent des modalités et des intensités différentes dans les États membres ⁶, davantage liées aux disparités entre de grands groupes de régions en Allemagne, en Pologne, en Italie, en Espagne ; à la prédominance des zones urbaines et en particulier des capitales en France, au Portugal, en Grèce et dans tous les nouveaux États membres ; le résultat des deux circonstances en Angleterre. Dans l’ensemble, les processus de convergence régionale à l’intérieur des pays ont beaucoup ralenti, voire se sont arrêtés, et ont renoué avec la croissance. C’est le cas paradigmatique de l’Angleterre, où le XXIe siècle a encore exacerbé les distances entre la zone prospère du Sud-Est autour de Londres, et de vastes zones du Nord (et du Pays de Galles) désindustrialisées et déprimées, incapables de faire face au déclin de l’emploi de ses cols bleus, occupés dans l’industrie par de nouveaux cols blancs dans le secteur tertiaire. C’est le cas également de l’Italie, où les distances entre le Nord et le Sud restent très grandes, et ont tendance à s’accroître aussi en raison des phénomènes démographiques, avec l’immigration interne et internationale qui se concentre dans les zones déjà les plus prospères, en les renforçant. C’est le cas, en outre, de la France où, au-delà déclin de l’ancienne production industrielle du Nord-Est, le rôle de Paris dans l’économie du pays s’accroît, et la distance entre les nombreuses zones urbaines prospères et la France profonde et rurale se creuse. C’est le cas, enfin, en Belgique, où il y a une nette distance entre la Flandre, incluse dans les grands flux commerciaux intercontinentaux grâce à Anvers et avec une importante présence industrielle multinationale, le Bruxelles cosmopolite et tertiaire, et une Wallonie en déclin. Même en Allemagne, où les distances entre l’Ouest et l’Est ont continué à se réduire, mais n’ont certainement pas disparu, de nouvelles fractures semblent s’ouvrir au sein des Länder orientaux, entre certaines villes dynamiques, à commencer par Berlin, et les territoires ruraux de l’extrême Nord. Dans tous les pays européens les plus avancés, on observe donc des disparités importantes, même au sein des plus grandes zones urbaines, liées à la polarisation continue du marché du travail, induite à la fois par les nouvelles technologies et, surtout, par les choix politiques de sa régulation, et par l’affaiblissement des représentants des travailleurs. Ainsi, de nombreuses grandes villes européennes sont à la fois des lieux d’innovation où se concentre la main-d’œuvre la plus jeune et la plus qualifiée, et des lieux de profondes disparités sociales dans leurs banlieues.

Dans tous les pays européens les plus avancés, on observe donc des disparités importantes, même au sein des plus grandes zones urbaines, liées à la polarisation continue du marché du travail, induite à la fois par les nouvelles technologies et, surtout, par les choix politiques de sa régulation, et par l’affaiblissement des représentants des travailleurs.  

Gianfranco Viesti

Les disparités qui se sont creusées dans les nouveaux États membres sont très nettes, à l’avantage des régions plus occidentales, et surtout des capitales. Leur succès économique incontestable doit également être considéré à la lumière de cette forte polarisation, l’industrie et les services se concentrant, et la population des régions les plus faibles se déplaçant, tant à l’intérieur des pays qu’au niveau international, à la recherche de nouvelles opportunités. Les revenus augmentent partout, mais dans certaines régions des pays baltes ainsi qu’en Roumanie et en Bulgarie, le déclin de la population est très marqué, sous l’effet conjugué d’un taux de natalité très bas et d’une émigration très forte, au point qu’ils ont perdu un dixième de leur population totale au cours de la dernière décennie. Des tendances similaires, résultat de la très grave crise de ces dernières années, peuvent également être observées dans certaines régions de la Grèce continentale. 

Ces dynamiques sont claires, non seulement pour les analystes, mais aussi pour les Européens qui vivent dans les endroits les plus difficiles. Dans les régions en retard sur l’histoire, ils perçoivent une possibilité réduite de rattraper les processus de la croissance continentale ; dans celles déjà développées mais en déclin, ils souffrent d’une condition partiellement nouvelle de diminution des opportunités. Dans les deux cas, ils font l’expérience d’un « manque d’avenir », ils constatent l’incapacité des autorités locales, nationales et européennes à changer la situation, ils se plaignent d’un manque d’attention envers les citoyens des zones les plus exposées ⁷. Ils expriment ce malaise, cette désillusion, en émigrant, mais aussi en votant. Il est très difficile de formuler des interprétations valables pour l’ensemble du continent, car les conditions nationales sont très différentes. Et pourtant, de nombreuses analyses montrent qu’au cours des cinq dernières années, l’importance du lieu de résidence a augmenté en tant que déterminant du comportement électoral ⁸. Depuis les clameurs des disparités territoriales lors du vote de 2016 pour le Brexit, avec le nord de l’Angleterre uni pour « punir » cette Europe qu’ils considèrent coresponsable de leur sort, jusqu’à la progression de la droite française dans le nord-est (et la protestation à bien des égards « anti-urbaine » des gilets jaunes) et de la droite italienne dans les zones les plus éloignées des villes, en passant par le soutien significatif à la droite allemande des citoyens des Länder orientaux – également, fait intéressant, de ceux qui vivent dans les villes les plus dynamiques de Saxe. Dans la grande diversité des situations, une interprétation qui voit les citoyens des régions « qui ne comptent pas » tourner leur consentement vers les forces souverainistes et identitaires, qui semblent plus à même de les protéger contre les grands changements du XXIe siècle, semble féconde.

La question territoriale européenne est là pour rester. Ces disparités croissantes et multiformes font que, contrairement au passé, la croissance du bien-être européen ne correspond pas à la croissance du bien-être de tous les Européens, ou du moins de leur grande majorité ; que le projet commun ne semble pas pouvoir être le projet de tous les Européens. Les événements du XXIe siècle montrent clairement que la dynamique spontanée des marchés n’est pas en mesure de les réduire. Au contraire, elle peut les exacerber. Il appartient aux politiques des États membres, et au concert communautaire, de créer des politiques publiques capables de les contrer efficacement et de relancer ainsi le projet de construction européenne.

La question territoriale européenne est là pour rester. Ces disparités croissantes et multiformes font que, contrairement au passé, la croissance du bien-être européen ne correspond pas à la croissance du bien-être de tous les Européens, ou du moins de leur grande majorité ; que le projet commun ne semble pas pouvoir être le projet de tous les Européens.

Gianfranco Viesti

Il n’existe pas d’instrument de politique économique unique capable d’inverser ces tendances : comme nous l’avons dit, les causes sont différentes ; les actions capables de contrer leurs effets ne peuvent être que diversifiées. Il convient de rappeler que certains d’entre eux peuvent avoir un objectif territorial direct. Mais il ne faut pas commettre l’erreur de croire que les disparités territoriales peuvent être combattues par des politiques explicitement « régionales ». D’autres politiques, encore plus importantes, peuvent obtenir des résultats indirects dans la réduction des disparités territoriales, par exemple en agissant sur les disparités interpersonnelles : les inégalités entre les personnes et entre les lieux sont étroitement liées ⁹. Le tableau est donc complexe.

La plupart des instruments qui peuvent être utilisés relèvent davantage de la responsabilité des États membres que des autorités communautaires. Cependant, il existe également d’importantes possibilités au niveau de l’Union : et dans la dernière partie de ce document, nous concentrerons notre attention précisément sur le niveau communautaire, à la lumière de la circonstance que la dynamique en cours, comme nous avons essayé de le faire valoir, présente des problèmes non seulement pour les économies et les sociétés nationales, mais aussi pour la construction européenne elle-même. 

Le premier instrument, bien sûr, est celui des politiques de cohésion territoriale européenne, confirmées dans leurs caractéristiques également dans les « Perspectives financières » européennes pour 2021-27. Ces ressources sont modestes (environ 0,3 % du PIB de l’UE-27), mais si elles sont bien ciblées, elles peuvent apporter une contribution initiale. Par rapport à l’expérience des périodes de programmation précédentes, deux éléments semblent être plus importants. En premier lieu, il semble opportun d’accorder une attention beaucoup plus grande à l’additionnalité effective de ces ressources par rapport aux programmes d’intervention et d’investissement déjà prévus par les États membres : surtout dans les pays présentant d’importantes disparités internes (comme dans le cas paradigmatique de l’Italie). Ces ressources sont souvent utilisées comme substitut au financement national d’interventions déjà prévues, perdant ainsi leur capacité à promouvoir un développement supplémentaire. En second lieu, il est souhaitable que les autorités communautaires accordent une plus grande attention, et jouent un rôle plus important dans la proposition et dans la vérification du choix des interventions à promouvoir, et de leurs effets. 

Très souvent dans le passé, le rôle de la Commission s’est concentré sur la vérification des aspects formels des accords de partenariat régissant l’utilisation de ces ressources, plutôt que sur l’indication, en accord avec les autorités des États membres et des régions, des priorités et des méthodes d’intervention spécifiques, y compris à la lumière des évaluations des interventions déjà réalisées. Le rôle de contrôle tend à s’exercer davantage sur la conformité formelle des dépenses effectuées avec les règlements, que sur la vérification effective de la mise en œuvre des investissements, et de leur mise en service.

Depuis le renforcement des politiques communautaires de cohésion à la fin des années 80, une tension s’est créée entre ces interventions, visant principalement à déterminer des conditions plus favorables (moins désavantageuses) dans les zones les plus faibles de l’Union, ainsi que les règles de concurrence, visant précisément à éliminer ou à prévenir les conditions qui rendent la concurrence entre les entreprises déséquilibrée. Cette tension a toujours été résolue principalement par la définition des « cartes des aides d’État » qui réglementent les dérogations possibles sur une base territoriale aux interdictions générales. Dans le même temps, les règlements communautaires ont toujours privilégié la protection de la concurrence par rapport aux politiques, y compris sélectives, visant à renforcer et à transformer les structures productives des États membres et des régions ; en d’autres termes, les « politiques industrielles ». Ils se sont souvent opposés, même à l’intérieur des frontières nationales, aux interventions visant à rééquilibrer les territoires. La vaste instrumentation disponible jusqu’aux années 90, à commencer par l’utilisation de la demande publique comme instrument pour encourager le développement des entreprises, même sur une base territoriale, a donc rapidement péri. Toutefois, ces dernières années, à commencer par la crise financière de 2008-09 puis par la crise du Covid-19 de 2020-21, compte tenu également des performances plus modestes en termes de capacité d’innovation de l’Union par rapport aux États-Unis et à la Chine (notamment dans les technologies numériques), et des processus intenses de désindustrialisation de certaines zones sectorielles et géographiques de l’Union, une profonde remise en question est en cours. Il y a eu des exceptions importantes aux règles sur les aides (comme pour l’industrie automobile après la crise financière), et tous les règlements sur les aides d’État ont été remplacés au début de la crise du Covid-19 par un « cadre temporaire », pour permettre aux États membres d’intervenir plus facilement et plus rapidement pour soutenir les entreprises. Une « fenêtre d’opportunité » a ainsi été créée.

L’expérience des trente dernières années a montré que la foi absolue et idéologique dans la capacité du marché et de la concurrence à allouer les ressources économiques, de manière à favoriser le développement et l’innovation des systèmes productifs, n’a pas produit les résultats escomptés. Surtout si l’on compare avec les expériences de systèmes, tels que le système chinois, mais plus encore le système américain, dans lesquels les autorités publiques jouent un rôle beaucoup plus important dans la promotion, et dans l’orientation des capitaux privés vers des « missions » de développement. Les premières expériences, telles que celles des projets importants d’intérêt européen commun (IPCEI), semblent montrer des approches différentes. Pour ce qui est de ce qui a été soutenu ici, cependant, une vitalité renouvelée des politiques industrielles et d’innovation européennes ne devrait pas ignorer la dimension territoriale : comme dans les lointaines expériences italienne et anglaise, l’incorporer dans les politiques industrielles peut nous permettre de viser simultanément à un renforcement global de l’Union, et à une réduction de ses fractures internes.

L’expérience des trente dernières années a montré que la foi absolue et idéologique dans la capacité du marché et de la concurrence à allouer les ressources économiques, de manière à favoriser le développement et l’innovation des systèmes productifs, n’a pas produit les résultats escomptés.

Gianfranco Viesti

Dans ces domaines, la question de la transition écologique, énergétique et environnementale de l’Union pourrait être particulièrement pertinente. Dans de nombreux domaines de l’économie, les investissements, qu’il s’agisse de production ou de recherche, tendent à se concentrer dans les zones où les entreprises existantes sont plus nombreuses, et où les connaissances sont plus consolidées, précisément parce que leur productivité peut ainsi être plus élevée. Cela est vrai pour les investissements privés, mais ces conditions ont souvent aussi un effet profond sur la délocalisation des investissements publics (qui tendent ainsi à « suivre » l’économie de marché, plutôt que de créer les conditions de son développement là où elle est la plus faible). C’est peut-être moins vrai précisément dans les activités liées à la transition écologique. Les conditions pour le développement de la production d’énergies renouvelables, et donc aussi pour la délocalisation des activités de recherche qui y sont liées, sont plus favorables dans de nombreuses zones périphériques, notamment en Méditerranée. Le renforcement de l’économie circulaire, la construction de communautés énergétiques locales, le renouvellement du parc immobilier public peuvent être particulièrement intenses, précisément dans les zones périphériques internes.

La possibilité d’intervention au niveau de l’UE est conditionnée par un élargissement significatif du budget commun, et par l’identification de nouvelles ressources propres ¹⁰. Le même recours à de nouvelles sources de financement, par exemple basées sur la taxation des transactions financières et numériques, pourrait avoir un impact significatif sur ces mêmes disparités, étant donné qu’elles ont tendance à être concentrées, même géographiquement. Il convient de rappeler que l’adoption même de règles fiscales transnationales sur l’imposition minimale des sociétés, qui commence à contrer les phénomènes très importants de législation favorable aux sociétés dans certains États membres à haut revenu, même si elle n’est pas liée au budget communautaire, peut contrer les phénomènes de polarisation économique territoriale. L’élargissement de la taille du budget peut bien sûr s’accompagner d’une capacité d’emprunt commune, comme c’est le cas avec le plan de relance actuel Next Generation EU.

Une plus grande capacité financière de l’Union pourrait permettre l’extension des interventions communautaires dans des domaines tels que les instruments européens d’assurance contre le chômage, récemment expérimentés à titre provisoire, avec l’initiative SURE. Elle pourrait, comme déjà proposé, à travers une capacité permanente d’endettement sur le marché garantie précisément par les contributions au budget communautaire, rendre permanent un programme coordonné d’investissements publics tel que celui financé, de manière ponctuelle, par la Facilité de résilience et de relance (RFF). En ce qui concerne les thèmes analysés dans cet article, il est fondamental de rappeler que la distribution des ressources du RFF n’est pas directement corrélée à la dimension démographique ou économique des États membres, mais construite sur des indicateurs qui tiennent compte des difficultés structurelles (chômage), et qui sont liés à l’impact de la pandémie de Covid-19. Elle joue ainsi un rôle important dans la lutte contre les disparités entre les pays de l’Union. Il est plus douteux de savoir dans quelle mesure elle peut également lutter contre les disparités internes aux pays. Il faudra vérifier soigneusement dans quelle mesure, lors de l’élaboration des plans et de leur mise en œuvre, les États membres ont effectivement accepté l’indication générale, formulée par la Commission dans le règlement RFF, avec une référence directe dans le préambule aux articles 174 et 175 des traités, de la nécessité de contribuer à la réduction de leurs propres disparités internes. 

Dans le même temps, le débat sur l’avenir des règles européennes en matière de finances publiques pour les États membres, qui ont également été suspendues lorsque la pandémie a éclaté, n’en est qu’à ses débuts. Une réintroduction des règles précédemment en vigueur pourrait bien sûr avoir un impact significatif, comme ce fut le cas dans les années 2010, sur le rééquilibrage territorial des politiques publiques nationales des pays ayant les plus grandes difficultés de finances publiques. En revanche, l’introduction de règles excluant les investissements publics du calcul du déficit pourrait être très opportune.

Un rôle futur plus important des politiques communautaires dans la lutte contre la polarisation territoriale est donc possible, mais certainement pas garanti. Il est certain que le débat sur ces politiques doit tenir compte de l’évidence que l’intensification des lignes de fracture territoriales qui s’est produite au cours du nouveau siècle est un processus inquiétant, et qu’il contraste avec l’objectif fondamental de la construction de la communauté, qui est d’améliorer les conditions de tous les Européens ; et que, en orientant le consensus politique dans les territoires les plus en difficulté vers des forces politiques souverainistes et protectionnistes, il peut mettre en péril le progrès de l’Union elle-même.