Les choses sérieuses commencent pour la Transition Juste à l’européenne

Strasbourg. Le Collège des Commissaires européens a adopté le 14 janvier un Plan d’investissement pour une Europe durable, l’une des composantes essentielles de son Green Deal. Ce plan voit l’apparition d’un « Mécanisme pour une transition juste » qui se veut la traduction de plusieurs années de montée en puissance de la réflexion sur la dimension socio-économique des effets de la transition écologique de l’UE.

Ce concept, conçu et promu par le mouvement syndical européen, s’est en effet progressivement imposé dans l’agenda des négociations climatiques mondiales. Il se retrouve d’abord inscrit dans le préambule de l’Accord de Paris de 2015 (« tenir compte des impératifs d’une transition juste pour la population active et de la création d’emplois décents et de qualité conformément aux priorités de développement définies au niveau national »), puis a été au cœur de la COP 24 à Katowice, avec en particulier une « déclaration de Silésie » ¹ ayant bénéficié d’un appui fort – non sans arrières-pensées de la part de la Pologne.

Du point de vue plus strictement européen, quelques avancées préfigurant le paradigme d’une “Transition juste” méritent d’être soulignées, bien qu’elles aient été trop éparses pour pouvoir parler de véritable stratégie :

• La Commission européenne a mis en place depuis 2017 une plate-forme des « Régions charbonnières en transition » ² (actuellement active dans 18 régions réparties entre 8 États membres), afin de discuter des bonnes pratiques et d’établir un canal plus direct entre autorités régionales et européennes sur cette thématique, en y associant partenaires sociaux et société civile.
• Le Parlement européen s’était battu, dans le cadre de la révision du marché européen d’échange de quotas d’émissions (SEQE) en vue de sa phase IV (2021-2030), pour la création d’un Fonds de transition juste abondé par une part des revenus de la vente de quotas, et disposant d’une gouvernance ad hoc avec une forte participation des partenaires sociaux. Cependant, le compromis final ne reprend ces objectifs de transition que comme sous-partie du Fonds de modernisation (réservé aux 10 économies les plus faibles de l’UE). ³
• Le même Parlement avait voté en novembre 2018 dans sa position (non-contraignante) en préparation des négociations budgétaires, la mise en place d’un « Fonds pour une transition énergétique Juste » à hauteur d’environ 5 milliards d’€ sur 7 ans. ⁴
• D’autres initiatives parlementaires ont essaimé en fin de législature précédente ; notons en particulier le vote en première lecture d’une profonde transformation du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation rebaptisé « Fonds européen pour la transition » et élargissant son champ d’action aux « changements technologiques et environnementaux » ⁵ (mais cette approche très radicale se heurtera probablement à celle, plus conservatrice, du Conseil lors des négociations inter-institutionnelles à venir).

Dès son intronisation, la nouvelle Présidente de la Commission européenne Ursula Von der Leyen avait mentionné la Transition juste comme partie intégrante de ce qui s’annonce comme le grand œuvre de cette législature, le « Green Deal » européen. La Transition juste y trouvera sa en effet sa traduction dans un mécanisme en trois axes :

• Attirer les participations privées, avec l’ajout d’un objectif « transition juste » dans InvestEU, le programme ayant pris la suite du Plan Juncker. À la clé : une mobilisation possible de 30-45 milliards d’euros, en comptant largement sur l’effet levier.
• S’adresser aux financeurs publics à travers des facilités de prêt aux autorités locales et régionales pouvant s’appuyer sur environ 1,5 milliard du budget de l’Union et plusieurs milliards de la BEI (en visant une fourchette d’environ 25-35 milliards d’€ au total), ainsi qu’un assouplissement à venir du cadre régissant les aides d’État.
• Formuler une proposition nouvelle d’un Fonds de transition juste qui fera sans doute l’objet de l’essentiel des débats. Celui-ci devrait bénéficier dans le prochain Cadre financier pluriannuel d’une enveloppe d’environ 7,5 milliards d’euros (en argent frais, c’est-à-dire en sus de de la proposition de CFP déjà sur la table) avec possibilité de recours complémentaire aux Fonds de cohésion (développement régional et FSE+) et à des cofinancements nationaux (puissance budgétaire visée au total : de 30 à 50 milliards, distribués essentiellement sous forme de subventions).

Mis bout à bout, l’UE devrait donc effectivement aboutir aux 100 milliards promis pour le Mécanisme de transition juste par Frans Timmermans, le Vice-Président de la Commission en charge du Green Deal. Mais au prix de montages financiers dont la complexité peut parfois brider la nécessaire transparence vis-à-vis du citoyen et le contrôle démocratique (la maîtrise du pipeline de projets et de leur financement basculant résolument des institutions publiques élues – parlementaires, autorités nationales voire locales- vers un attelage Commission/autorités techniques -BEI, banques nationales d’investissement-) , et qui poseront la question de l’attraction de capitaux privés (via InvestEU) au service d’un objectif se définissant, à l’origine du moins, comme avant tout social et écologique.

Par ailleurs la coloration « cohésion » de l’ensemble du Mécanisme appelle quelques remarques :

• L’urgence de l’annonce du Mécanisme de transition Juste (en particulier son Fonds) est directement liée au besoin de clarté quant aux modalités de son insertion dans un débat sur le Cadre financier budgétaire, lui-même déjà ardu en l’état sachant que la tentative de compromis préliminaire de la Présidence finlandaise fin 2019 fut un échec retentissant. Quelle sera la réaction des États dits « amis de la cohésion » (en résumé, les PECO et l’Europe du sud), lesquels n’ont pas tous le même degré d’exposition ni le même entrain pour la Transition juste – voire pour la transition tout court ? Alors que la part globale de l’enveloppe allouée aux politiques de cohésion est déjà remise en question dans le futur CFP, verront-ils ce nouveau Fonds comme un manque à gagner ou comme une opportunité ? Et quid de l’Allemagne, réticente à augmenter sa contribution nationale mais concernée au premier chef par les problématiques de transition verte, qu’il s’agisse de son parc de production électrique ou de son industrie automobile ?
• L’octroi de ce dossier à la Commissaire pour la Cohésion Elisa Ferreira et à son administration, donne aussi une indication sur sa gouvernance dans la mesure où chaque DG a ses habitudes de travail propres : elle sera fortement inspirée du fonctionnement actuel des fonds régionaux, basé sur des Programmes opérationnels nationaux (définis au niveau central ou régional selon le degré de décentralisation des États membres) qui laissent peu de place aux partenaires sociaux – à la différence, par exemple, du Fonds social européen. Les syndicats européens, en particulier leurs structures représentatives à Bruxelles, Confédération européenne des syndicats et IndustriAll, et plus largement, les travailleurs, se satisferont-ils de cette portion congrue alors qu’ils ont été à l’origine du concept de Transition juste ?
• Enfin, l’une des batailles politiques en cours autour de la révision de la politique de cohésion concerne le principe de conditionnalité macro-économique – autrement dit, la modulation du niveau des aides régionales en fonction de la performance d’un État membre à l’aune du Semestre européen. Or ce Semestre représente aujourd’hui, malgré les atténuations et flexibilités ajoutées en cours de route, l’orthodoxie économique et budgétaire. Dans l’hypothèse où un État ferait le choix d’investissements nationaux massifs dans les transitions vertes, au risque de sortir des clous budgétaires, se verrait-il refuser l’accès au Mécanisme de transition juste ? C’est même un double verrou qui est posé puisque pour bénéficier du Mécanisme, les États membres devront établir des plans territoriaux et les soumettre à la Commission dans le cadre de ce Semestre – et non pas, ce qui aurait pu être une alternative, dans le processus itératif des Plans Nationaux Énergie-Climat issu du dernier paquet législatif « Énergie propre pour tous les européens ». En somme, une telle approche participe-t-elle du verdissement du Semestre européen, ou au contraire du corsetage du Green Deal ?

Ce Mécanisme, puisqu’il constitue la première pièce du Green Deal et comporte une surface budgétaire non-négligeable, va forcément concentrer la pression que subirait toute première proposition politique majeure d’une nouvelle Commission, combinée à la complexité de la mère des batailles en 2020, à savoir le Cadre financier pluriannuel ; le tout assorti d’un calendrier d’adoption très contraint. On a connu contexte plus favorable ! Et pourtant, il faut bien commencer quelque part pour répondre à la fois aux problèmes de fins de mois et de fin du monde.