L’Union et la Russie : comment en est-on arrivé là ?

Le 27 mars 2000, la présidence portugaise de l’Union européenne félicitait au nom des États-membres de l’Union l’élection de Vladimir Poutine à la tête de la Fédération de Russie et soulignait que le partenariat entre la Russie et l’Union européenne allait gagner en élan avec le dirigeant russe nouvellement réélu ¹. Aujourd’hui, tandis que Vladimir Poutine est toujours Président de la Fédération de Russie, les relations entre Bruxelles et Moscou sont passées du partenariat à la rivalité ; les menaces émises récemment par le ministre russe des Affaires étrangères Sergueï Lavrov ² de rompre les liens entre son pays et l’Union l’illustrent nettement ³. Afin d’expliquer cette dégradation des relations entre l’Union et la Russie, de nombreux analystes et universitaires ont souligné que la confrontation entre les deux acteurs se jouait sur le plan normatif ⁴. Kadri Liik a par exemple proposé une stratégie à adopter par Bruxelles afin de gagner «  la guerre normative avec la Russie  » ⁵. Ce type d’argument repose traditionnellement sur une vision de l’Union européenne comme acteur «  post-moderne  », caractérisé par la souveraineté mutualisée de ses États-membres, des frontières diluées, une politique étrangère normative et un rejet de la géopolitique traditionnelle. À l’opposé, Vladimir Poutine s’est focalisé depuis 2000 sur la défense de l’intégrité territoriale de la Russie et la consolidation de la souveraineté russe comprise dans une logique westphalienne. Il a imposé un autoritarisme étatique au niveau domestique et a centré sa politique étrangère autour d’une logique de Realpolitik.

Cet article se penche sur la dégradation des relations entre l’Union et la Russie en se demandant si les différences normatives entre les deux acteurs permettent en effet d’expliquer le passage d’une relation de partenariat à une relation de rivalité. Si des différences normatives ont été à l’origine de tensions entre la Russie et l’Union, il n’était pas inévitable que l’existence de ces disparités normatives amène une rivalité. Cette issue peut être davantage expliquée en soulignant l’incapacité de l’Union à adapter de manière appropriée sa politique étrangère lorsque celle-ci a été confrontée aux ambitions de la Russie, et à repenser son autoreprésentation en tant qu’acteur normatif axé sur des valeurs qui lui sont propres dans ses relations avec Moscou. 

Le grand écart normatif

Dans le contexte de l’après-guerre froide, caractérisé par un consensus libéral-démocrate, l’Union européenne tentait de se positionner comme puissance normative (normative power), transférant à l’Est les normes et valeurs inscrites dans les critères de Copenhague (tels le respect des valeurs démocratiques, l’État de droit, les droits de l’homme et respect des droits des minorités). Ces critères étaient au centre de divers engagements souscrits par la Russie dans sa politique relative à l’Europe (Conseil de l’Europe et OSCE notamment). L’Union, également désireuse de promouvoir des pratiques de gouvernance, un modèle économique de marché, fut conduite à s’engager dans l’exportation unilatérale de ses normes dans le cadre de relations bilatérales asymétriques avec ses voisins sur la base d’une revendication d’application universelle de ses valeurs et de son système de gouvernance. Bruxelles se présentait ainsi comme un acteur d’un nouveau genre, qui aurait surpassé une vision des relations internationales basée sur des logiques de sphères d’influences et de jeux à somme nulle entre puissances mondiales. En effet, l’Union européenne soulignait sa volonté d’agir en tant que guide soutenant des réformes structurelles en exportant ses règles, normes, et pratiques institutionnelles à ses partenaires afin de promouvoir stabilité et prospérité mutuelles. En retour, à l’orée des années 1990, la Russie souscrivait à l’agenda européen et acceptait de suivre l’exemple de Bruxelles afin de converger dans le domaine politique, judiciaire et économique. En 1994 par exemple, Moscou signa un Accord de partenariat et de coopération (APC) qui indiquait que « la Russie s’efforcera[it] de faire en sorte que sa législation soit progressivement rendue compatible avec celle de la Communauté [européenne] » ⁶. De manière plus générale, la Russie clamait alors son désir d’adopter un modèle économique de marché et de se conformer au modèle démocratique libéral.

Si des différences normatives ont été à l’origine de tensions entre la Russie et l’Union, il n’était pas inévitable que l’existence de ces disparités normatives amène une rivalité.

Milan Czerny

Toutefois, des différences sur le plan normatif ont rapidement émergé entre la Russie et l’Union européenne à la suite de l’élection de Vladimir Poutine, posant les bases de tensions entre les deux acteurs. La Russie a graduellement stipulé son désir d’être perçue comme une puissance indépendante disposant d’intérêts propres au niveau international, d’être traitée comme un partenaire égal par l’Europe, et non plus comme simple sujet de l’influence civilisatrice européenne ⁷. Moscou a ainsi rejeté l’« hégémonie normative » de l’Union, perçue comme intrusive, et a remis en question la légitimité des revendications universalistes européennes. Sur la base d’un prisme normatif distinct, des termes clés tels que liberté, démocratie, droits de l’Homme et souveraineté ont commencé à être conçus de manières distinctes à Moscou et à Bruxelles, ce qui a entraîné une compréhension radicalement différente dans les deux capitales de certains événements. Par exemple, en 2000, l’Union dénonça les bombardements russes en Tchétchénie, imposa des sanctions et retira à la Russie ses droits de vote au sein de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe en raison des violations des droits de l’Homme par Moscou ⁸. En réaction, la Russie rejeta ce qu’elle considérait comme des leçons infantilisantes émises par l’Union européenne et justifia son action par des références à l’importance de son intégrité territoriale et exigea le respect de sa souveraineté dans le traitement des affaires internes. Tandis que l’Union interprétait le conflit tchétchène via son biais normatif, la Russie présentait la guerre comme une question intérieure et autour d’une conception westphalienne de la souveraineté dans laquelle les acteurs internationaux extérieurs n’auraient aucun rôle à jouer. Les réactions de l’Union européenne aux actions russes en Tchétchénie ont particulièrement déplu au Kremlin, en raison de l’importance du conflit pour Poutine et de l’intense engagement personnel de celui-ci dans le conflit ⁹. Cela souligne comment des tensions entre l’Union européenne et la Russie sont nées d’un fossé normatif entre les deux acteurs.

En outre, ce sont encore des différences normatives qui ont entraîné les deux acteurs à favoriser des conceptions distinctes de la manière dont l’Europe devrait être ordonnée. Tandis que l’Union promouvait un concept d’Europe élargie centrée autour de Bruxelles et incluant l’Ukraine, la Moldavie et les états transcaucasiens ¹⁰, la Russie mettait en avant l’idée d’une séparation de l’Europe dans laquelle elle constituerait un pôle distinct possédant un contrôle sur une sphère d’intérêts privés dans la Communauté des États indépendants (CEI) ¹¹. La compréhension des relations internationales sous le prisme de la Realpolitik plaça Moscou en contradiction avec la promotion par l’Union européenne d’une approche institutionnaliste libérale – et contre les engagements pris par la Russie dans le cadre des traités des années 1990. Par conséquent, des tensions sont à nouveau apparues, consécutives aux positions radicalement opposées adoptées par Moscou et Bruxelles sur la nature de la crise qui a suivi les élections présidentielles ukrainiennes de 2004. Tandis que l’Union européenne célébrait la « révolution Orange » de Kiev, Moscou craignait la diffusion des valeurs européennes démocratiques, perçue comme un défi géopolitique lancé par Bruxelles afin d’éroder les intérêts de la Russie dans son voisinage. De façon similaire, tandis que l’Union dénonçait l’illégitimité des élections présidentielles biélorusses de 2006, Moscou rejetait les accusations européennes dans le cadre de son opposition à l’engagement de l’Union en faveur d’une démocratisation dans son voisinage oriental. De telles interprétations opposées entre la Russie et l’Union au sujet d’événements se produisant dans le « voisinage partagé », fruits de revendications normatives distinctes, ont ainsi contribué à l’émergence de tensions dans leurs relations.

La compréhension des relations internationales sous le prisme de la Realpolitik plaça Moscou en contradiction avec la promotion par l’Union européenne d’une approche institutionnaliste libérale – et contre les engagements pris par la Russie dans le cadre des traités des années 1990. Par conséquent, des tensions sont à nouveau apparues, consécutives aux positions radicalement opposées adoptées par Moscou et Bruxelles sur la nature de la crise qui a suivi les élections présidentielles ukrainiennes de 2004.

Milan Czerny

En vertu de cela, la Russie a rejeté l’agenda normatif européen et a commencé lors du second mandat de Poutine à formuler son propre programme dans ce domaine. Cela fut en particulier illustré dans la formulation par le Kremlin de la notion de « démocratie souveraine » qui soulignait l’importance de respecter le sentiment d’unicité de la Russie dans les domaines historique et géopolitique, ainsi que son indépendance dans le choix de sa propre voie (c’est-à-dire de formuler l’interprétation qu’elle souhaitait de la signification du terme de « démocratie », entraînant Moscou a adopter un modèle de démocratie dit « artificiel »). L’Union n’était plus le seul «  aimant normatif  » en Europe ¹². Elle faisait face à la Russie dans une compétition dans le domaine des normes et des valeurs, et cela a limité sans aucun doute les opportunités de partenariat entre les deux camps.

La géopolitique cachée par la norme : le décrochage européen

Dans le même temps, il n’était toutefois pas inévitable que cette compétition normative conduise à une rivalité entre les deux acteurs. Tandis qu’il a été souligné précédemment que la Russie était réticente à se conformer à ce que l’Union présentait comme un projet normatif bienveillant, il est également nécessaire de souligner le manque de prospective stratégique de l’Union et son incapacité à adapter sa politique étrangère face à la contestation russe. La difficulté de l’Union à faire évoluer sa politique, comme le fait qu’elle se considérait par essence comme garante d’un projet fondé sur des valeurs et une certaine identité normative, a participé à l’escalade des tensions et à l’émergence d’une rivalité avec Moscou.

La notion de « dépendance de trajectoire » est particulièrement utile pour mettre en lumière la difficulté de l’Union à repenser sa politique. Comme souligné par Joan DeBardeleben, jusqu’au conflit ukrainien de 2014, les décideurs européens étaient biaisés en faveur d’une continuité dans leurs politiques, échouant à minimiser leurs ambitions normatives ainsi que leurs attentes dans leurs relations avec la Russie ¹³. Au moment où certains pays européens commençaient à adopter une attitude plus pragmatique envers Moscou, l’Union dans son ensemble ne parvenait pas à revoir ses attentes quant à sa capacité à changer les vues normatives de Moscou et à prendre en compte les critiques de la Russie. En effet, Moscou a souligné à de nombreuses reprises les incohérences entre les discours normatifs et certaines des actions de l’Union qui semblaient être motivées par des intérêts tangibles et en contraste avec ses engagements normatifs. La Russie a par exemple pointé du doigt la minimisation relative des engagements et des attentes normatives de l’Union européenne dans sa relation avec les pays nord-africains en comparaison avec la politique orientale de Bruxelles. 

Dans le discours de la Russie, cela constituait une preuve que l’Union utilisait la promotion de certaines normes afin de promouvoir des intérêts particularistes par l’imposition de ses règles de gouvernance. Tandis que les contradictions et incohérences dans les actions et discours de l’Union (entre ses engagements normatifs et la poursuite de ses intérêts) étaient évidents dans certains cas, celle-ci refusait d’accepter de n’être pas uniquement un acteur «  post-géopolitique  ». En tant qu’organisation intergouvernementale, il était plus aisé pour l’Union européenne d’atteindre un consensus sur des normes que sur des intérêts, puisque ces derniers soulevaient la question des intérêts distincts des États-membres, qui variaient à de multiples niveaux entre grandes et petites puissances, dans le domaine du commerce et de l’énergie ou encore dans l’équilibre souhaité entre les aspects méridional et oriental de la politique de l’Union. 

La reconnaissance de l’aspect géopolitique de la politique européenne était toutefois une précondition pour l’Union afin de rééquilibrer le ton du dialogue avec Moscou. Elle persista néanmoins à se présenter comme une autorité morale et à soutenir ses revendications d’exceptionnalisme, présentant la Russie comme un acteur inférieur. La Russie éprouvait un ressentiment lié au fait que l’Union européenne n’acceptait pas pour la Russie un droit de veto sur certaines sphères de la politique européenne, notamment lorsque la Russie tentait de mettre en avant l’idée d’un conseil UE-Russie fondé sur une «  égalité  » des parties. Néanmoins, il était particulièrement difficile pour l’Union européenne de reconnaître ses limites et d’admettre que ses intérêts pûssent aller à l’encontre de ses normes, que certaines normes enfin pûssent se contredire entre elles, ses engagements normatifs étant profondément ancrés dans la perception de son rôle sur la scène internationale ¹⁴. Par conséquent, les deux acteurs sont restés figés avec des images négatives mutuelles de la partie adverse, où le comportement de l’autre était interprété de façon croissante comme exclusivement motivé par des intentions géopolitiques hostiles. 

Les implications d’une telle impasse sont devenues particulièrement visibles dans le « voisinage partagé » entre la Russie et l’Union européenne. En effet, la Russie souligna que Bruxelles ne prenait pas en compte l’importance au niveau symbolique, politique et stratégique des anciennes républiques soviétiques pour la Russie, ainsi que les tentatives de Moscou de renforcer ses liens avec ses voisins par le biais de différents partenariats. Un des objectifs centraux de Moscou depuis le milieu des années 1990 est de limiter l’extension de puissances externes dans son «  étranger-proche  ». Il est vrai que l’Union européenne a largement omis de mentionner le rôle et la place de la Russie lorsqu’elle créait des cadres institutionnels incluant les voisins de Moscou. Elle n’a ainsi pas tenté de bâtir des «  ponts  » trilatéraux avec les anciennes républiques soviétiques permettant à la Russie de voir ses intérêts considérés. Cela fut particulièrement le cas en 2009 lorsque la Pologne, la Suède et les pays baltes poussèrent pour le lancement de la politique européenne de voisinage «  Partenariat Oriental  », qui visait au rapprochement économique et politique entre les pays membres et l’Union. 

L’incapacité pour l’Union européenne de prendre en compte ses propres contradictions et de prendre conscience que la Russie pouvait considérer les projets européens à travers un prisme géopolitique a amené l’Union à avancer en somnambule dans des engagements politiques à long terme, sans réflexion de nature stratégique.

Milan Czerny

Moscou a perçu de manière croissante cette politique comme une arme géopolitique employée par sa voisine européenne afin d’éroder les intérêts économiques et politiques russes. En effet, pour Moscou l’inclusion du Bélarus dans le cadre du «  Partenariat Oriental  » ainsi que l’invitation d’Alexandre Loukachenko à Prague pour l’inauguration de cette structure, en dépit des violations graves et régulières des droits de l’Homme par le dirigeant, était une preuve évidente des incohérences de l’Union et d’un usage des normes pour masquer la nature géopolitique de ses projets. L’incapacité pour l’Union européenne de prendre en compte ses propres contradictions et de prendre conscience que la Russie pouvait considérer les projets européens à travers un prisme géopolitique, amena l’Union à s’engager en somnambule dans des engagements politiques à long terme, sans réflexion de nature stratégique ¹⁵. Ainsi, Bruxelles ne s’est pas penchée sur le contexte et les ramifications stratégique de ses propres politiques afin d’étendre à l’Ukraine un Accord d’Association (AA) ; accord visant dans le cadre du Partenariat Oriental à un rapprochement entre l’Union européenne et un pays tiers d’une manière visible pour les citoyens des États partenaires de l’Union. En raison de la portée symbolique de l’Ukraine pour la Russie, l’extension de l’AA à Kiev représenta le point culminant des craintes de la Russie de voir l’Union étendre son projet géopolitique sous couvert de justifications normatives. La décision européenne entraîna une série d’événements qui ont marqué la transition d’une compétition entre la Russie et l’Union vers un état de rivalité ouverte à la suite de la violation par Moscou des frontières ukrainiennes avec l’annexion de la Crimée. Depuis lors, les relations entre les deux camps ont suivi une spirale descendante et ont été marquées par des sanctions européennes successives, un renforcement de l’autoritarisme au niveau domestique en Russie et des actions agressives au niveau international tandis que l’Ukraine continue à symboliser la confrontation entre le projet européen et le Kremlin. 

Conclusion

Depuis les années 2000, des tensions ont émergé entre la Russie et l’Union européenne en raison de différences normatives croissantes entre les deux camps, conduisant les deux acteurs à adopter des positions antagonistes sur des questions fondamentales. Moscou a repoussé le projet de promotion de normes et de valeurs par l’Union et a formulé un cadre normatif en opposition qui s’est graduellement consolidé en un véritable pôle civilisationnel alternatif. Face à la contestation russe, l’Union européenne a été incapable de repenser son autoreprésentation dans ses relations avec Moscou et de considérer que son approche pouvait être tenue pour un défi géopolitique vu de Moscou. Cette incapacité européenne a contribué à une  transformation des relations avec la Russie d’un état de partenariat à une rivalité.

À la suite de la crise ukrainienne, l’Union européenne a été forcée de repenser son identité autour d’une approche davantage géopolitique puisqu’elle avait maladroitement renvoyé cette image à l’extérieur. Néanmoins, malgré le début d’une guerre aux frontières de l’Europe, qui aurait pu servir de véritable “réveil” pour la politique européenne dans les relations avec Moscou, Piotr Smolar a souligné récemment  dans Le Monde que l’Union n’était toujours pas parvenue à élaborer une stratégie sur le long-terme dans ses relations avec Moscou ¹⁶ ; elle reste figée dans une réactivité à court terme et a multiplié sans succès les tentatives de relancer le dialogue avec la Russie. Il est grand temps pour elle de prendre en compte ses erreurs passées afin d’être en mesure d’établir les termes de sa relation présente et future avec la Russie.