Autonomie stratégique : la réponse d’AKK à Macron

La ministre de la défense allemande a tenu le 17 novembre 2020 le deuxième « discours fondamental » (Grundsatzrede) de son mandat dans un contexte stratégique nouveau : entre élection de Joe Biden à la présidence des États-Unis et pandémie de Covid-19, l’agenda géopolitique est particulièrement riche, les défis nombreux. La ministre prononce son discours à l’université de la Bundeswehr d’Hambourg, une des deux institutions de formation avancée des officiers de l’armée allemande, que l’on peut comparer à l’École militaire de Paris.

Annegret Kramp-Karrenbauer y répond aussi au président français Emmanuel Macron, qui, dans son entretien au Grand Continent, avait qualifié sa tribune publiée le 2 novembre 2020 dans les colonnes de Politico¹ de « contresens de l’histoire », tout en estimant que la position de la chancelière fédérale Angela Merkel divergeait sur ce point de celle de sa ministre. Au cœur de ce débat franco-allemand, une phrase en particulier : « les illusions d’autonomie stratégique européenne doivent cesser ».

Ce discours dans lequel l’Europe tient une place centrale entend préciser l’orientation stratégique et politique poursuivie par l’Allemagne en matière de défense. Si son message central reste celui d’un atlantisme résolu mais pragmatique, le développement de l’autonomie stratégique de l’Europe y est présenté comme la clef d’un partenariat équilibré entre les deux continents. Dans une Allemagne qui, au contraire de nombre d’autres États européens après-guerre, n’a jamais cessé de penser son rôle sur la scène mondiale à travers le prisme européen et soumet son armée à un contrôle parlementaire strict, l’allocution d’Annegret Kramp-Karrenbauer ouvre la porte à plusieurs évolutions historiques.

La coopération essentielle entre la France et l’Allemagne en matière de défense ne saurait se passer d’un effort de compréhension poussée des positions des différents acteurs. Dans ce discours abrégé et commenté, nous proposons quelques clefs de lecture.

Monsieur le Professeur Beckmann,

Chers membres de la direction,

Messieurs les Généraux,

Mesdames et Messieurs,

Chers étudiants,

[…]

La période que nous traversons est lourde d’enjeux. Nous voyons la situation stratégique évoluer sous nos yeux, se cristalliser et se clarifier.

Nous avons assisté à une élection présidentielle américaine dont le résultat relance des défis anciens, tout en ouvrant de nouvelles perspectives en termes de politique internationale, de sécurité et de défense.

Il nous revient désormais, à nous Européens, de montrer que nous voulons nous saisir de cette chance, et d’expliquer comment nous comptons nous en saisir.

Au Haut-Karabakh, la première vraie guerre de drones de l’histoire vient de s’achever entre l’Azerbaïdjan et l’Arménie, avec des conséquences très lourdes pour la partie perdante.

La Chine vient de conclure le plus grand accord de libre-échange au monde avec quatorze autres États de la zone indo-pacifique. Cet accord, dans la région la plus dynamique du monde au plan économique, illustre la déplacement vers le Pacifique du centre de gravité des rapports de force mondiaux.

Simultanément, la Russie poursuit avec détermination ses projets d’armement – c’est-à-dire de réarmement – en se dotant de nouveaux systèmes de missiles à la fois conventionnels et nucléaires. Ceci dans le voisinage immédiat de l’Union européenne, au plus près de la frontière orientale de l’OTAN.

L’équilibre stratégique – et, potentiellement, nucléaire – de l’Europe s’en trouve sensiblement perturbé.

[…]

C’est pourquoi je me félicite qu’il existe aujourd’hui un large consensus transpartisan en faveur d’une « plus grande responsabilité » de l’Allemagne et de l’Europe.

Et puisque ce consensus existe, comment pourrions-nous nous dispenser de confronter nos concitoyens aux vérités, parfois désagréables, qui accompagnent ces responsabilités accrues ?

Penser que cela ne serait pas possible, ou pas permis, serait arrogant. Ce serait leur manquer de respect. Ce serait les traiter comme s’ils étaient incapables de discernement. 

Les citoyennes et les citoyens d’une démocratie ont le droit d’entendre des vérités qui dérangent.

Car si nous voulons, en Allemagne, passer d’un consensus de responsabilité à un consensus d’action concrète, s’il s’agit non plus seulement de discuter abstraitement de la volonté de l’Allemagne d’agir davantage mais de mettre en œuvre concrètement cette volonté, alors nous ne pouvons nous passer d’une légitimation démocratique.

L’évolution de la position allemande en faveur d’une action plus déterminée sur la scène internationale est relativement récente. La Bundeswehr, « armée parlementaire », est soumise au contrôle du Bundestag pour toutes les interventions extérieures, c’est-à-dire ayant lieu hors du territoire de l’OTAN, y compris quand ces interventions ont lieu dans le cadre de l’alliance atlantique ou d’un mandat des Nations Unies. Ce principe a été consacré par le Tribunal constitutionnel fédéral en 1994² : l’approbation du Parlement est indispensable, sauf cas de force majeure ou missions humanitaires, en amont de tout déploiement des forces allemandes hors du territoire de l’alliance.

Par ailleurs, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, tant l’opinion publique que les dirigeants politiques allemands se sont montrés très réservés vis-à-vis de l’idée d’un accroissement des engagements allemands dans le monde. Au début des années 1990, près d’un jeune Allemand de l’Ouest sur cinq était objecteur de conscience³, un droit constitutionnel depuis 1949. La possibilité d’un déploiement de la Bundeswehr au sein du territoire allemand, légalement envisageable quoique dans un cadre extrêmement restrictif, n’est pas réellement à l’ordre du jour, et fait l’objet d’un rejet clair d’une partie de la population. Plus généralement, la RFA post-1945 s’est résolument engagée sur une voie non-interventionniste et atlantiste, et le slogan « Nie wieder Krieg » (plus jamais la guerre) tient toujours une place essentielle dans la pensée politique et dans l’opinion publique allemandes.

C’est ainsi qu’il faut comprendre l’idée que la « responsabilité accrue » de l’Allemagne placerait les citoyens allemands face à des « vérités désagréables », liées à la nécessité d’un nombre plus important d’interventions armées. Annegret Kramp-Karrenbauer relève donc la nécessité d’une légitimation par les citoyens de la nouvelle feuille de route, plus active, qu’elle suggère.

Les défis sont clairs, la concurrence systémique internationale également.

Certains États opposent au modèle occidental de la société ouverte, de la démocratie et de l’État de droit un autre modèle, qui n’est nullement conciliable avec nos valeurs.

Certains étendent agressivement leur influence en Europe, par des méthodes diverses, pour pouvoir s’ingérer dans le gouvernement de nos États et dans nos institutions.

Les systèmes autoritaires sont économiquement, socialement et militairement en voie d’expansion et sont déterminés à réécrire le droit international pour le détourner de ses objectifs.

Les routes commerciales et les chaînes d’approvisionnement sont sous pression.

Dans le domaine de la cyberdéfense, nous sommes confrontés quotidiennement à un grand nombre d’attaques lancées par des instances étatiques ou quasi-étatiques, dont beaucoup visent les institutions de notre démocratie ou des infrastructures critiques.

Des systèmes d’armements ultramodernes, des essaims de drones contrôlés par l’intelligence artificielle et même des projectiles hypersoniques pratiquement ininterceptables sont déjà employés ou en passe de l’être.

Les crises et les guerres marquent le quotidien, y compris dans notre voisinage européen.

Dans le même temps, le terrorisme, et particulièrement le territorisme islamiste, constitue un fléau pour les populations du monde entier.

Trente ans après la fin de la Guerre froide, nous devons nous rendre à l’évidence : la fin de la Guerre froide n’était pas la fin de l’histoire. La paix ne s’est pas imposée partout. Notre sécurité, notre prospérité, la cohabitation pacifique au sein de nos sociétés font l’objet de menaces très réelles.

À cela s’ajoute que l’OTAN et l’Union européenne font actuellement face à des incertitudes fondamentales :

• Les États-Unis d’Amérique sont-ils toujours un allié fiable ?
• Ressentons-nous tous en Europe les mêmes menaces ? À Riga ou à Stockholm, on porte sur la Russie un regard différent qu’à Paris ou Rome.
• À quel point l’Allemagne est-elle déterminée à remplir ses objectifs ?
• Les Européens sont-ils prêts à s’accorder une confiance mutuelle si les circonstances l’exigent ?

[…]

Dans un monde connecté, la politique aussi doit fonctionner en réseau. D’où la nécessité d’harmoniser nos politiques dans les domaines des affaires étrangères, de la sécurité, de la défense, du commerce et du développement si nous voulons que l’Allemagne et l’Europe accroissent leur influence sur la scène politique mondiale et mettent leurs capacités au service d’une diplomatie de défense efficace.

L’année dernière, à l’Université de la Bundeswehr de Munich, j’avais proposé la mise en place en Allemagne d’un Conseil national de sécurité.

Le constat que livre ici Annegret Kramp-Karrenbauer est très largement compatible avec celui du Président français et de la grande majorité de leurs partenaires européens. Concernant la menace terroriste, l’illusion d’une « fin de l’histoire » à la fin de la guerre froide, la concurrence des modèles de société, l’évocation de la situation dans les pays baltes ou le retour des autoritarismes, on peut pratiquement aligner point par point ces déclarations avec celles d’Emmanuel Macron au Grand Continent.

Certains points cependant distinguent les deux discours : d’abord, le propos d’Annegret Kramp-Karrenbauer, du fait du poste qui est le sien mais également des thématiques dominantes dans la vie politique allemande, évite soigneusement les questions intérieures ; si la concurrence systémique et le vivre-ensemble sont bien évoqués, il n’y a pas en Allemagne d’équivalent au débat français contemporain sur les questions de « séparatisme » et de communautarisme. La situation sociale y est moins tendue, la confiance dans le système politique plus assurée. L’idée d’une menace intérieure est du reste largement étrangère au débat public allemand, dans lequel le consensus anti-autoritaire, pluraliste et antiraciste reste fort.

D’autre part, l’approche d’Annegret Kramp-Karrenbauer – le reste du discours le confirmera – ne considère pas la « souveraineté européenne » et la politique de puissance européenne comme des fins en soi. Les objectifs de la politique allemande, pragmatiques, restent ceux poursuivis depuis 1945 : maintien de la paix en Europe et dans son voisinage, préservation de la prospérité, du mode de vie et de la cohésion sociale en Allemagne et sur l’ensemble du continent. L’accroissement souhaité de l’influence allemande et européenne sur la scène mondiale a essentiellement une fin défensive : il s’agit de protéger le modèle européen et la paix face aux influences autoritaires et aux menaces militaires.

[…]

Mesdames et Messieurs,

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’Allemagne connaît une stabilité qu’elle a bâtie conjointement avec ses voisins européens et les États-Unis d’Amérique.

Nous sommes toujours dépendants de nos alliés quand il s’agit d’assurer la liberté, la sécurité et la qualité de vie de tous ceux et toutes celles qui vivent dans notre pays.

Aujourd’hui comme hier, nos alliés les plus importants en matière de sécurité et défense sont les États-Unis d’Amérique. Et ils le resteront à moyen terme. Privés des capacités nucléaires et conventionnelles de l’Amérique, l’Allemagne et l’Europe ne pourraient se défendre seuls. C’est un fait.

Le très respecté institut londonien RUSI estime que les États-Unis fournissent à ce jour 75 % des capacités totales de l’OTAN.

Les États-Unis fournissent 70 % de ce qu’on appelle les « instruments stratégiques » (strategic enablers) : reconnaissance, hélicoptères, ravitaillement en vol, communication par satellite etc.

Quasiment 100 % des capacités de défense contre les missiles balistiques de l’OTAN sont apportées par les États-Unis. Du reste, on le sait, les États-Unis fournissent de loin la plus grande part des capacités de dissuasion nucléaire de l’alliance.

Environ 76 000 soldats américains sont stationnés en Europe, sans compter les renforts que les États-Unis seraient en mesure de déployer en cas d’urgence.

Compenser tout cela, toutes les estimations sérieuses le disent, prendrait des décennies, et nos dépenses de défense actuelles apparaîtraient bien modestes à côté des moyens que nous devrions déployer pour y parvenir.

Nous avons donc un intérêt manifeste à ce que l’Amérique continue à se préoccuper de la défense de l’Europe, alors même que le centre de ses préoccupations stratégiques se déplace vers le Pacifique.

La meilleure manière de s’en assurer, c’est de faire davantage pour notre propre sécurité. Il n’y a que si nous prenons notre propre sécurité au sérieux que l’Amérique fera de même.

Cela, le Président français l’a constaté lui aussi – et je suis d’accord avec lui sur ce point.

Dans le même temps, je ne peux que souligner ce que le Président fédéral Steinmeier disait voici quelques jours à l’occasion de la commémoration des 65 ans de la Bundeswehr :

« Ne miser que sur l’Union européenne, ce serait diviser l’Europe. Nous aurons encore besoin du plus grand et du plus important partenaire de l’alliance. Mais seule une Europe qui veut et peut se défendre elle-même de manière crédible maximise ses chances de maintenir les États-Unis dans l’alliance. »

C’est de cela qu’il s’agit maintenant. Nous devons supporter ce paradoxe : nous restons dépendants des États-Unis au plan sécuritaire et devons dans le même temps nous approprier davantage de tâches dont les Américains nous avaient jusque-là soulagés.

L’idée d’une autonomie stratégique de l’Europe va trop loin lorsqu’elle nourrit l’illusion que nous pourrions garantir la sécurité, la stabilité et la prospérité en Europe sans l’OTAN et sans les États-Unis.

En revanche, si on entend par là une action autonome des Européens dans les domaines où nous partageons des intérêts, alors il s’agit bien de notre objectif commun, d’une  compréhension commune de notre souveraineté et de notre capacité d’action.

L’Allemagne et la France souhaitent que les Européens puissent agir de manière autonome et efficace quand il le faut.

Nous souhaitons que l’Europe soit pour les États-Unis un partenaire fort, et non un protégé vulnérable.

Il importe que le nouveau président américain Joe Biden perçoive et ressente que c’est ce que nous désirons.Je pense qu’il est important que nous, Européens, fassions une proposition en ce sens à la future administration Biden, un New Deal.

La ministre dresse un tableau documenté de la forte dépendance des pays de l’Union Européenne à l’appareil de défense américain. En citant les chiffres du Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, think-tank londonien proche du gouvernement britannique, Kramp-Karrenbauer indique également une certaine proximité avec le Royaume-Uni au-delà du Brexit. On peut aussi constater une opposition entre le pragmatisme allemand qui voit dans les États-Unis le principal « fournisseur de sécurité » et la volonté française d’impulser une dynamique de rupture.

La ministre de la défense cite les propos et l’engagement du président Frank-Walter Steinmeier (SPD) pour que l’Allemagne soit force de proposition en matière stratégique. Le président fédéral allemand, dont les pouvoirs sont très limités mais dont la position de référent moral et diplomatique est importante dans la politique allemande, avait prononcé l’an dernier à la conférence de Munich un discours remarqué. Il y définissait notamment la politique de responsabilité de l’Allemagne pour contribuer à la lutte contre la dégradation de la « politique mondiale » (Weltpolitik) – le terme weltpolitikfähig, qualifiant l’idéal d’une Allemagne « capable d’influer sur la politique mondiale » est repris ici par Kramp-Karrenbauer. La référence à Steinmeier permet aussi à AKK d’affirmer l’unité du gouvernement allemand autour des principes qu’elle énonce, une unité mise en doute par le président Macron dans son interview avec le Grand Continent.

AKK précise ici ses déclarations quelque peu abruptes à Politico en opposant deux compréhensions de l’autonomie stratégique, attribuant implicitement à la France la volonté d’un découplage avec les Etats-Unis. Or, le Président français affirmait dans son interview au Grand Continent  :  « Les États-Unis ne nous respecteront en tant qu’alliés que si nous sommes sérieux avec nous-mêmes, et si nous sommes souverains avec notre propre défense. Je pense donc qu’au contraire, le changement d’administration américaine est une opportunité de continuer de manière totalement pacifiée […] : nous avons besoin de continuer à bâtir notre autonomie pour nous-mêmes, comme les États-Unis le font pour eux, comme la Chine le fait pour elle. » En cela, AKK semble bâtir un homme de paille lorsqu’elle reproche à la France de rechercher un divorce avec Washington. Cependant il y a lieu de se réjouir d’une réelle convergence franco-allemande en deux temps sur la définition d’une autonomie stratégique européenne. Le mot est déjà employé des deux côtés du Rhin, et il n’est plus décrit par la ministre comme une « illusion » Certes, le Président français évoque une autonomie des Européens « pour [eux]-mêmes », là où la ministre de la défense allemande conçoit l’autonomie stratégique au service d’un partenariat transatlantique équilibré. Il n’en reste pas moins qu’Emmanuel Macron fait usage de manière explicite et répétée du mot « alliés » pour désigner le partenariat entre Europe et Etats-Unis, montrant bien qu’il souhaite que se perpétue le traité de l’Atlantique nord. Les deux positions sont donc loin d’être irréconciliables.

À l’inverse, Emmanuel Macron ne relevait qu’une seule phrase de la tribune d’AKK à Politico qui, si elle a pu brouiller son message d’ensemble, ne dévoilait que l’un des aspects d’un texte dans lequel les projets de défense communs franco-allemands étaient largement mis en valeur. Alors que les déclarations du Président français ont été interprétées comme un manque de tact par le gouvernement et une partie de la presse allemande, la ministre a fait le choix cette fois d’une réponse plus conciliante mettant en valeur le pragmatisme de son approche.

Du point de vue de la politique de défense allemande, trois points sont particulièrement essentiels :

• Le développement de nos capacités, passant par une augmentation de nos budgets de défense ;
• La reconnaissance par de l’Allemagne de son rôle dans le dispositif nucléaire de l’OTAN
• La volonté d’établir un agenda européen commun, là où nos intérêts sont compatibles, concernant nos relations avec la Chine.

Tout cela est parfaitement compatible avec nos ambitions en Europe : nous voulons que l’Europe puisse faire davantage par elle-même, dans l’OTAN et en tant qu’Union Européenne.

[…]

L’idée proposée par certains d’une force armée européenne est une vision parmi beaucoup d’autres. Quoi qu’on en pense, ce grand pas ne se fera jamais s’il n’est précédé d’un certain nombre de petits pas. Cela commence en remplissant nos obligations au sein de l’OTAN et de l’Union Européenne. 

Cela signifie donc qu’il ne faut pas seulement invoquer la capacité d’agir de façon abstraite, mais s’y investir très concrètement, voter pour elle très concrètement, et illustrer cet engagement par des actions très concrètes. 

L’autonomie stratégique au sens d’un découplage complet d’avec les États-Unis d’Amérique nous coûterait d’ailleurs bien davantage que les 2 % de notre produit intérieur brut sur lesquels nous nous sommes engagés au sein de l’Alliance atlantique. 

Mesdames et messieurs, 

Nous devons devenir plus européens pour rester transatlantiques. L’Allemagne doit pour cela commencer par elle-même. Nous ne pouvons pas sous-traiter notre défense ailleurs.

Le SPD, partenaire minoritaire de la coalition au pouvoir à Berlin, a récemment formulé la proposition d’une armée propre à l’Union Européenne, qui compléterait les armées existantes et serait placée sous le commandement de la Commission. La proposition très ambitieuse des sociaux-démocrates a été décrite comme une « rêverie » par Norbert Röttgen, député et président (CDU) de la commission des affaires étrangères du Bundestag, et par ailleurs candidat à la succession d’AKK à la tête du parti chrétien-démocrate.  En la décrivant comme « une vision parmi d’autres », la ministre de la défense signifie que le gouvernement écarte la proposition. L’essentiel de la doctrine de défense actuelle de l’Allemagne est exprimée dans la formule qui conclut le développement : « nous devons être plus européens pour rester transatlantiques ». L’appartenance à l’OTAN prime sur les autres alliances, le renforcement stratégique européen étant un moyen de renforcer l’alliance atlantique davantage qu’une fin propre.

[…]

Mesdames et messieurs, 

Nous devons regarder ensemble vers le monde, plutôt que de nous regarder nous-mêmes. J’ai l’ambition – et cela doit être notre ambition commune – que l’Allemagne et l’Europe puissent agir sur leur voisinage et sur l’ordre du monde. 

Que nous ayons résolument à l’esprit nos intérêts, la façon de les promouvoir, les buts que nous poursuivons dans le monde et la façon de les atteindre en coopérant avec d’autres pays.

Je souhaite que vous exerciez tôt ce regard, que vous l’élargissiez en permanence, et ne le perdiez jamais, quel que soit le niveau auquel vous êtes engagés, du commandement d’une unité au niveau politico-militaire. 

Cela requiert toute votre curiosité et toute votre ouverture d’esprit. Nos offres de formation en géopolitique et géostratégie y contribueront.

[…]

Mesdames et Messieurs,

Les soldats ne font pas seulement partie de l’Allemagne en tant que membres d’une institution ou d’un organe constitutionnel.

Naturellement, et en toute circonstance, les hommes et les femmes qui portent l’uniforme font partie de la société. Cette réalité n’est nulle part aussi visible que dans l’assistance fournie par nos soldats dans la lutte contre la pandémie du Covid-19.

Plus de 7 700 membres de la Bundeswehr apportent actuellement leur aide dans environ 280 services de santé, dans de nombreux hôpitaux, maisons de retraite et maisons de soins partout en Allemagne. Leur présence devrait s’accroître encore dans les jours à venir.

Nos soldats sont là pour servir leur pays, et les citoyens en sont conscients.

Les hommes et les femmes en uniforme appartiennent également à cette société en tant que citoyens, en tant que voisins, en tant qu’amis. Simplement, au cas où le pire devait arriver, ils se sont engagés à consentir un sacrifice supplémentaire.

Ceux qui promettent courageusement de défendre notre pays et notre démocratie, y compris au péril de leur santé ou de leur vie, méritent un respect particulier.

Mesdames et Messieurs,

Helmut Schmidt, qui a donné son nom à cette université, écrivait :

« Je suis d’avis que les problèmes du monde et de l’humanité ne peuvent être résolus sans idéalisme. Néanmoins, je crois qu’il faut être à la fois réaliste et pragmatique. »

Je vous souhaite que ce sain mélange d’idéalisme et de réalisme devienne votre maxime et qu’entre ces deux pôles, vous parveniez toujours à trouver un juste équilibre.

[…]

Dans la dernière séquence de son discours, AKK insiste sur la nature géopolitique de la formation reçue à l’université de la Bundeswehr. La géopolitique a longtemps été associée en Allemagne à la doctrine de Karl Haushofer (1869-1946), professeur de géographie à l’université de Munich dont la proximité idéologique avec certains membres du parti nazi comme Rudolf Hess a provoqué une méfiance vis-à-vis du mot, soupçonné de renvoyer à la justification d’une politique d’expansion violente. Soixante-quinze ans après 1945, la géopolitique vit un processus à long terme de « dénazification », et occupe à nouveau une place respectable au sein des sciences humaines. 

La dernière partie du texte ne concerne pas tant la situation internationale que la place des hommes et femmes en uniforme dans la société allemande. Face à un auditoire d’élèves officiers et de hauts gradés, la ministre souligne la puissance et la profondeur du lien qui unit la Bundeswehr et les citoyens qu’elle défend. En rappelant que les soldats participent sur le territoire allemand à l’effort de lutte contre la pandémie du Covid-19, Kramp-Karrenbauer illustre d’un exemple brûlant l’importance cruciale d’une armée démocratique dans un pays qui entretient avec elle des rapports parfois conflictuels. 

La citation d’Helmut Schmidt, fondateur de l’université qui porte désormais son nom, exalte l’équilibre entre réalisme et pragmatisme que l’Allemagne cherche à la fois à inculquer à ses soldats et à pratiquer dans la conduite de ses affaires de défense.

Merci beaucoup.