Conversation avec Marcelo Scaglione, responsable de l’insertion de l’Argentine à l’OCDE (2015-2019)

Alors que les États-Unis avaient affiché leur préférence pour l’Argentine en octobre 2019¹, nous avons rencontré Marcelo Scaglione, ancien Sous-secrétaire Représentant auprès de l’OCDE du Ministère des Finances de la République Argentine (2015-2019), à la suite de la récente priorité américaine donnée au Brésil pour l’adhésion à l’organisation². 

Diplômé de l’École Nationale d’Administration (ENA), ancien Directeur général des finances et du développement international du Groupe PlaNet Finance, présidé par Jacques Attali, et ancien directeur du Plan d’Action pour la Méditerranée par mandat du Président de la Commission européenne, Marcelo Scaglione a plus de douze ans d’expérience en Europe. Dans cet entretien accordé au Grand Continent, il revient sur l’importance du soutien européen à la candidature de l’Argentine, sur les conséquences du changement de gouvernement dans le processus d’adhésion ainsi que sur la nécessité d’approfondir la place des pays latino-américains dans l’organisation.  

Que pensez-vous des dernières déclarations des États-Unis explicitant leur nouvelle préférence, favorisant une insertion du Brésil à l’OCDE au détriment de celle de l’Argentine ?

Tout d’abord, j’aimerais clarifier quelques points. Il s’agit, avant toute chose, d’un changement de priorité de la part des États-Unis. Cela ne signifie pas que les États-Unis ont cessé de soutenir l’Argentine dans son processus d’adhésion à l’OCDE. Et cela apparaît clairement dans leur communiqué de soutien au Brésil. En réalité les États-Unis soutiennent l’entrée de trois membres d’Amérique latine : l’Argentine, le Brésil et le Pérou. Ce qu’il s’est passé ces quatre dernières années, c’est que l’Argentine a été le premier des trois pays latino-américains à présenter sa candidature d’adhésion à l’OCDE. Nous fûmes les premiers à mettre en oeuvre un plan d’action en deux étapes : une première entre 2016 et 2017, pendant laquelle nous avons tenu les soixante engagements – et quarante autres que nous avons ajoutés – nécessaires à l’amélioration des bonnes pratiques de l’OCDE dans les vingt-trois comités de travail ; et une seconde étape entre 2018 et 2019, pendant laquelle nous avons tenu cent-vingt autres engagements, auxquels nous avons ajouté trente de plus. Il faut rappeler que l’appui que les États-Unis avaient garanti à l’Argentine s’étendait en réalité aux autres pays, mais selon un certain ordre de priorité. Les États-Unis ne souhaitent pas que le processus d’adhésion se fasse d’un seul coup pour tous les pays, pour une question de capacité de l’OCDE à traiter les candidatures. Et les États-Unis avaient établi une liste d’attente où l’Argentine figurait en première position, suivie de la Roumanie, du Brésil, puis du Pérou, s’abstenant de donner leur avis sur les candidatures de la Croatie et de la Bulgarie.  

Le changement de gouvernement en décembre 2019 est-il une des principales raisons de ce changement américain de priorités ?

Ce que les Etats-Unis ont fait c’est que, du fait du changement de président, ils ont consulté l’administration d’Alberto Fernández pour savoir si elle maintiendrait le processus d’adhésion à l’OCDE comme priorité stratégique, comme cela avait été le cas sous le gouvernement de Mauricio Macri. L’administration d’Alberto Fernández  a répondu qu’en réalité, elle préférait se concentrer dans un premier temps sur les questions de conjoncture macroéconomique, sur la négociation de la dette et les questions de relations avec les pays émergents. Dans ces circonstances, les États-Unis ont décidé de changer leur ordre de préférence et de faire passer le Brésil devant. Mais si la réponse du gouvernement d’Alberto Fernández avait été “pour nous, l’adhésion à l’OCDE reste une priorité stratégique”, alors les États-Unis auraient continué de soutenir l’Argentine.

Ceci étant dit, je veux qu’il soit bien clair que, du moins dans notre logique du processus d’adhésion de l’Argentine à l’OCDE que nous avons mené, cela n’a jamais été une question de course entre pays. De fait, le Brésil était historiquement contre l’entrée à l’OCDE. Ce fut une décision historique d’Itamaraty, pour plusieurs questions d’ordre géopolitique. Mais le Brésil n’avait jamais décidé d’entrer à l’OCDE parce qu’il n’existait pas de consensus interne pour commencer le processus d’adhésion. Il se sont historiquement maintenus proches en tant que partenaire stratégique mais, jusqu’à peu, ils n’avaient pas voulu franchir le pas que l’Argentine avait franchi en 2016, jusqu’à ce qu’ils le fassent une année plus tard. Ce changement historique de la position brésilienne, suivant le chemin emprunté par l’Argentine pour entrer à l’OCDE, est extrêmement important parce que notre vision n’a jamais été à court terme. Peu importe le premier à l’entamer, il y a toujours eu la volonté que ce processus s’initie pour ces trois pays latino-américains – l’Argentine, le Brésil et le Pérou.

Notre dessein c’est que dans une quinzaine d’années, l’OCDE, créée comme une organisation territoriale destinée à prolonger le Plan Marshall de reconstruction de l’Europe, et qui au départ comportait vingt pays – dont dix-huit européens, plus les Etats-Unis et le Canada, les deux pays ayant financé le Plan Marshall – compte sept membres d’Amérique latine, du Nord du Mexique jusqu’à la Terre de Feu. Parmi eux, le Mexique, qui a lancé le processus d’adhésion en 1954 ; le Chili, qui l’a fait en 2010 ; la Colombie, qui le finalisera, nous l’espérons, cette année en 2020 (mais qui l’a presque entièrement abouti) ; le Costa Rica, qui l’aura fait d’ici 2020 ou 2021 ; et ensuite le Brésil, l’Argentine, et le Pérou. C’est pourquoi l’Amérique latine, continent sur lequel, à l’exception du Venezuela et du Nicaragua, règnent la démocratie, le respect des droits humains au sens large, et la promotion de l’ouverture commerciale et de l’économie de marché, va se convertir en la seconde région de l’OCDE du monde, après l’Europe. Cela revêt une importance capitale pour les sept pays et pour l’ensemble des pays-membres. Cela va permettre que les bonnes pratiques de l’OCDE irradient l’ensemble des pays d’Amérique latine. Et cela va être très important en terme de développement économique, d’intégration sociale et de lutte contre les inégalités. 

On parle souvent des bienfaits d’une adhésion à l’OCDE pour l’Argentine, le Brésil et le Pérou. Quelle est votre perception des bénéfices de l’adhésion des pays d’Amérique latine pour une organisation comme l’OCDE ? 

En principe, l’OCDE, sous l’impulsion du Japon, a effectué un changement de stratégie dans les années 2000 pour faciliter l’ouverture à d’autres régions. Actuellement, elle compte trente-six pays qui représentent 75% des investissements directs étrangers et 60% du commerce. Les membres de l’OCDE considèrent qu’il reste encore de l’espace pour que de nouveaux membres au fort potentiel de développement viennent s’ajouter. Rappelons que l’OCDE ne s’est pas créée pour les pays développés, mais qu’à l’origine elle est plutôt une organisation qui devait refonder les pays européens au haut potentiel de développement qui avaient été dévastés par la Seconde Guerre mondiale. En 1961, quand l’OCDE fut créée, ceux-ci ne sont pas encore des pays riches. C’est pourquoi l’OCDE constitue un outil de développement, qui n’est pas qu’économique – on a parfois tendance à penser que l’OCDE est un organisme économique international -, mais aussi social (santé, éducation, science et technologie, innovation), environnemental (un tiers des pratiques de l’OCDE sont en rapport avec l’environnement et le développement durable) et, surtout, pour le développement institutionnel, qui est justement le socle nécessaire pour que le développement économique et social puisse être soutenu dans nos pays. Et, pour cela, il est important que l’OCDE continue d’incorporer des pays émergents qui ont un pouvoir d’influence global dans ce nouveau contexte de gouvernance mondiale. N’oublions pas que l’Argentine et le Brésil sont tous deux membres du G20 et, qu’après la crise de 2007/2008, il y a eu un changement de gouvernance globale, dans laquelle le G7 et le G20, en particulier, se sont constitués en organismes de réflexion et d’action face aux opportunités et aux défis que présente la globalisation. L’OCDE tient un rôle prépondérant au G20, fournissant plus de trois mille techniciens qui travaillent dans plus de trois cents comités et groupes de travail que l’organisme possède et où se déterminent les meilleures pratiques. Ce mécanisme d’articulation entre le G20 et l’OCDE donne à ce nouveau système de gouvernance mondiale une capacité de réponse majeure face aux défis d’une globalisation plus difficile et plus complexe. C’est aussi pour cela que l’adhésion de pays comme l’Argentine et le Brésil est extrêmement importante pour l’OCDE.

Quelle est l’influence des membres européens dans le processus d’adhésion, en général ? Quelle a été la position de ces derniers concernant l’adhésion de l’Argentine ? Et comment se positionnent-ils aujourd’hui face à ce changement de priorités de la part des États-Unis ? 

Je suis personnellement lié à Emmanuel Macron. Nous nous connaissons depuis plus de dix-sept ans, depuis que nous avons étudié ensemble à l’école Nationale d’Administration (ENA) de France. Pour moi, c’est une grande inspiration. C’est une personne qui a révolutionné la politique en France. C’est un dirigeant qui révolutionne et jette aussi les bases d’une nouvelle Europe qui laisse derrière elle les déconvenues de ces dernières années. C’est un dirigeant qui met sur la table ces sujets complexes et difficiles qui font la gouvernance globale au G20 et au G7, comme c’est le cas des sujets environnementaux. Je salue ici le grand travail qui s’est fait à Paris en 2015.

Des trente-six membres de l’OCDE, vingt-trois sont européens, ce qui fait que l’OCDE est composée à 65% de membres européens. Le système de gouvernance de l’OCDE est celui d’un vote par tête, mais chaque pays contribue au budget de l’OCDE de manière proportionnelle à son PIB. Les États-Unis fournissent près de 25% du budget. Mais le vote des États-Unis vaut autant que celui de l’Islande. En définitive, la voix des État-Unis comme la voix des pays membres de l’Union européenne, et comme la voix du Japon – qui a été central dans ce changement et cette ouverture de l’OCDE à la décennie des années 2000 et qui travaille aussi pour qu’il y ait plus de pays d’Asie du Sud-Est dans l’organisation -, tout comme la voix du Canada – qui, avec le Japon, est un pays constructeur de consensus dans l’OCDE, souvent difficile à atteindre mais nécessaire du fait de la règle d’unanimité pour les prises de décisions au conseil de l’OCDE – ont des rôles-clés dans ce mécanisme pour décider des conditions d’entrée à l’OCDE. 

Quelle a été la position des pays latino-américains membres, le Chili et le Mexique, par rapport à l’adhésion de l’Argentine ? Avez-vous ressenti ce soutien ? 

Quand nous avons déposé la candidature au début de l’année 2016 l’Argentine revenait d’une période d’isolement complet du reste du monde – à laquelle, j’espère, nous ne retournerons pas -, avec une vision des relations internationales centrées sur des pays comme le Venezuela et l’Iran, ce qui nous a complètement éloignés de l’ensemble du système de gouvernance globale, même si nous faisions partie du G20. Mais quand nous avons lancé notre candidature, nous avons reçu l’appui immédiat de six pays. D’abord, la France, avec la décision prise à ce moment par le président François Hollande de conforter le caractère prioritaire de la candidature de l’Argentine à l’OCDE. Immédiatement après, l’Italie, l’Espagne et le Portugal, avec le Chili et le Mexique, se sont joints à cette position. Le noyau initial du soutien à la candidature est donc venu en premier lieu de la France, et immédiatement ensuite des deux pays latino-américains et des deux pays ibériques avec l’Italie.

On parle souvent d’un certain biais idéologique de la part de l’organisation. Qu’en pensez-vous ? 

À mon sens, il règne une conception équivoque de ce qu’est l’OCDE. L’OCDE n’est pas un organisme international de droite ou de gauche. Elle est composée de trente-six pays membres qui occasionnellement ont des gouvernements de droite, de gauche ou du centre. Les trois valeurs fondamentales qui unissent les pays qui sont ou veulent devenir membres de l’OCDE sont : être des démocraties, respecter les droits humains (au sens large) et promouvoir l’économie de marché et le commerce. C’est pourquoi, dans le cadre de l’alternance politique, dans un pays comme le Mexique, on peut avoir aujourd’hui un gouvernement plutôt de centre-gauche alors qu’auparavant, un gouvernement plutôt de centre-droit. Au Chili, aujourd’hui, on peut avoir un gouvernement de centre-droit et, succédant à un gouvernement de centre-gauche. C’est ce qu’il s’est passé en Argentine et au Brésil. C’est ce qu’il se passe en Israël ou dans différents pays d’Europe. Il faut alors souligner que l’OCDE est une organisation internationale de pays membres dans lesquels l’alternance démocratique est une des valeurs. Dans le cadre de cette alternance démocratique, l’OCDE travaille avec les gouvernements sans tenir compte de leur couleur politique. Parce que, justement, ce que l’OCDE apporte aux gouvernements, ce sont les outils pour améliorer leurs politiques publiques à travers les standards internationaux et pour améliorer leurs bonnes pratiques. Cela est démontré par divers travaux internationaux qui concluent que, plus il y a de commerce, plus il y a de développement économique et plus il y a de développement social et institutionnel. 

Quelles étaient les réformes que l’Argentine devait encore adopter à la fin du gouvernement Macri ?

En premier lieu, le processus d’accès à l’OCDE est un processus d’amélioration continu. Si nous classons l’ensemble des vingt-trois comités de l’OCDE, nous en avons certains qui s’occupent de réformes économiques pour établir les bases d’un développement durable. Il y a des comités qui travaillent sur les transformations sociales, qui mettent l’accent surtout sur la lutte contre les inégalités sous toutes ses formes. Il existe des comités qui sont focalisés sur les questions environnementales, et très alignés sur les objectifs de développement durable des Nations Unies. Et il existe des comités qui sont plus complexes, qui sont en relation avec les réformes institutionnelles, qui sont celles qui prennent le plus de temps. 

L’Argentine commence à entrer en relation avec l’OCDE au début des années 1980, mais elle entre au premier comité, celui de l’agriculture, en 1995. Entre 1995 et 2015, lorsque commence le gouvernement Macri, l’Argentine a réussi à intégrer seulement huit des vingt-trois unités qui sont nécessaires pour réaliser le processus d’accès à l’OCDE. Ce que nous avons réussi avec grande force pendant le gouvernement Macri a été d’être acceptés au sein des quinze comités restants. Entrer dans un comité de l’OCDE, c’est comme entrer à l’OCDE, mais en plus petit. Il faut pouvoir montrer que le pays qui entre dans chaque comité lui apporte quelque chose, au-delà de ce qu’il reçoit en termes de bonnes pratiques et de conseils de la part des pays membres. 

Mais, pour établir un ordre de priorité, les questions portant sur le renforcement institutionnel (l’indépendance des trois pouvoirs ; l’indépendance du pouvoir judiciaire, qui doit en plus être moderne et effectif – c’est-à-dire qu’il puisse apporter des réponses aux citoyens et aux entreprises dans des délais raisonnables en termes d’administration judiciaire ; l’équilibre entre la Nation et les provinces – non seulement en termes économiques mais aussi en termes de développement territorial ; le renforcement des agences chargées de travailler sur les statistiques publiques, de celles qui doivent travailler dans la lutte contre la corruption ou dans la prévention et la lutte contre le blanchissement d’argent, ainsi que pour la défense de la concurrence et des droits des consommateurs). Je dirais que les questions de transformations institutionnelles sont celles qui prennent le plus de temps et qui sont les plus ardues. Puis viennent les questions environnementales, parce qu’un tiers des pratiques y sont reliées directement. En troisième lieu viennent les questions sociales liées à l’éducation, à la santé, au développement dans les sciences et les technologies, à l’innovation et à l’entreprenariat. Et, finalement, je pense qu’en dépit des difficultés que rencontre la macroéconomie, surtout en Amérique latine, les transformations macroéconomiques, en relation avec les autres, sont celles qui prennent le moins de temps, même s’il n’en est pas moins aisé de les mettre en oeuvre. 

Un dialogue avec les membres de l’opposition a-t-il eu lieu pendant le mandat de Mauricio Macri ? Comment la transition a-t-elle été vécue ? 

En ce qui concerne la transition, nous sommes encore à un mois du nouveau gouvernement d’Alberto Fernández. Ce serait très prétentieux d’établir un diagnostic. Ce que je peux dire, c’est que la priorité que nous avons définie dans le processus d’adhésion à l’OCDE a été le dialogue et le travail continu avec le Congrès de la Nation. En 2017, fut créé à la Chambre des Députés un comité parlementaire spécifique pour mener à bien l’agenda d’adhésion à l’OCDE. Dans ce comité, toutes les forces politiques ont participé, tant de notre côté que de celui de l’opposition. Elles ont toutes participé au réseau parlementaire global de l’OCDE, qui se réunit deux fois par an, en février et en octobre – et elles y ont participé parce que nous avons établi comme règle que les délégations qui allaient aux réunions parlementaires devaient avoir plus de membres de l’opposition que du pouvoir officiel – non seulement des membres de Cambiemos, mais aussi des membres de ce qui était auparavant le Péronisme des gouverneurs, du Frente Renovador que dirige Sergio Massa³, du Kirchnerisme – Daniel Filmus⁴ a aussi participé à la réunion parlementaire globale -, des partis de province, du socialisme, du GEN. Je nomme ici tout l’arc politique argentin, qui représente près de 99% des votes au Congrès de la Nation. J’exclue uniquement la gauche radicalisée. Tous les groupes politiques ont participé de manière très active aux actions d’adhésion à l’OCDE. Moi-même, avec mon équipe, une fois par semaine, je suis allé au Congrès travailler avec nos députés et sénateurs, tout comme avec les députés et les sénateurs de l’opposition. J’ai informé les différents comités de l’importance de l’accès à l’OCDE, mais aussi de l’approbation de beaucoup de lois qui ont été extrêmement importantes dans le processus d’adhésion. La première fut la loi de responsabilité pénale des entreprises. Mais il y a aussi eu la nouvelle loi de marché des capitaux, la loi qui promeut le développement des services technologiques, et un ensemble de lois pour améliorer la politique régulatoire et la simplification administrative. 

Ce travail qui s’est fait dès le départ, et qui relève du secteur officiel, nous a permis de maintenir le dialogue avec toutes les forces politiques que, dans mon cas, je conserve encore, n’étant pourtant pas au gouvernement. Je continue de maintenir un excellent niveau de dialogue avec les acteurs, dont beaucoup desquels occupent aujourd’hui des responsabilités dans le Pouvoir Exécutif National, tant à la Présidence qu’à la Chancellerie. Notre objectif, avec le travail que nous avons accompli depuis le Conseil Argentin des Relations Internationales (CARI), qui fait partie de la société civile, mais qui nous réunit nous tous, qui travaillons sur des questions de politique internationale, de tous bords politiques, plus notre corps diplomatique, plus le travail que nous avons fait dans les universités les plus renommées du pays, nous permet de maintenir ce dialogue et de poursuivre les travaux pour que l’adhésion de l’Argentine à l’OCDE se maintienne même dans le contexte du changement de gouvernement.