Tener en cuenta las críticas de los populistas italianos

La larga y feliz historia de la integración europea se ha caracterizado durante décadas por la capacidad de garantizar a todos los ciudadanos un bienestar creciente y, por tanto, por el consenso generalizado que el proyecto común obtenía a cambio. Un bienestar creciente para todos, ligado al indiscutible efecto positivo de la integración en el desarrollo económico, gracias a la libre circulación de bienes, primero, de servicios, personas y capitales, luego, y, en menor medida, pero no por ello irrelevante, a las consecuencias de las políticas comunitarias. Esa prosperidad estuvo también ligada a una fuerte atención política a la reducción de las desigualdades entre países, regiones, lugares y personas, como fundamento de la construcción europea. Entre los acontecimientos simbólicos de esa larga historia figuran las decisiones adoptadas a finales de los años ochenta: por un lado, las grandes liberalizaciones promovidas por el Acta Única para estimular el crecimiento; por otro, las políticas comunitarias de cohesión, destinadas a evitar la polarización de las actividades económicas en determinadas partes de la Unión y a garantizar por ende que los beneficios de un mayor crecimiento alcanzaran a todos los ciudadanos europeos y no solo a unos pocos. Este último es un principio consagrado en los Tratados.

Sin embargo, desde la caída del Muro de Berlín, y cada vez más a lo largo del siglo XXI, el panorama ha cambiado gradualmente. El fundamento de esta dinámica no es una única cuestión, sino la acción interconectada de muchos factores en la escena internacional1: políticos, como la creciente desatención en muchos países europeos a la cuestión de la desigualdad; demográficos, con el fin del aumento de la población del continente, su envejecimiento y, por tanto, con el papel creciente de las migraciones, tanto dentro como fuera de la Unión, en la determinación de los futuros regionales; económicos, con el crecimiento de las manufacturas en las economías emergentes y su impacto en el comercio internacional; tecnológicos, con la difusión de innovaciones de matriz digital y los consiguientes cambios en la producción de muchos bienes y servicios y en la correspondiente demanda de mano de obra, mucho más polarizada en profesionales de alta y baja cualificación. Además, se debe notar, como combinación de los últimos fenómenos, la creciente reorganización a escala internacional de muchas cadenas de producción, empezando por la industria del automóvil. Esa reorganización se ha traducido en nuevas localizaciones de las diferentes etapas de procesamiento, gracias al aumento de la capacidad de producción en países con niveles salariales más bajos y a la reducción de los costes de coordinación (y transporte). 

Para el tema que nos concierne, una cuestión es crucial: esos desarrollos económicos y tecnológicos han tenido un impacto muy asimétrico en las regiones europeas. Han hecho mucho más difícil el fortalecimiento de la economía en las regiones más débiles y de « desarrollo tardío ». Han afectado en mayor medida a algunas de las zonas industrializadas históricamente, especializadas en sectores y fases de producción más expuestos a la competencia internacional. Al acelerar la terciarización de la economía europea, han favorecido a muchas de sus zonas urbanas.

A todo esto hay que añadir dos grandes acontecimientos comunitarios. El primero es la gran ampliación hacia el este, que ha resultado ser mucho más importante de lo que nadie hubiera podido imaginar a principios de siglo. Con la ampliación, se han incorporado a la Unión nuevos Estados miembros profundamente diferentes de los históricos, tanto por sus condiciones económicas como por las formas de regulación política de sus economías y sociedades. A diferencia de todas las ampliaciones anteriores, y en particular de las mediterráneas de los años ochenta, esas diferencias han resultado tenaces y permanentes. La nueva Europa de los 28 (y luego de los 27) ha visto cómo su baricentro geopolítico y geoeconómico se ha desplazado significativamente hacia el noreste. Al mismo tiempo, la respuesta de la Unión a la gran crisis de 2008 se centró progresivamente en la obligación de aplicar políticas de austeridad a los Estados miembros con mayores problemas de finanzas públicas: políticas que prestaban poca atención al crecimiento y a la inclusión social. En la última década, las economías del sur de Europa se caracterizaron por la caída de la inversión pública y privada, así como por un desentendimiento con las políticas de inclusión social. Esto se dio precisamente en los años en que más se necesitaban intervenciones públicas cuidadosas e incisivas para acompañar su transformación.

El efecto combinado de estos profundos cambios ha producido una Europa marcada, más que en el pasado, por formas de polarización geoeconómica, por las crecientes disparidades entre sus territorios y, por tanto, por la incapacidad de garantizar, como en el pasado, que el crecimiento global de la Unión vaya acompañado de una mejora en todas sus regiones

GIANFRANCO VIESTI

El efecto combinado de estos profundos cambios ha producido una Europa marcada, más que en el pasado, por formas de polarización geoeconómica, por las crecientes disparidades entre sus territorios y, por tanto, por la incapacidad de garantizar, como en el pasado, que el crecimiento global de la Unión vaya acompañado de una mejora en todas sus regiones y, por ende, en las condiciones de vida de todos sus ciudadanos. Las disparidades territoriales siempre han existido y existirán, pero en el nuevo siglo se han agravado en muchos ámbitos. La percepción por parte de muchos ciudadanos europeos de una creciente desigualdad de oportunidades y un desentendimiento desde la política pública ha producido efectos significativos a nivel territorial, pero también en la dinámica político-electoral. 

En el pasado, la geografía económica de la Unión podía aproximarse por la diferencia entre un área central, también en términos geográficos, que incluía las regiones y ciudades más poderosas del continente (el antiguo « plátano azul »2 revisado y actualizado) y zonas más periféricas, principalmente meridionales; su evolución se describía por la dinámica de convergencia entre el sur y el norte. En el nuevo siglo, esta geografía se ha articulado aún más.

Una primera línea de fractura es la que vino a dividir el este del sur, a principios del nuevo milenio, y mucho más intensamente a lo largo de la última década. Cabe señalar que designar a los nuevos Estados miembros como el « este » tiene un sentido más histórico (los excomunistas) que geográfico, dado que varios de ellos están firmemente situados en el centro del continente. Después de un largo y difícil proceso de adaptación política, económica, institucional y social tras la caída del Muro de Berlín, paralelamente a su inserción a la UE, los nuevos Estados miembros han experimentado grandes transformaciones y procesos de crecimiento acelerado3, precisamente en los años en que los mediterráneos vivieron su periodo más difícil. Ambos fenómenos están parcialmente relacionados. En el centro de Europa se creó un « corazón manufacturero » debido a la repentina integración de la economía alemana (y austriaca) con las de, particularmente, los cuatro países de Visegrado. Mientras la actividad manufacturera disminuía en el resto de Europa, crecía con fuerza en el Este. Algunas regiones que habían sido protagonistas de la industria europea a principios del siglo XX (desde la antiguamente alemana Silesia polaca hasta Bohemia y Moravia, pero también el Banato rumano) volvieron a desempeñar un papel destacado. Otras zonas, especialmente Hungría y Eslovaquia, han experimentado una transformación estructural de sus economías. Dentro de este « corazón » se han reestructurado las cadenas de producción industrial alemanas, pero también han llegado nuevas inversiones no europeas, especialmente de Asia4. Las nuevas ventajas de la localización en el este (costes laborales muy bajos, buen nivel de formación de la mano de obra, escasa conflictividad sindical, pero también una ubicación muy cercana a Alemania) han desplazado a las del sur y especialmente a las de España y Portugal, que a principios de siglo eran las zonas más prometedoras para atraer capital productivo internacional.

Sin embargo, al mismo tiempo, la geografía de los centros europeos se ha vuelto menos compacta. La persistente fuerza manufacturera de Alemania se ha visto acompañada por el acelerado declive de otras regiones de antigua industrialización, golpeadas por la competencia internacional e incapaces de cambiar de especialización. Esas regiones han quedado atrapadas en la « trampa de la renta media »5, más caras que los nuevos lugares de producción, pero menos innovadoras que las regiones más competitivas de Europa. Esto ha sucedido en varias regiones, de manera similar a lo sucedido en el « Cinturón del Óxido » del Medio Oeste estadounidense, acentuando dinámicas ya en marcha desde finales del siglo anterior: por ejemplo, en la amplia zona fronteriza entre el noreste de Francia y el sur de Bélgica, que había protagonizado la primera industrialización de la Europa continental desde el siglo XIX; en el norte de Inglaterra, acelerando un declive ya evidente; en partes del centro-norte de Italia, especialmente en el antiguo noroeste del Piamonte y en la franja central del Adriático; en algunas regiones industriales del norte de Portugal y del noroeste de España; incluso en algunas zonas alemanas, en el norte y el oeste, como en el Sarre. El entramado de la industria europea se ha recompuesto en el corazón de la manufactura, pero se ha deshilachado en otros lugares.

La geografía de los centros europeos se ha vuelto menos compacta. La persistente fuerza manufacturera de Alemania se ha visto acompañada por el acelerado declive de otras regiones de antigua industrialización, golpeadas por la competencia internacional e incapaces de cambiar de especialización.

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En el centro de Europa lo que está marcando cada vez más la diferencia es el fortalecimiento de muchas zonas urbanas, aunque no de todas ellas. Estas zonas han conservado más manufacturas de alta tecnología, pero han sido sobre todo capaces de hacer crecer un nuevo tejido de empresas de servicios, sobre todo de matriz digital, con la capacidad para atender territorios mucho más amplios que los de su entorno: zonas urbanas densas, formadas por ciudades bien conectadas gracias a las infraestructuras y los servicios de transporte, con fenómenos positivos de especialización e integración entre empresas, universidades y centros de investigación, con una población más joven y educada que el resto del continente. Así se explica la fuerza que sigue teniendo el sector terciario en el gran Londres, si el Brexit lo sigue permitiendo, y en el gran París, pero también en la ciudad multinacional de Copenhague-Malmö, en la Randstadt holandesa, en amplias zonas de Alemania, incluso en el este, como el eje Berlín-Dresde, o en la región francesa de Ródano-Alpes. Lo mismo ocurre con el Gran Dublín, capital de un país con una renta per cápita que ahora está muy por encima de la media continental, gracias al desarrollo del empleo terciario debido a la implantación de empresas estadounidenses que utilizan la pequeña isla como cabeza de puente para Europa (evidentemente con sus políticas fiscales extremadamente favorables como telón de fondo). Y lo mismo ocurre con la integración europea de los pequeños países bálticos, todo ello debido al desarrollo de los sectores de servicios urbanos, también relacionados con los de Suecia y Finlandia. Esto también ocurre en el sur, como en el caso de la emergencia de la economía madrileña dentro de España y la vitalidad del eje Milán-Bolonia en el norte de Italia, que se comporta mejor que el resto del país gracias a una integración positiva entre industria y servicios, entre producción física e inmaterial. 

Estas nuevas geografías europeas se ven reforzadas por la dinámica demográfica y, en particular, por los flujos migratorios. Con una tasa de fecundidad que es inferior a 2 en todos los países europeos, es decir, el valor de reproducción de la población, el movimiento de personas es el que marca la diferencia, especialmente el movimiento de jóvenes entre países y dentro de los países europeos, en busca de nuevas oportunidades de empleo en los servicios, tanto cualificados como no cualificados, en sus zonas urbanas centrales, empezando por las escandinavas y las holandesas. Estos movimientos hacen que su población no solo sea mayor, sino también más joven, y por tanto más capaz de reproducirse, y más cualificada, y por tanto más capaz de contribuir al crecimiento de los servicios avanzados. Determinan además efectos contrarios, de debilitamiento, en las zonas de origen. Por otro lado, hay grandes movimientos de población procedentes de fuera de Europa: presagios no solo de problemas de adaptación e integración, sino también capaces de reforzar considerablemente las ciudades y regiones de destino. Así, la población nacida en el extranjero representa un tercio del total en Suiza, una quinta parte en Suecia y una sexta parte en Alemania, el país que más ha conseguido contrarrestar la caída de la población nativa con fuertes entradas.

Todo esto está consolidando o generando nuevas desigualdades, incluso dentro de los países. Habiéndose incrementado en todas partes con los primeros procesos de industrialización, las diferencias regionales internas han tendido a disminuir en el siglo XX, gracias a los procesos de convergencia ligados a la difusión geográfica de las actividades industriales y terciarias. Esas diferencias difieren en modo e intensidad en los Estados miembros: más vinculadas a las disparidades entre grandes grupos de regiones en Alemania, Polonia, Italia y España; vinculadas a la preponderancia de las zonas urbanas y, en particular, de las capitales en Francia, Portugal, Grecia y todos los nuevos Estados miembros; resultado de ambas circunstancias en Inglaterra. En general, los procesos de convergencia regional dentro de los países se han ralentizado mucho y se han paralizado hasta que volvieron a incrementarse las divergencias.

Las disparidades que se han ido generando en los nuevos Estados miembros son muy claras, en beneficio de las regiones más occidentales y, especialmente, de sus ciudades capitales. Su indudable éxito económico debe leerse a la luz de esta fuerte polarización, con una industria y unos servicios cada vez más concentrados y una población de las regiones menos dinámicas que se desplaza, tanto a escala nacional como internacional, en busca de nuevas oportunidades.

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Este es el caso paradigmático de Inglaterra, donde el nuevo siglo ha agudizado aún más las diferencias entre la próspera zona del sureste en torno a Londres y amplias zonas del desindustrializado y abatido norte (y Gales), incapaz de afrontar el declive de su empleo industrial de cuello azul con nuevos empleos de cuello blanco en el sector terciario. Es también el caso de Italia, donde las distancias entre el norte y el sur siguen siendo muy amplia, y tienden a aumentar, también, por los fenómenos demográficos, con la inmigración interna e internacional que se concentra en las zonas ya más prósperas que refuerza. También es el caso de Francia, donde el declive de la antigua producción industrial del noreste se suma al reforzamiento del papel de París en la economía del país y donde se profundiza la distancia entre las numerosas zonas urbanas prósperas y la Francia profunda y rural. Es finalmente el caso de Bélgica, donde existe una clara distancia entre Flandes, incluida en los grandes flujos comerciales intercontinentales gracias a Amberes, con una importante presencia industrial de carácter multinacional, la cosmopolita y terciaria Bruselas y una decadente Valonia. Incluso en Alemania, donde las distancias entre el oeste y el este han seguido reduciéndose, pero ciertamente no han desaparecido, parecen abrirse nuevas fracturas dentro de los Länder del este, entre algunas ciudades vibrantes, empezando por Berlín, y los territorios rurales del extremo norte. Así es como en todos los países europeos más avanzados se observan importantes disparidades, incluso dentro de las zonas urbanas más grandes, relacionadas con la polarización en curso del mercado laboral, inducida tanto por las nuevas tecnologías como, sobre todo, por las opciones políticas para su regulación y el debilitamiento de los representantes de los trabajadores. Muchas de las grandes ciudades europeas son al mismo tiempo lugares de innovación, donde se concentra la mano de obra más joven y cualificada, y lugares de profundas disparidades sociales. 

Las disparidades que se han ido generando en los nuevos Estados miembros son muy claras, en beneficio de las regiones más occidentales y, especialmente, de sus ciudades capitales. Su indudable éxito económico debe leerse a la luz de esta fuerte polarización, con una industria y unos servicios cada vez más concentrados y una población de las regiones menos dinámicas que se desplaza, tanto a escala nacional como internacional, en busca de nuevas oportunidades. La renta crece en todas partes, pero en algunas zonas de los países bálticos, Rumanía y Bulgaria, el descenso de la población es pronunciada, como efecto combinado de una tasa de natalidad muy baja y una emigración muy fuerte: a tal punto que, en algunos casos, se ha incluso perdido una décima parte de la población total a lo largo de la última década. Tendencias similares, fruto de la gravísima crisis de los últimos años, se observan también en algunas regiones de Grecia continental. 

Estas dinámicas son evidentes no solo para los analistas sino también para los europeos que viven en aquellos lugares que concentran las mayores dificultades: mientras que en las regiones menos desarrolladas las posibilidades de alcanzar los procesos de crecimiento continental son menores, aquellas ya desarrolladas pero en declive atraviesan una etapa, en parte nueva, de reducción de oportunidades. Ambos casos experimentan una « ausencia de futuro » y se caracterizan por la incapacidad de las autoridades locales, nacionales y europeas para cambiar su situación. Sus ciudadanos se quejan de la falta de atención, en comparación a la que recibirían los de las regiones más dinámicas6, y expresan ese malestar, esa desilusión, emigrando, pero también votando. Es muy difícil formular interpretaciones válidas para todo el continente, ya que las condiciones nacionales son muy diferentes. Así y todo, muchos análisis muestran que en los últimos cinco años ha crecido la importancia del lugar de residencia como determinante del comportamiento electoral7: desde las clamorosas disparidades territoriales en el voto a favor del Brexit de 2016, con el norte de Inglaterra unido para « castigar » a esa Europa que consideran corresponsable de su destino, hasta el avance de la derecha francesa en el noreste (y la protesta en muchos sentidos « antiurbana » de los Gilets jaunes) y de la derecha italiana en las zonas más alejadas de las urbes, pasando por el relevante apoyo a la derecha alemana de los ciudadanos de los Länder del este –y también, curiosamente, de los que viven en las ciudades más dinámicas de Sajonia–. En la gran diversidad de situaciones, parece fructífera una interpretación que ve a los ciudadanos de las regiones « que no cuentan » volcar su consenso hacia las fuerzas soberanistas e identitarias, que serían aquellas con mayor capacidad para protegerlos contra los grandes cambios del siglo XXI.

Mientras que en las regiones menos desarrolladas las posibilidades de alcanzar los procesos de crecimiento continental son menores, aquellas ya desarrolladas pero en declive atraviesan una etapa, en parte nueva, de reducción de oportunidades. Ambos casos experimentan una « ausencia de futuro » y se caracterizan por la incapacidad de las autoridades locales, nacionales y europeas para cambiar su situación.

GIanfranco viesti

La cuestión territorial ha llegado para quedarse en Europa. Esas disparidades crecientes y multiformes hacen que, a diferencia del pasado, el crecimiento del bienestar europeo no se corresponda con el crecimiento del bienestar de todos los europeos o, al menos, de su gran mayoría. En otras palabras, el proyecto común no parece poder representar el proyecto de todos los europeos. Los acontecimientos del siglo XXI demuestran claramente que la dinámica espontánea de los mercados no es capaz de reducir dichas disparidades y que, por el contrario, puede exacerbarlas. Corresponde a la política de los Estados miembros, y al concierto comunitario, crear políticas públicas capaces de contrarrestarlas eficazmente y relanzar así el proyecto de construcción europea.

No existe ningún instrumento de política económica capaz de invertir esas tendencias. Como ya se ha señalado, las causas son múltiples y variadas: las acciones capaces de contrarrestar los efectos solo pueden ser diversas. Cabe recordar que, entre ellas, algunas pueden tener una finalidad territorial directa, pero no debemos cometer el error de creer que las disparidades territoriales pueden ser contrarrestadas por políticas explícitamente regionales. Otras políticas, aún más importantes, pueden lograr indirectamente resultados en la reducción de las disparidades territoriales al intervenir, por ejemplo, en las disparidades interpersonales: las desigualdades entre personas y entre lugares están estrechamente interconectadas8. El panorama es, por tanto, complejo.

La mayoría de los instrumentos que se pueden utilizar recurren a una mayor responsabilidad por parte de los Estados miembros que de las autoridades comunitarias. Sin embargo, también se reconocen posibilidades en el ámbito de la Unión. De hecho, hacia el final de este artículo centraremos la atención precisamente en ese ámbito, como se ha argumentado, las dinámicas en curso suponen problemas no solo para las economías y sociedades nacionales, sino también para la propia construcción europea. 

El primer instrumento es, por supuesto, el de las políticas europeas de cohesión territorial, cuyas características han sido confirmadas en las « Perspectivas Financieras » europeas para 2021-27. Los recursos no son muy considerables (aproximadamente el 0,3% del PIB de la UE-27), pero si se los canaliza correctamente pueden suponer una contribución inicial. En comparación con la experiencia de anteriores periodos de programación, dos elementos parecen ser más importantes. En primer lugar, resulta conveniente prestarle particular atención a la adicionalidad efectiva de esos recursos con respecto a los programas de intervención e inversión ya planificados por los Estados miembros: en países con importantes disparidades internas (como es el caso paradigmático de Italia), dichos recursos se utilizan a menudo como sustituto de la financiación nacional de las intervenciones ya planificadas, con una capacidad reducida así de promover un desarrollo adicional. En segundo lugar, las autoridades comunitarias deberían prestarle mayor atención y desempeñar un papel reforzado en la definición y verificación de la elección de las intervenciones y sus efectos. El papel de la Comisión se ha concentrado históricamente en la verificación de los aspectos formales de la construcción de los Acuerdos de asociación que regulan la utilización de los recursos, más que en la determinación, de acuerdo con las autoridades de los Estados miembros y de las regiones, y en función de las intervenciones ya realizadas, de las prioridades y de los métodos de intervención. Desde el inicio, el papel de control tiende a ejercerse mucho más sobre la conformidad formal de los gastos realizados con la normativa que sobre la verificación real de la ejecución de las inversiones y de su puesta en marcha.

La mayoría de los instrumentos que se pueden utilizar recurren a una mayor responsabilidad por parte de los Estados miembros que de las autoridades comunitarias. Sin embargo, también se reconocen posibilidades en el ámbito de la Unión.

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Desde el refuerzo de las políticas comunitarias de cohesión a finales de los años ochenta, se ha creado una tensión entre las intervenciones, destinadas principalmente a determinar condiciones más favorables (menos desventajosas) en las zonas menos dinámicas de la Unión, y las normas de competencia, destinadas precisamente a eliminar o impedir las condiciones que desequilibran la competencia entre las empresas. Esa tensión siempre se ha resuelto principalmente a través de la definición de los mapas de concesión de ayudas regionales, que regulan eventuales exenciones sobre una base territorial de las prohibiciones generales. Al mismo tiempo, la normativa comunitaria siempre ha privilegiado la protección de la competencia sobre las políticas, incluso selectivas, destinadas a reforzar y transformar las estructuras productivas de los Estados miembros y de las regiones, es decir, las « políticas industriales ». A menudo se han opuesto, aun dentro de las fronteras nacionales, a las intervenciones destinadas a reequilibrar los territorios. La amplia instrumentación disponible hasta los años noventa, a partir de la utilización de la demanda pública como instrumento para fomentar el desarrollo de las empresas, incluso sobre una base territorial, ha perecido así rápidamente. Sin embargo, en los últimos años, a partir de la crisis financiera de 2008-09, y luego con la crisis pandémica de 2020-21, se ha ido produciendo un profundo replanteamiento, también a la luz de los resultados más modestos en cuanto a la capacidad innovadora de la Unión, en comparación con Estados Unidos y China (especialmente en las tecnologías de base digital), y de los intensos procesos de desindustrialización de determinadas zonas sectoriales y geográficas. Ha habido importantes excepciones a las normas sobre ayudas estatales (como en el caso de la industria del automóvil tras la crisis financiera) y toda esa normativa ha sido sustituida al principio de la actual crisis por un Marco Temporal para permitir a los Estados miembros intervenir con mayor facilidad y rapidez al momento de apoyar a las empresas. Se creó así una ventana de oportunidad.

La experiencia de los últimos treinta años ha demostrado que la fe absoluta e ideológica en la capacidad del mercado y la competencia para asignar los recursos económicos en pos del desarrollo y la innovación de los sistemas productivos no ha generado los resultados esperados: más aún si se compara con las experiencias de sistemas, como el chino, y aún más el estadounidense, en los que los poderes públicos desempeñan un papel mucho más importante en la promoción y orientación del capital privado hacia las misiones de desarrollo. Las primeras experiencias, como las de los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE), parecen mostrar enfoques diferentes. Sin embargo, por lo que se ha argumentado aquí, una renovada vitalidad de las políticas industriales y de innovación en Europa no debería ignorar la dimensión territorial: como en las lejanas experiencias italiana e inglesa, incorporar dicha dimensión a las políticas industriales puede aspirar, simultáneamente, a un fortalecimiento global de la Unión y a una reducción de sus fracturas internas.

La cuestión de la transición ecológica, energética y medioambiental de la Unión podría ser especialmente relevante en ese sentido. En muchos ámbitos de la economía, la inversión, ya sea en términos de producción o investigación, la concentración tiende a darse en las zonas donde ya se encuentra una gran parte de las empresas existentes y donde el conocimiento está más consolidado, precisamente porque su productividad resulta así más elevada. Esto es cierto en el caso de la inversión privada, pero esas condiciones suelen tener también un profundo efecto en la localización de la inversión pública (que tiende así a seguir a la economía de mercado, en lugar de crear las condiciones para su desarrollo allí donde es más débil). Precisamente, esto puede ser menos cierto en las actividades relativas a la transición ecológica. Las condiciones para el desarrollo de la producción de energías renovables y, por tanto, para la localización de las actividades de investigación relacionadas con ellas, son más favorables en muchas zonas periféricas, especialmente en el Mediterráneo. El fortalecimiento de la economía circular, la construcción de comunidades energéticas locales, la renovación del parque de edificios públicos pueden ser especialmente intensos en las zonas periféricas e interiores.

En muchos ámbitos de la economía, la inversión, ya sea en términos de producción o investigación, la concentración tiende a darse en las zonas donde ya se encuentra una gran parte de las empresas existentes y donde el conocimiento está más consolidado. […] Esto puede ser menos cierto en las actividades relativas a la transición ecológica.

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La posibilidad de intervenir a escala comunitaria está condicionada por una importante ampliación del presupuesto común, gracias también a la identificación de nuevos recursos propios9. El uso de nuevas fuentes de financiación, basadas por ejemplo en la fiscalidad de las transacciones financieras y digitales, podría tener un impacto significativo en las disparidades, dado que tienden a estar concentradas, incluso geográficamente. La propia adopción de normas fiscales transnacionales sobre la tributación mínima de las empresas, que empieza a contrarrestar los fenómenos muy significativos de legislación favorable a las empresas en algunos Estados miembros de renta alta, aunque no esté vinculada al presupuesto comunitario, puede contrarrestar los fenómenos de polarización económica territorial. La ampliación presupuestaria puede ir acompañada, evidentemente, de una capacidad de endeudamiento común, tal como sucede con la experiencia actual de Next Generation EU.

Una mayor capacidad financiera de la Unión podría permitir una ampliación de las intervenciones comunitarias en diferentes ámbitos, como por ejemplo en el relativo a los instrumentos europeos de seguro contra el desempleo, recientemente experimentados de forma provisional, con la iniciativa SURE. Y podría, como ya se ha propuesto, a través de una capacidad permanente de endeudamiento en el mercado garantizada precisamente por las aportaciones al presupuesto comunitario, perennizar un programa coordinado de inversiones públicas como el financiado, de forma puntual, por el Mecanismo de Resiliencia y Recuperación (MRR). En cuanto analizado en el presente artículo, es fundamental recordar que la distribución de los recursos del MRR no está directamente correlacionada con la dimensión demográfica o económica de los Estados miembros, sino que se construye sobre indicadores que tienen en cuenta las dificultades estructurales (el desempleo) y están ligados al impacto de la pandemia. Desempeña por ende un papel considerable en la lucha contra las disparidades entre los países de la Unión. Queda menos claro hasta qué punto pueda combatir las disparidades internas dentro de los países: habrá que comprobar detenidamente, al elaborar los planes y al aplicarlos, que los Estados miembros hayan realmente aceptado la indicación general de la necesidad de contribuir a reducir sus propias disparidades internas; una indicación formulada por la Comisión en el Reglamento del MRR, con una referencia directa en el preámbulo a los artículos 174 y 175 de los Tratados. 

Al mismo tiempo, el debate sobre el futuro de las reglas fiscales, que se suspendieron cuando estalló la pandemia, está en sus comienzos. Una reintroducción de las reglas anteriormente vigentes podría tener un impacto significativo, tal como sucedió a lo largo de la última década, en el reequilibrio territorial de las políticas públicas nacionales de aquellos países con mayores dificultades en términos de sus finanzas públicas; por el contrario, la introducción de reglas que excluyan la inversión pública del cálculo del déficit podría ser muy oportuna.

Es por tanto posible, aunque no lo esté garantizado, un mayor papel de las políticas comunitarias en la lucha contra la polarización territorial. Ciertamente, el debate sobre estas políticas debería tener en cuenta la evidencia de que la intensificación de las líneas de fractura territorial que se ha producido en el nuevo siglo es un proceso preocupante; que contrasta con el objetivo fundamental de la construcción comunitaria de mejorar las condiciones de todos los europeos a lo largo del tiempo; y que, al orientar el consenso político hacia fuerzas políticas soberanistas y proteccionistas en esos territorios con mayores dificultades, pone en peligro el progreso de la propia Unión.

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Notas al pie
  1. Un análisis más amplio de estos fenómenos y de las consecuencias en la localización de la actividad económica en Europa puede encontrarse en G. Viesti, Centri e periferie. Europa, Italia, Mezzogiorno dal XX al XXI secolo, Laterza, Roma-Bari, 2021.
  2. cf. R. Brunet, Les Villes européennes. Rapport pour la Datar, Reclus, Montpellier, 1989
  3. cf. D. Bohle y B. Greskovits, Capitalist Diversity on Europe’s Periphery, Cornell U.P., Ithaca y New York, 2012 y P. Ther, Europe since 1989. A History. Princeton U.P., Princeton, 2016.
  4. cf. R. Stollinger et al., Global and Regional Value Chains: How Important, How Different, WIIW Research Report 427, Vienna, 2018.
  5. Sobre el tema de la trampa de renta media, ver lo más reciente: S. Iammarino, A. Rodríguez-Pose, M. Storper, A. Diemer, Falling into the middle-income trap? A study on the risks for EU regions to be caught in a middle-income trap, Informe final para la DG Regio, 2020.
  6. cf. A. Rodriguez-Pose, The revenge of the places that don’t matter (and what to do about it), Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 11, 1, 2017.
  7. cf. L. Dijkstra, H. Poelman, A. Rodriguez-Pose, The geography of EU Discontent, European Commission Regional and Urban Policy WP 12, 2018.
  8. Un análisis cuantitativo que permite medir esas interconexiones en el caso de Estados Unidos se puede encontrar en R. A. Manduca, The Contribution of National Income Divergence to Regional Economic Divergence. Social Forces, 98, 2, 2019.
  9. Sobre estas cuestiones, hay muchas reflexiones importantes en F. Saraceno, La riconquista. Perché abbiamo perso l’Europa e come possiamo riprendercela, Luiss U.P., Roma, 2020.