Quand les Pays-Bas pensaient la doctrine d’une puissance européenne

Monsieur le Président Hengartner,

Monsieur Notter,

Monsieur le Président du Conseil d’État,

Vos excellences,

Mesdames et messieurs,

En 1920, le célèbre historien néerlandais Johan Huizinga a inventé l’expression « sensation historique » pour désigner le sentiment de transcender le présent pour entrer en contact avec le passé. C’est ce dont vous pouvez faire l’expérience dans un musée ou un bâtiment historique ou lorsque vous manipulez un objet historique. Il se trouve que c’est exactement ce que je ressens en cet instant, car je me trouve ici en un lieu historique, dans la salle où Sir Winston Churchill prononça en 1946 son célèbre discours sur le futur de l’Europe. En tant que diplômé d’histoire et grand admirateur de Churchill, je suis profondément honoré de me trouver ici.

Le discours a été prononcé par le Premier ministre Mark Rutte à l’Institut Europa de l’Université de Zurich dans le cadre d’une Conférence Churchill, le 12 février 2019. C’est là, le 19 septembre 1946, que Winston Churchill, devenu chef de l’Opposition de Sa Majesté après sa défaite aux élections de 1945, donna un discours célèbre sur l’Europe. C’était un éloge du continent européen — sa culture, son histoire — et une dénonciation des maux que le nationalisme lui avait apporté. Alors que l’Allemagne était toujours occupée par les États-Unis, l’URSS, le Royaume-Uni et la France, il appelait à la renaissance de ce pays, ajoutant qu’il n’y aurait pas de grande Europe «  sans une France spirituellement grande et sans une Allemagne spirituellement grande ». Ce partenariat franco-allemand étant la pierre angulaire de la recréation d’une «  famille européenne », prémisse de la fondation des États-Unis d’Europe dont il compare la libre constitution à la fédération des États germaniques au XIXe siècle. 

Prononcé par une figure aussi prestigieuse qu’hétérodoxe, ce discours fait partie de la série de textes qui ont donné un souffle politique au projet européen. Son héritage n’en reste pas moins problématique compte tenu de la place particulière du Royaume-Uni en Europe — en marge, et désormais en dehors — et au sein du parti conservateur britannique, aujourd’hui majoritairement converti à l’euroscepticisme. Cette ambivalence historique était d’ailleurs présente dès ce discours lors duquel Churchill soulignait que ce projet européen devait être le fruit d’une collaboration principalement franco-allemande, à laquelle le Royaume-Uni apporterait amitié et soutien sans pour autant en faire partie intégrante. En pleines négociations sur le Brexit, rappeler ce discours était une manière de rappeler aux conservateurs britanniques l’« europhilie » — quand bien même la position de Churchill sur l’Europe ne saurait être réduite à ce discours — d’une de leurs figures les plus prestigieuses.

Permettez-moi de commencer par adresser mes remerciements à l’Europa Institut de l’Université de Zurich de son invitation et de m’avoir offert le privilège de m’adresser à vous.

Je tiens à remercier chacun de vous de votre présence aujourd’hui. Si je suis si ravi de me trouver dans votre pays, c’est également pour une autre raison, plus personnelle. La Suisse m’est chère car, depuis de nombreuses années, je viens régulièrement ici avec quelques vieux amis pour de brefs séjours au ski. Je serai d’ailleurs de retour la semaine prochaine, mais sans costume ni cravate. Et l’accueil chaleureux que j’ai reçu aujourd’hui me conforte encore dans l’idée que je me trouve, dans ce pays incroyablement beau, parmi mes amis.

Mesdames et messieurs, lorsque Churchill s’est exprimé à Zurich il y a 73 ans, l’Europe de l’après-guerre était encore en ruine et son futur pour le moins incertain. « Les canons ont cessé de tirer », a dit Churchill. « Les combats ont cessé. Mais les dangers n’ont pas disparu  ». Il utilisa ainsi des termes de mauvais augure pour dépeindre un avenir qui pouvait rapidement s’assombrir à nouveau, si les nations de l’Europe – et tout particulièrement la France et l’Allemagne – ne s’unissaient pas pour construire un futur partagé.

Il débuta son discours par des mots inquiétants. Il souhaitait parler, dit-il, « de la tragédie de l’Europe, ce noble continent (…) ». Mais il termina par ces mots célèbres et puissants, porteurs d’espoir : « Que l’Europe se lève ».

Et l’Europe s’est levée.

Grâce à l’aide du Plan Marshall.

Grâce à la coopération européenne et à l’établissement d’un ordre mondial fondé sur le droit.

Et grâce à la pax americana bien sûr, qui, pendant des décennies, forma un formidable bouclier sous lequel s’abriter.

L’éloge de Mark Rutte au principe large de coopération européenne appelle à une réflexion plus approfondie sur l’ambiguïté qui sous-tend sa vision à l’égard du projet européen. Fervent libéral, sa doctrine de coopération européenne est fortement ancrée dans une conceptualisation intergouvernementale héritée du thatchérisme et principalement fondée sur une coopération volontaire entre États comme outil de réalisation du marché commun. La référence atlantiste appuyée renforce ce lien doctrinal. Le terme de «  coopération  » peut donc être lu ici en opposition à celui «  d’intégration  ».

À n’en pas douter, nous avons parcouru bien du chemin depuis le discours de Churchill à Zurich. L’Europe est devenue plus prospère, sûre et démocratique encore que ce que nous aurions pu imaginer en 1946. Notre continent s’est épanoui, grâce au marché unique et à nos efforts collectifs de promotion et de soutien aux valeurs démocratiques et à l’État de droit. C’est cette attention collective portée à nos valeurs fondamentales et partagées – le pouvoir du soft power – qui a rendu l’Europe unique et forte. Pendant de nombreuses décennies, nous avons ainsi pu entretenir l’idée que l’approche et le mode de vie européens constituaient un exemple pour le reste du monde.

Ici, Mark Rutte identifie comme principale force et réussite de l’Union européenne son « soft power », là où on aurait pu attendre un développement sur la prospérité de l’Europe. Nous avions déjà exploré cette atout insuffisamment étudié dans un entretien que nous avons accordé Joseph Nye, l’inventeur du concept de « soft power », au cours duquel il nous expliquait que « le soft power de l’Union européenne doit reposer sur la dimension déjà transnationale de la culture européenne ».

Puis le mur de Berlin est tombé et il est apparu pendant quelques temps que cette idée pourrait devenir réalité. Nous nous souvenons tous de la « fin de l’Histoire » prédite par Francis Fukuyama et de ce qu’il qualifiait d’« universalisation de la démocratie libérale occidentale comme forme la plus aboutie de gouvernement humain ». 

Aujourd’hui, nous vivons dans un monde multipolaire, dans lequel un nombre croissant d’États et de dirigeants politiques semblent penser que les relations internationales sont un jeu à somme nulle. Cela signifie que l’Union européenne, qui fut construite sur le pouvoir des principes, se trouve de plus en plus confrontée aux principes du pouvoir.

MARK RUTTE

Un quart de siècle plus tard, nous savons que la fin de l’Histoire ne s’est jamais produite. À l’inverse, nous assistons depuis environ une décennie à une nouvelle phase dans laquelle le hard power semble désormais primer sur le soft power. Nous vivons aujourd’hui dans un monde multipolaire, dans lequel un nombre croissant d’États et de dirigeants politiques semblent considérer les relations internationales comme un jeu à somme nulle. Cela signifie que l’Union européenne, qui fut construire sur le pouvoir des principes, se trouve de plus en plus confrontée aux principes du pouvoir.

Ce discours de Rutte avait été reçu comme un signe important d’une transformation profonde du contexte politique européen et une ouverture évidente à une géopolitique européenne. Comme le disait au Grand Continent une source proche du dossier : «  ce discours aurait été impensable avant […]. De fait beaucoup de dirigeants croient aujourd’hui à la nécessité d’une géopolitique européenne et sont prêts à avancer, parfois même d’une manière cachée ou implicite  ». 

Ce changement ne s’est pas opéré en une nuit. En réalité, la transition d’un ordre mondial dirigé par les États-Unis vers un monde multipolaire était en cours bien avant l’arrivée au pouvoir du président Trump. En réalité, depuis plusieurs années maintenant, la montée de la Chine et le retour de la Russie sur la scène mondiale emportent des conséquences considérables sur la politique internationale. L’Europe ne doit pas seulement composer avec la politique « America first ». Nous observons également une spirale d’actions et de réactions, car la Russie, la Chine, l’Inde, la Turquie, le Brésil et de nombreux autres États font désormais aussi passer leurs intérêts nationaux devant toute autre considération.

Le message que je veux vous livrer aujourd’hui est le suivant : l’UE a besoin de se confronter à la réalité ; le mot « pouvoir » n’a rien de honteux. La realpolitik doit être une composante essentielle de la boîte à outils de l’Europe en matière de politique étrangère. Car si nous nous contentons de louer nos principes et si nous nous gardons d’exercer notre pouvoir dans l’arène géopolitique, notre continent aura certainement toujours raison mais sera rarement pertinent, pour paraphraser une expression qu’on applique parfois aux Néerlandais. Je suis convaincu que l’UE doit poursuivre ses propres intérêts, en sachant que pouvoir et principes ne sont pas incompatibles. Ils sont indéfectiblement liés.

Le discours assume ici en politique étrangère une rupture avec l’idée libérale d’un ordre entièrement fondé sur des règles abstraites, générales, intangibles. Cependant, cet ordre abstrait européen a pris corps avant tout dans des règles économiques et sur ce point, la disposition des Pays-bas et de l’Allemagne à s’adapter aux situations concrètes reste à démontrer, en particulier aujourd’hui.

Nous devons prendre cela très au sérieux, car les bénédictions de ce « continent privilégié » qui est le nôtre, comme l’appela l’un de ceux qui me précédèrent à ce pupitre, ne peuvent être considérées comme acquises. Nous sommes loin d’être sûrs de pouvoir conserver ce dont nous disposons aujourd’hui. La question est la suivante : que pouvons-nous faire pour nous assurer que, dans l’ordre mondial à venir, l’Europe ne terminera pas en deuxième ou troisième position ? Je me pencherai aujourd’hui sur cette question à l’aune de trois intérêts stratégiques cruciaux : le futur du commerce mondial, notre Politique étrangère de sécurité commune et la sécurité énergétique dans le contexte du changement climatique.

Le «  continent privilégié  » est une référence à une expression utilisée par Herman Van Rompuy le 9 novembre 2011 dans le cadre d’une autre Conférence Churchill (disponible ici). Ce discours s’annonce comme géopolitique dans la mesure où, pour chacun de ses trois sujets, Mark Rutte décrit qui sont les rivaux de l’Union européenne, qui sont ses potentiels alliés, et quelles peuvent être les méthodes pour défendre la position européenne afin de ne pas devenir dépendant d’une puissance étrangère. Dans le domaine du commerce, il propose de s’allier avec les États-Unis pour réformer l’OMC  et lutter contre l’influence grandissante de la Chine. Sur le plan sécuritaire, il considère qu’il faut renforcer l’alliance transatlantique et la politique de sanctions de l’Union pour s’imposer face à la Russie, la Syrie et l’Iran. Sur le plan énergétique, la diversification du mix énergétique des pays de l’Union devrait permettre de s’affranchir de la dépendance vis-à-vis de la Russie et des pays du Golfe. En somme, le discours identifie clairement un certain nombre, sinon d’ennemis, du moins de puissances rivales.

Mais tout d’abord, quelques mots sur les principes fondamentaux auxquels nous devons nous arrimer, quoi qu’il arrive. L’importance de notre unité est évidente. L’importance d’un ordre mondial multilatéral fondé sur le droit l’est tout autant. Mais permettez-moi d’y ajouter dès maintenant un troisième principe, qui se trouve au fondement de mon message en ce jour : l’importance de nous montrer moins naïfs et plus réalistes.

Tout d’abord, nous devons rester unis, maintenant plus que jamais.

Ici, l’appel à l’unité de Mark Rutte peut sembler en contradiction avec le positionnement géopolitique des Pays-Bas au sein de l’Union. En effet, sur certaines des questions les plus fondamentales quant à l’avenir de l’intégration européen, le Premier ministre néerlandais semble adopter une stratégie de l’obstruction systématique comme moyen de négociation privilégié. Leader naturel des autoproclamés frugal four qui souhaitent limiter le budget européen à 1 % du RNB communautaire, il s’est également particulièrement illustré lors du Sommet européen virtuel du 26 mars 2020 par son refus catégorique d’explorer la piste des eurobonds pour lutter contre les effets économiques du Covid-19. Une position qu’il défendait déjà, dans d’autres circonstances, lors de la crise de la zone euro.

Car si le chaos du Brexit peut nous apprendre quelque chose, c’est bien que le splendide isolement n’existe pas. J’ai souvent fait valoir que le seul fait d’être intégrés au cadre européen nous renforçait et nous assurait une plus grande sécurité. Je me suis engagé fortement en faveur d’une Union des sujets importants comme des sujets mineurs. Et j’ai dit à maintes reprises à quel point je suis convaincu que l’UE est plus forte lorsqu’un accord est un accord. Il ne peut y avoir, au sein de l’UE, aucun compromis sur la démocratie ou l’État de droit. Nous devons toujours établir nos limites lorsque des valeurs fondamentales sont soumises à des pressions, comme elles ont pu l’être dans des pays comme la Pologne ou la Hongrie. Mais un accord est aussi un accord en ce qui concerne l’euro et le Pacte de stabilité et de croissance. Car ici aussi, faire entorse aux règles peut contribuer à l’érosion du système tout entier et nous ne pouvons rien accepter de tel. Pour moi, l’idée même de l’UE est celle d’un groupe d’États-membres indépendants travaillant main dans la main pour s’élever ensemble à un plus haut niveau de prospérité, de sécurité et de stabilité. L’unité est à la source de notre capacité d’action vis-à-vis du monde extérieur. Permettez-moi d’insister sur le fait qu’il n’y a, à mes yeux, rien d’antithétique entre des États-membres forts et une UE forte. Bien au contraire : sans États-membres forts, pas d’UE forte.

Le message que je veux vous livrer aujourd’hui est le suivant : l’UE a besoin de se confronter à la réalité ; le mot « pouvoir » n’a rien de honteux.

MARK RUTTE

Et permettez-moi d’inclure à cela la Suisse. Car l’UE et la Suisse doivent aussi rester unis, comme elles l’ont toujours été. C’est une simple question de bon sens. Et pas uniquement pour des raisons géographiques. Nous avons tant en commun, à commencer par une foi inébranlable dans la démocratie. Nulle part dans le monde est-elle aussi profondément ancrée et aussi manifeste qu’en Suisse. Je vois, dans l’appartenance suisse à l’espace Schengen, le symbole d’une étroite relation de confiance qui se tisse entre nous depuis 1945.

La situation de la Suisse en Europe est particulière. Depuis la signature du traité de Vienne en 1815, la neutralité du pays est garantie, ce qui a tenu ce pays relativement éloigné des guerres qui ont opposé ses voisins — France, Allemagne, Autriche et Italie — au cours de la première moitié du XXe siècle. Elle se tient relativement à l’écart de la reconstruction de l’Europe de l’Ouest qui aboutit à la Communauté européenne du charbon et de l’acier puis à  Communauté économique européenne. En réaction à la constitution de cette dernière, qui mettait en avant l’union douanière et le marché commun, la Suisse rejoignit l’Association européenne de libre-échange, fondée à l’initiative du Royaume-Uni, qui réunissait la Suède, le Danemark, la Norvège, le Portugal et l’Autriche. Le but était de contrebalancer l’influence de la CEE en créant un espace de libre-échange. À l’heure actuelle, la Suisse reste l’un des quatre derniers membres de l’AELE avec la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein. 

Jusqu’au début des années 1990, la Suisse reste à l’écart de la construction européenne. Les négociations en vue de la rédaction du Traité de Maastricht autant que l’accélération des adhésions à la CEE finissent par pousser le Conseil Fédéral — l’exécutif suisse — annonce son intention en mai 1991 de voir la Suisse adhérer. Pour cela, elle dépose d’abord une demande d’adhésion à l’Espace économique européen (EEE) qui simplifierait l’adhésion à l’Union en transposant une part important du droit communautaire en droit helvétique. Soumise à référendum obligatoire comme l’y oblige la Constitution, le projet est rejeté par la majorité du peuple et des cantons en décembre 1992. La demande d’adhésion est alors gelée par le Conseil fédéral. En 1997 et 2001, deux autres référendums sur l’adhésion à l’Union aboutissent à d’écrasantes victoires pour les opposants au projet (respectivement 74,1 % et 76,8 % de Non). En 2016, finalement, la demande d’adhésion est finalement retirée après l’adoption de l’Union démocratique du centre (UDC), un parti qui a construit sa base sur le rejet de l’Europe. La suspension du processus d’adhésion ouvre une période de négociations bilatérales entre la Suisse et l’Union qui aboutit à la signature d’accords normalisant la situation d’un pays enclavé dans l’UE en 1999. Jusqu’à aujourd’hui des accords bilatéraux sont régulièrement signés. Par ailleurs, après une autre votation, la Suisse entre dans l’espace Schengen. Malgré ses relations complexes avec l’Union, la Suisse est régulièrement citée par les promoteurs de l’intégration européenne. L’exemple suisse est invoquée comme la preuve d’une cohabitation et d’une intégration possible entre des peuples aux langues, aux religions et aux traditions différentes. L’invention rétrospective d’une nation suisse qui serait exclusivement fondée sur la citoyenneté — un thème repris par Renan à la fin du XIXe siècle — et non sur l’ethnie ou la langue serait une perspective pour l’Union européenne. De même, le modèle fédéral et l’importance du principe de subsidiarité tracent des perspectives d’intégration européenne.

S’accorder sur un cadre institutionnel serait une étape positive dans le renforcement de cette relation et offrirait à la Suisse un accès encore amélioré au marché unique. Mais un message honnête s’impose sur ce point : le marché unique n’est pas un menu au sein duquel l’on pourrait choisir ce que l’on veut. Pas plus pour les États candidats que pour le Royaume-Uni dans ses négociations du Brexit ou pour la Suisse. Lorsque je me suis entretenu plus tôt aujourd’hui avec le Président Maurer, j’ai redit que l’UE tend la main à la Suisse. Et nous espérons que cette année les négociations seront couronnées de succès. Car, comme je l’ai déjà dit : nous avons besoin les uns des autres.

Permettez-moi à présent d’en venir à un deuxième principe fondamental : l’importance d’un ordre mondial multilatéral fondé sur le droit. L’UE elle-même est le meilleur exemple des bénéfices universels d’une coopération internationale. Et bien sûr, le succès de l’UE et de ses États-membres après-guerre repose également sur l’ordre mondial de l’après-guerre, qui s’incarna dans des institutions comme l’ONU, l’OTAN, le FMI et l’OMC. L’appartenance à ces institutions a fait advenir, en Europe et ailleurs dans le monde, une paix, une sécurité et une prospérité sans précédent.

L’attachements aux institutions multilatérales ainsi qu’à un « ordre mondial fondé sur le droit  » renvoie à la tradition du normative power et trouve aujourd’hui un écho chez des juristes comme Mireille-Delmas Marty ou Antoine Garapon. Il faut rappeler que, peut-être plus qu’aucune autre organisation internationale, l’Union européenne s’est construite en s’appuyant sur le droit. Le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne et de sa jurisprudence téléologique comme outil de réalisation des traités est à l’origine d’un certain nombre d’avancées, par lesquelles l’Union a pu progressivement gagner en marge de manœuvre. Toutefois, cet ordre juridique, essentiellement tourné vers le respect des valeurs à l’intérieur, peine à concurrencer d’autres ordres au sein de la mondialisation. Le rêve du normative power européen est ainsi menacé autant par l’extraterritorialité du droit américain que par l’unilatéralisme russe ou la stratégie chinoise de sharp power. La position du Premier ministre néerlandais est à cet égard révélatrice. S’il faut se donner les moyens de sa puissance, il ne s’agit pas d’oublier que l’attachement au « système multilatéral » reste un élément de définition de l’identité de l’Union européenne.

Les Objectifs de développement durable sont un schéma directeur qui doit ouvrir la voie à un futur meilleur et plus durable pour tous.

Certes, le système multilatéral est loin d’être parfait. Il y a toujours des améliorations à apporter, des mesures à prendre. Mais je tiens à dire qu’il est dans notre intérêt de nous assurer que le système continue de fonctionner, alors même que l’équilibre mondial du pouvoir est en train de changer. L’Europe devrait s’attacher à défendre avec passion et améliorer encore cet ordre multilatéral fondé sur le droit.

Cela m’amène à un troisième principe fondamental, qui est que l’Europe doit devenir moins complaisante et naïve, et plus réaliste qu’elle ne l’a été par le passé. Sous le parapluie sécuritaire créé par les États-Unis, il nous était relativement aisé de nous ériger en exemple moral, de pointer du doigt les erreurs des autres et de leur dire ce qu’il leur faudrait faire ou ne pas faire. Et, cela va sans dire, l’UE devra toujours défendre les valeurs qui nous unissent, en Europe comme dans le monde. Mais je doute fortement que cela permette à l’UE d’être aussi efficace, aussi influente qu’elle pourrait l’être, qu’elle veut l’être et qu’elle devrait l’être à l’avenir.

À titre personnel, après plus de huit ans de mandat, je suis parvenu à la conclusion qu’être malin est parfois une forme de sagesse. Prenez, par exemple, certaines des critiques fortes formulées par le Président Trump à l’encontre des institutions multilatérales et de l’UE. Je pense que l’Europe devrait ressembler bien davantage à l’optimiste de la formule de Sir Winston Churchill, qui voyait dans toute difficulté une opportunité. Pour le dire autrement : les politiques américaines menées sous le mandat de ce président pourraient bien être l’incitation dont nous avions besoin pour mettre en œuvre des changements positifs.

Par exemple, pour rendre l’ONU plus efficace. Pour réformer et renforcer le pouvoir de l’Organisation mondiale du commerce. Et, surtout, pour assurer que l’UE dans son ensemble et les États membres européens de l’OTAN individuellement soient davantage responsables de leur propre sécurité. Quel qu’en soit le prix.

Pris entre deux feux lors de la vive critique du président français à l’égard de l’OTAN qu’il estimait «  en état de mort cérébrale  », Mark Rutte joue depuis au funambule géopolitique. Sensible à l’idée d’une nécessaire reconsidération du positionnement des européens au sein de l’alliance atlantique, il inscrit néanmoins son discours dans une stratégie d’alignement avec les demandes formulées par Donald Trump. Très attaché à l’OTAN, le Premier Ministre néerlandais rejette fondamentalement le principe de rupture, même sémantique, du partenariat transatlantique. Bien moins doctrinalement ancré que sur les questions économiques, il préfère articuler une doctrine prudente et ambiguë autour de l’idée qu’une OTAN faible est dangereuse pour la défense de l’Europe.

Et puis le dicton a raison : parfois, il faut danser avec quiconque se trouve sur la piste de danse. Nous n’avons pas toujours le choix. Mais n’oublions pas que c’est également le cas de nos partenaires de danse. C’est pourquoi je crois que, quelle que soit la façon dont nos liens transatlantiques évoluent, ils ne deviendront jamais faibles ni obsolètes. Il y a trop en jeu des deux côtés de l’Atlantique. L’Europe et les États-Unis partagent de nombreuses valeurs et intérêts. Nous sommes le soubassement de la liberté, de la démocratie, de l’État de droit. Nous sommes les plus grands partenaires commerciaux au monde. Ensemble, nous formons l’alliance militaire la plus puissante de la planète. La vérité est simple et elle est la suivante : la réussite de l’Europe profite à l’Amérique et inversement. Une Europe sûre et prospère, avec sa localisation centrale à proximité de la Russie, du Moyen-Orient et de l’Afrique, représente un intérêt stratégique pour les États-Unis. Je pense que nous pouvons adresser un message confiant au président Trump et que c’est exactement ce que nous devrions faire.

Mais, comme le disait également Sir Winston Churchill, pour bâtir quelque chose, il faut des outils. Et nous disposons de ces outils. En tant que plus grand marché interne et bloc commercial au monde, l’UE dispose d’un avantage puissant : l’accès au marché ; pas uniquement au travers des biens et services mais aussi grâce à la libre circulation, sans visa. Nous pouvons nous appuyer sur un vaste éventail d’accords commerciaux et de partenariats stratégiques avec des États et régions du monde entier. L’UE et ses États-membres demeurent le premier donateur en matière d’aide au développement et d’assistance humanitaire. Et tandis que l’OTAN est et demeure notre première ligne de défense et la garantie de notre sécurité, nous avons les moyens de déployer des missions civiles et militaires à l’étranger.

L’initiative consistant à améliorer la mobilité militaire au sein de l’UE renforcera l’OTAN et la sécurité du continent européen. Économiquement, stratégiquement et en matière de défense, l’UE est loin d’être démunie. Mais nous devons être prêts à employer les instruments dont nous disposons et devons les déployer de façon beaucoup plus stratégique et cohérente.

Si nous nous accordons sur ces quelques principes fondamentaux, tournons-nous maintenant vers trois des questions les plus urgentes qui se posent à nous et qui requièrent une vision géopolitique beaucoup plus réaliste. Comment préserver un commerce international et une sécurité économique fondés sur le droit ? Comment renforcer notre Politique étrangère de sécurité commune ? Et comment garantir la sécurité énergétique aux peuples d’Europe ? Car nous ne voulons pas devenir dépendants d’un ou deux États extra-européens. Et nous devons respecter l’Accord de Paris sur le changement climatique.

Je commencerai par a question d’un système commercial efficace fondé sur le droit. À l’instar de la Suisse, les Pays-Bas savent qu’il est difficile de surestimer l’importance du système commercial. Le marché unique et le système du commerce mondial sont au fondement de la prospérité européenne depuis la Seconde Guerre mondiale. Au cours des dernières années, l’attention s’est concentrée, à raison, sur la menace américaine de barrières tarifaires et autres entraves aux échanges. Sans vouloir minorer les risques de cette politique conflictuelle, il ne nous faut pas perdre de vue ce qu’elle dissimule. On ne peut nier que, depuis plusieurs années, de graves distorsions ont émergé dans le système commercial mondial et que l’équité s’en trouve menacée, pas uniquement pour les entreprises américaines mais aussi pour leurs homologues européennes. Tel est le vrai problème sous-jacent.

En 1995, à la création de l’OMC, le monde reconnaît l’importance fondamentale du libre-échange international, d’un environnement commercial prévisible aux règles équitables et d’un mécanisme efficace de résolution des différends. Ce système fondé sur le droit est la meilleure façon d’accroître la prospérité internationale. Mais beaucoup a changé depuis lors. De nouveaux acteurs sont entrés sur le terrain. Je pense avant tout à la Chine, bien sûr. En tant qu’économie de marché sous contrôle de l’État, elle transforme les règles du jeu au moyen de subventions étatiques opaques et d’un accès inégal à son marché. Il est également clair que la Chine n’hésite pas à exercer son pouvoir de marché pour protéger ses propres intérêts économiques et politiques. Cela donne lieu à un risque de cherry-picking. Et nous ne pouvons résoudre ce problème par des règles et accords surannés. Nous partageons cette inquiétude avec le président Trump. Il est grand temps que les États-Unis et l’Europe s’unissent pour réformer profondément l’OMC.

Ce ne sera pas chose aisée. Comme vous le savez certainement, les Américains ont adopté une ligne dure et entravent la nomination de nouveaux membres de l’Organe d’appel car ils estiment que l’OMC outrepasse ses compétences. La paralysie à venir des mécanismes de résolution des litiges de l’OMC est l’un des problèmes que nous devons régler si nous voulons éviter un scénario dans lequel la force primerait sur le droit. Mais je vois également, dans l’agressivité de la position américaine en la matière, une façon de forcer le sujet et d’enfin faire advenir la modernisation, hautement débattue et nécessaire, de l’OMC. L’UE peut et doit faire preuve de leadership, précisément parce qu’un système commercial multilatéral efficace et des règles du jeu équitables sont si importants pour nous. Nous devons raffermir les règles existantes de l’OMC et les adapter aux enjeux actuels.

Il y a maintenant tout simplement trop peu d’options disponibles contre des problèmes comme les aides d’États qui faussent la concurrence ou les transferts forcés de technologies. Les économies dirigistes doivent se montrer bien plus transparentes. Les règles doivent être mieux surveillées, la conformité s’accélérer. C’est aussi pour cette raison qu’il est vital que l’Organe d’appel puisse fonctionner avec autorité. Sortons de cette impasse une bonne fois pour toutes. Soyons également moins naïfs et protégeons mieux nos technologies et savoir-faire industriels critiques. Mais pas au détriment, naturellement, du pouvoir et de l’efficacité du marché unique.

Ceci m’amène au prochain sujet que je voudrais évoquer : la Politique étrangère de sécurité commune. Dans sa propre arrière-cour géopolitique, l’UE se doit bien évidemment d’être une force politique indéniable. En réalité, ce n’est pas le cas, ou pas suffisamment. L’un des principaux problèmes est que, dans bon nombre de cas, les États-membres et les institutions européennes ne sont pas sur la même longueur d’ondes ; en termes géopolitiques, nous n’en faisons donc pas autant que nous le pourrions et devrions. Prenez, par exemple, les conflits syrien et libyen. Même s’ils se déroulent à nos portes, l’UE n’en est pas un acteur suffisamment pertinent.

La Politique étrangère de sécurité commune implique avant tout le déploiement cohérent d’outils. En d’autres termes : pas uniquement la défense, mais aussi le pouvoir des sanctions et de la diplomatie. Le champ d’action est vaste. En pratique, cependant, les débats se réduisent souvent à notre contribution financière à l’OTAN et aux mérites d’une armée européenne.

Dans sa propre arrière-cour géopolitique, l’UE se doit bien évidemment d’être une force politique indéniable.

Mark RUtte

Permettez-moi de dire quelques mots à ce propos. La réussite européenne de l’après-guerre advint à l’ère bipolaire de la guerre froide, alors que les États-Unis constituaient la principale puissance mondiale. Les États-membres de l’UE pouvaient se sentir en sécurité sous la pax americana garantie par l’OTAN. Et pour être tout à fait juste, le prix que nous avons payé était une vraie affaire. En 2014, il fut décidé que tous les membres de l’OTAN s’attacheraient à consacrer 2  % de leur PIB à la défense à l’horizon 2024. Nous devons respecter cet engagement, pas seulement parce que les Américains ont raison lorsqu’ils font pression pour une contribution européenne plus importante, mais avant tout parce que c’est dans notre propre intérêt. Après tout, depuis 2014, les menaces pesant sur les frontières extérieures de l’UE se sont faites bien plus importantes et imprévisibles qu’auparavant, tout particulièrement à l’est. Pour citer Winston Churchill une fois encore : « la Russie est une énigme, entourée d’un mystère, cachée dans un secret ». Cela n’a pas changé.

L’OTAN demeure notre première ligne de défense et la garantie de notre sécurité, et à mon sens cela élimine le besoin d’une armée européenne. En ce qui concerne les capacités militaires, les membres européens de l’OTAN ont besoin d’apprendre à s’en sortir par eux-mêmes, à mieux collaborer, à moins dépendre des États-Unis. Dans un contexte sécuritaire changeant, la réalité est que d’autres intérêts revêtissent désormais plus d’importance pour les États-Unis, en Asie notamment. Les États-membres de l’OTAN devront donc investir davantage dans leurs forces armées et collaborer plus étroitement, notamment dans le contexte européen. J’ai déjà cité l’exemple de la mobilité militaire. Elle renforcera l’UE et la contribution européenne à l’OTAN, donnant à l’Europe davantage de marge de manœuvre au sein d’une alliance plus équilibrée. Ici aussi, nous devons continuer d’investir dans le système multilatéral.

En matière de Politique étrangère de sécurité commune, une question importante est celle de l’utilisation par l’UE de l’instrument des sanctions. Les sanctions jouent un rôle croissant dans la politique étrangère de l’UE et de ses États-membres, Pays-Bas compris. Parfois, l’UE forme un front relativement unifié et efficace – qu’on pense ainsi aux sanctions contre la Russie, l’Iran et la Syrie. Mais le plus souvent, l’action de l’UE manque de mordant, puisque l’accord des 28 États-membres est requis et que des intérêts sectoriels entrent régulièrement en jeu.

Le critère de l’unanimité reflète le fait que la politique étrangère est au cœur de la souveraineté nationale. Il nous faut obéir à ce principe. 

Mais en ce qui concerne les sanctions, je pense néanmoins que nous devons sérieusement réfléchir à la possibilité d’autoriser, dans certains cas spécifiques et bien définis, un vote à majorité qualifiée. Il nous faut pouvoir frapper plus fort.

Bien sûr, l’UE progresse dans ce domaine, mais elle a souvent besoin d’un incident ou d’une crise pour se mettre en action. L’affaire Skripal et l’utilisation d’armes chimiques en Syrie, par exemple, ont conduit à une décision rapide concernant le régime des sanctions européennes à l’encontre de l’utilisation d’armes chimiques. Et après qu’une cyberattaque russe contre l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques a été évitée de justesse sur le territoire néerlandais, les Pays-Bas se sont joints à d’autres pays pour demander un nouveau régime de cyber-sanctions, visant à dissuader de potentiels futurs cyber-attaquants. De cette façon, nous montrons au monde extérieur que l’UE peut se rassembler lorsque c’est nécessaire.

Dans le même temps, nous nous devons d’être réalistes. Les États-membres de l’Union européenne sont trop souvent montés les uns contre les autres. Nous devons nous demander pourquoi les sanctions américaines sont tellement plus efficaces que les sanctions européennes, et ce que nous pouvons en apprendre. Cela tient essentiellement au lien entre notre propre pouvoir de marché et nos objectifs géopolitiques. Les sanctions américaines sont toujours d’effet extraterritorial. Si vous vous ne conformez pas aux sanctions américaines, vos accès aux marchés américains, notamment financiers, sont bloqués. Les Américains y parviennent car ils ont un unique objectif politique, une unique autorité d’application et un unique message. Si vous contrevenez aux sanctions américaines, vous aurez des problèmes. Cette politique a l’avantage d’être simple, mais elle est souvent orthogonale de l’esprit et de la lettre des accords que nous avons conclus en faveur du libre-échange.

Et voici là le cœur du dilemme auquel fait face l’UE. À quoi devrions-nous conférer le plus d’importance : à un ordre fondé sur les règles, si crucial pour notre prospérité, au soft power des principes ? Ou bien à une Politique étrangère et de sécurité commune, qui ait un impact – les principes durs du pouvoir ?

À quoi devrions-nous conférer le plus d’importance : à un ordre fondé sur les règles, si crucial pour notre prospérité, au soft power des principes ? Ou bien à une Politique étrangère et de sécurité commune, qui ait un impact – les principes durs du pouvoir ?

Mark Rutte

Bien sûr, toute la subtilité consiste à réconcilier ces deux idées. Sur ce point, les États-membres et la Commission doivent faire bien plus pour agir de concert et présenter au monde un front uni. Cela implique tout d’abord d’être prêts à lier pouvoir de marché d’une part et objectifs politiques et intérêts économiques de l’autre. Il est peut-être temps de s’inspirer en la matière de la politique commerciale de l’UE. Par le biais d’accords commerciaux internationaux, l’UE lie pouvoir de marché et droits de l’Homme, durabilité, conditions de travail et autres sujets. Par le biais de la Commission européenne, les États-membres s’expriment d’une seule voix auprès de l’ensemble des partenaires commerciaux de l’UE. Nous avons besoin de la même unité, de la même coordination en matière de politique et de supervision des sanctions.

L’équité exige que les entreprises soient conscientes du fait que toute violation des sanctions déclenchera des mesures d’application forcée à travers toute l’Union européenne. La Commission européenne peut faire office de lien avec les autorités nationales, les incitant à agir efficacement et leur demandant des comptes lorsqu’elles ne le font pas. La Commission peut informer des entreprises à travers l’Union européenne de ce qu’elles peuvent et ne peuvent pas faire. Je pense que c’est une tâche à laquelle elle peut s’atteler après les élections européennes du mois de mai.

En matière de sécurité énergétique, l’histoire est similaire. Ici aussi, les États-membres de l’Union européenne doivent présenter un front beaucoup plus uni dans leurs interactions avec des pays tiers.

L’élargissement de l’Union européenne a intensifié les enjeux d’exposition des États membres à des dépendances énergétiques multiples. La dépendance de l’Europe de l’Est envers le gaz russe et l’Ukraine comme pays de transit a par exemple, tout au long des années 2000, démontré la nécessité d’une diversification durable des sources et des routes d’approvisionnement. Le gaz naturel liquéfié apparaît comme un moyen efficace de mitigation de la dépendance vis-à-vis des gazoducs russes en Europe centrale. La question de la viabilité économique et géopolitique de Nord Stream 2 reste cependant irrésolue, entre soutien de l’Allemagne et compétition russo-américaine pour le marché européen. Certains projets de gazoducs dans le Sud de l’Europe (Trans-Anatolian Pipeline (TANAP), Trans-Adriatic Pipeline, EastMed) peuvent sécuriser l’approvisionnement gazier en nouant de nouvelles relations énergétiques, avec Chypre et Israël par exemple, mais d’autres questions émergent immédiatement, comme la relation de l’Union à la Turquie. L’énergie, et a fortiori la sécurité énergétique européenne, apparaît comme un noeud gordien que la transition écologique pourrait permettre de dépasser, si le Pacte vert européen parvenait à réconcilier les États autour d’un projet à la fois nécessaire et profitable pour l’Union.

Après la crise pétrolière des années 1970, l’énergie ne fut longtemps qu’une simple denrée parmi d’autres, un autre produit mis en vente au même titre que la voiture ou les produits de supermarché. La Commission supervisait le marché énergétique interne, empêchant l’émergence de monopoles. Mais il s’agissait largement d’une préoccupation de chaque État-membre et des grandes entreprises nationales du secteur énergétique. Ils pouvaient subvenir en partie à leurs propres besoins d’énergie, et acquérir aisément le reste sur les marchés internationaux du charbon, du gaz et du pétrole. Ici encore, ils étaient aidés en cela par les États-Unis, qui jouaient un rôle clé dans la sécurisation de l’offre de pétrole, notamment en provenance de la région du Golfe.

Cela a bien fonctionné pendant longtemps, mais cette période est révolue. Nos propres réserves de pétrole, de charbon et de gaz s’épuisent, et nos relations avec nos principaux fournisseurs – la Russie et un certain nombre d’États du Moyen-Orient – ne sont plus ce qu’elles étaient. Depuis quelques années maintenant, les prix de l’énergie sont constamment plus élevés qu’au cours des décennies précédentes. Et la réalité du changement climatique et de l’Accord de Paris nous contraint à réduire de beaucoup nos émissions de carbone.

L’inaction sera synonyme d’une dépendance accrue sur une poignée de pays qui n’hésiteront pas à mener une « politique des pipelines », exerçant une influence indésirable sur les affaires internes de l’UE et de ses États-membres. Je suis convaincu que l’UE doit agir de façon beaucoup plus stratégique face à ce contexte. Tout d’abord, par la diversification. Nous sommes encore beaucoup trop dépendants de la Russie et des États du Golfe. La décision logique consisterait à conclure des contrats avec des producteurs originaires des États-Unis, du Canada, de la Norvège, d’Afrique et d’Asie centrale. Et à investir massivement dans notre capacité de stockage de gaz naturel liquéfié.

Depuis le premier choc pétrolier de 1973, la conscience de la dépendance énergétique de l’OCDE n’a cessé de croître, et de motiver la recherche d’une plus grande autonomie énergétique, comme l’incarne le trilemme «  une énergie sûre, abordable et propre  » dans la politique européenne. Si la communauté européenne s’est en partie construite sur l’énergie, avec la CECA et Euratom, aujourd’hui la formulation et la mise en oeuvre d’une feuille de route énergétique commune se heurte pourtant à la réticence des États, qui en revendiquent la compétence. Le nucléaire et le gaz naturel sont des exemples éloquents du potentiel de friction politique entre États européens. 

La transition énergétique pose de nouvelles questions à cet égard, du fait de la forte concentration de certains maillons des chaînes de valeur dans un nombre restreint de pays, parmi lesquels la Chine. Si la crise du coronavirus a rappelé à l’Europe le risque que constituait cette concentration, la guerre des prix du pétrole entre l’Arabie saoudite et la Russie a, elle, rappelé les limites de notre capacité à maîtriser et à influencer ce pan pourtant si stratégique de nos sociétés. Elle nous oblige aussi à repenser précipitamment les conditions d’une souveraineté énergétique qui soit aussi une opportunité économique, industrielle et environnementale.

Ensuite – et cela rejoint ce que j’évoquais à propos des sanctions – nous devons être prêts à utiliser le considérable pouvoir de marché de l’Europe comme un contrepoids à ces pays qui font de la politique des pipelines un outil de politique étrangère. Des mesures ont été prises au cours des dernières années pour assurer que des acteurs externes sous contrôle étatiques, tels que Gazprom, ne puissent prendre la main sur des infrastructures énergétiques vitales situées sur le territoire européen. Et si nous devions à l’avenir être la cible de politique des pipelines d’origine extra-européenne, nous devrons avoir le courage d’apporter une réponse qui fasse jouer notre influence combinée. Vendredi dernier, les États-membres de l’Union européenne ont fait un pas majeur dans la bonne direction. Le compromis autour de la directive sur le gaz permettra à l’Union européenne d’appliquer ses standards de marché énergétique à des pays tiers.

L’appel à la sécurité énergétique ne peut naturellement pas être considéré séparément de la nécessaire transition vers des énergies propres. Voici un excellent exemple de quelque chose que nous ne pouvons traiter qu’à l’échelle européenne. Et nous nous devons de le traiter. De limiter le réchauffement climatique, comme nous nous y sommes engagés à Paris.Parce que nous ne pouvons laisser les générations futures régler l’addition du changement climatique. Parce que c’est dans notre intérêt économique : la transition énergétique sera vectrice d’innovation, qui peut aider l’Europe à rester sur le devant de la scène. Mais également parce que c’est dans notre intérêt géopolitique stratégique de nous émanciper de certains fournisseurs d’énergie extra-européens. Voilà pourquoi les Pays-Bas proposent une cible européenne plus ambitieuse de réduction des émissions de CO₂, en appelant à une réduction de 55 % à l’horizon 2030.

Le Pacte vert annoncé par Ursula von der Leyen en décembre dernier était une promesse politique particulièrement attendue depuis les engagements pris par les États lors de la COP21. L’objectif très symbolique d’atteindre la neutralité carbone en 2050, et le chiffre très significatif de 1000 milliards d’euros mobilisés pour le climat sur 10 ans ont constitué un signal inédit pour une Commission placée sous le signe de la géopolitique. Au-delà de la dimension environnementale manifeste du Pacte vert se dessine une stratégie économique, financière et industrielle ambitieuse. Le soutien de filières industrielles innovantes ou encore l’adoption de normes contraignantes en matière de coût du carbone, pour l’Union et ses partenaires, sont quelques-uns des leviers sur la table pour permettre à l’Europe d’exercer une influence durable sur la scène internationale. La parution du projet de loi climatique, début mars, n’a cependant pas réussi à rassurer de nombreux activistes et écologistes européens. La fixation d’un objectif intermédiaire de réduction des émissions de CO2 à 2030 a été repoussée à septembre, trop tardivement pour certains dans la perspective d’une prise de position européenne forte à Glasgow pour la COP26.

L’enseignement essentiel, ici, est que la politique énergétique, de façon générale, revêt de plus en plus une dimension européenne. Et les Pays-Bas sont prêts à collaborer davantage et plus étroitement avec les autres États-membres, car nos intérêts communs sont aussi nos intérêts propres. Ce qui est d’ailleurs l’idée centrale sous-jacente à l’Union européenne dans son ensemble, comme le montre le discours zurichois de Churchill.

Mesdames et messieurs,

Dans ce discours, Churchill prédisait que l’unité européenne « rendrait dans quelques années une grande partie sinon toute l’Europe aussi libre et heureuse que l’est aujourd’hui la Suisse ». Il évoquait un « miracle » potentiel. Et nous savons, a posteriori, que ce miracle s’est bien produit. Il nous revient maintenant de renforcer la position de l’Europe sur la scène mondiale, avec assurance ainsi qu’un nouveau sens des réalités. Car, dans un monde multipolaire et instable, le pouvoir n’a rien d’un mot honteux. Et je suis convaincu qu’il nous incombe de nous confronter à cette réalité, pour assurer aux générations futures d’Européens la possibilité de faire advenir leurs propres miracles.

Merci.