L’échec de Flamanville compromet-il l’avenir du nucléaire en France et en Europe ?

Paris. Jean-Martin Folz a remis lundi 28 Octobre 2019 son rapport sur la construction de l’European Pressurized Reactor (EPR) de Flamanville à la direction d’EDF¹. L’ancien PDG de PSA y dresse un constat désolant des nombreuses erreurs et imprévus qui ont émaillé la construction de ce nouveau réacteur nucléaire, aboutissant à un coût actuel de 12,4 Mds d’euros pour une mise en service fin 2022, par rapport à 3,3 Mds € et une mise en service en 2012 initialement prévue. Cela contraste avec le chantier de Taishan en Chine dont le deuxième réacteur EPR à été raccordé au réseau en juin dernier malgré avoir débuté 2 ans plus tard. Des nombreuses apprentissages sont donc à tirer pour des futures chantiers d’EPR qui demeurent, pour l’instant, incertains, mais qui pourraient s’avérer nécessaires pour la lutte européenne contre le changement climatique.

A l’origine, l’European Pressurized Reactor (EPR) est un projet franco-allemand, co-mené par Siemens et Framatome et visant à bâtir un système de production d’électricité par fission nucléaire de 3^ème génération². Le rapprochement des deux entreprises s’est réalisé en 1989 par la création d’une entreprise commune, Nuclear Power International, suite à un accord entre les gouvernements français et allemand. En parallèle, EDF et les principales entreprises allemandes de production d’électricité ont créé en 1990 un groupe de travail pour étudier ce projet de nouveau réacteur. L’EPR se concrétise finalement en 1992 par la réalisation d’un Conceptual Design, synthèse des technologies française (palier N4) et allemande (Konvoi).

Ce grand projet industriel franco-allemand paraît aujourd’hui d’un autre temps, tant les positions politiques de la France et de l’Allemagne ont divergé sur le nucléaire. A la suite de l’arrivée au pouvoir en Allemagne en 1998 d’une coalition rouge-verte entre SPD et Verts, le chancelier Schröder annonce en effet la sortie du nucléaire. Malgré une remise en question de cet abandon par le gouvernement Merkel en 2009, celle-ci fait volte-face suite à l’accident de Fukushima en 2011 en décrétant une sortie rapide de l’atome.

De son côté, la France, pour qui le nucléaire a une bien plus grande place dans le mix électrique, s’est orientée vers une forme de « nucléaire honteux », selon Yves Bréchet³, ancien haut-commissaire à l’énergie atomique. Tout en offrant des avantages divers, comme une électricité pilotable à prix compétitif⁴, donnant une certaine indépendance énergétique, le nucléaire est combattu avec vigueur par les associations environnementales telles que Greenpeace, qui critiquent ses risques, le coût réel du démantèlement et l’incertitude quant à la gestion durable des déchets nucléaires. Un accord politique entre les socialistes et les Verts a d’ailleurs amené le gouvernement de François Hollande à afficher un objectif de réduction de 75 % à 50 % de la part du nucléaire dans le mix électrique en 2025, objectif depuis repoussé à 2035 par la dernière Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE) 2019-2028. Ce document garde l’option du nouveau nucléaire ouverte, EDF devant rendre une étude sur le capacités de la filière à maîtriser un programme industriel de nouveaux réacteurs mi-2021. Dans une lettre du gouvernement envoyé le 12 septembre au président d’EDF, l’hypothèse de travail serait la construction de six réacteurs EPR⁵. La décision finale sur les nouvelles constructions semblerait aussi conditionnée par la fin du chantier de Flamanville, comme l’a déclaré très récemment la ministre de la Transition Écologique et Solidaire, Élisabeth Borne, pendant la conférence de presse tenue à Bercy pour la remise du rapport Folz⁶. De son côté, l’opinion publique est partagée sur la question, avec 47 % des français qui considèrent le nucléaire comme un atout et 34 % comme un handicap, d’après un sondage BVA réalisé en avril 2019⁷.

C’est dans ce contexte d’avenir incertain que se construit l’EPR de Flamanville. Le manque de visibilité crée par l’absence de nouveaux chantiers additionnels et du leadership politique a conduit les acteurs qui forment la chaîne de production, grandes entreprises et sous-traitants, à investir avec réticence dans les différentes technologies nécessaires à l’élaboration de l’EPR. Ceci s’est ajouté à une « perte de compétences généralisée » due à une longue période sans construction de réacteur⁸, note Folz dans son rapport. Ce réacteur de 3^èmegénération est le deuxième à être construit, deux ans après le début du chantier du réacteur OL 3 à Olkiluoto en Finlande, qui a lui aussi connu des surcoûts et des retards importants. Ne pouvant obtenir un retour d’expérience exploitable du réacteur finlandais, l’EPR de Flamanville a subi les désavantages d’une tête de série, avec toutes les complications qui en découlent au fil du chantier. Ce manque de retour d’expérience serait dû aux mauvaises relations entre EDF et Areva NP, auparavant concurrentes avant le rachat de cette dernière devenue Framatome par EDF à 75 %.

Mais la faiblesse accumulée de l’industrie nucléaire française dû à l’érosion de compétences combinée à l’effet de tête de série n’explique pas tous les déboires de l’EPR de Flamanville. Le rapport dresse un constat implacable d’estimations irréalistes du budget et de la durée du chantier. En effet, même si l’on exclut l’impact des aléas et des délais, on obtient un surcoût d’environ 2,3 Mds d’euros, soit 70 % de l’évaluation initiale. EDF a donc grossièrement sous-estimé la taille et la complexité des chantiers EPR par extrapolation du palier N4. Par exemple, la durée de construction (du 1^er béton au chargement du combustible) de la tête de série N4, Chooz B1, avait été de 142 mois. Très loin des 54 mois annoncés initialement pour Flamanville. La gestion du projet est aussi fortement critiquée. Elle est présentée comme gravement défaillante jusqu’à récemment, avec l’absence d’un chef de projet attitré au projet de Flamanville, et des ambiguïtés entre les périmètres d’intervention de la maîtrise d’œuvre et la maîtrise d’ouvrage, ne réunissant pas les conditions nécessaires à la réalisation d’un projet industriel d’une si grande ampleur. Enfin, le contexte réglementaire a régulièrement évolué, notamment suite au réexamen post-Fukushima de toutes les centrales et l’évolution de la réglementation des Équipements Sous Pression Nucléaire. Selon le rapport, cette instabilité réglementaire aurait ainsi entraîné un surcoût des contrats de 12 % et un surcoût des dépenses d’études et d’ingénierie de 20 % pour mettre le projet en conformité avec les nouvelles exigences de l’Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN).

Cependant, le projet de Flamanville contraste avec celui de Taishan en Chine, composé de deux réacteurs EPR et dont les travaux ont débuté en 2009, soit 2 ans seulement avant le chantier français. Ce projet a lui aussi subi des surcoûts et de retards (60 % de plus que le budget prévu et dépassement de 5 ans par rapport au délai initial, respectivement) ; néanmoins, les deux EPR de Taishan se trouvent en fonctionnement industriel normal et on été délivrés à la moitié de prix (voir Figure 1). Les raisons de cette performance relative sont détaillées dans le tableau ci-dessous. Il est à noter que les différences de prix de la main-oeuvre ne figurent pas parmi les raisons mentionnées par Jean-Martin Folz dans son rapport.

Finalement, on pourrait s’attendre à une conclusion très pessimiste sur l’avenir de l’European Pressurized Reactor, qui préconiserait de ne pas aller plus loin après l’échec de Flamanville. Il n’en est rien. La technologie EPR n’est pas remise en cause dans le rapport de Folz, qui montre clairement que les problèmes de la filière nucléaire française ne sont pas techniques mais organisationnels. De plus, prenant exemple sur la meilleure copie rendue par les deux EPR de Taishan en Chine⁹, le rapport appelle au lancement de programmes stables à long terme de construction de nouveaux réacteurs pour remplacer les réacteurs en fin de vie.

Suivant la remise du rapport de Folz, le ministre de l’Economie et des Finances, Bruno Le Maire, a appelé à la filière nucléaire française à « se ressaisir vite » de l’échec de Flamanville¹⁰. Des nombreuses apprentissages sont à tirer pour des futurs chantiers d’EPR sur la base de ce rapport, et en particulier du chantier chinois de Taishan. Jean-Bernard Lévy, PDG d’EDF, devra rendre un plan d’action concret dans un mois (13) en abordant les sujets de la gouvernance, de la coordination et de l’intégration des acteurs de la filière, des relations avec l’ASN, les compétences et métiers critiques, la définition de responsabilités tout au long de la chaîne de production et la prise en compte du retour d’expérience des chantiers EPR pour le projet Hinkley Point C au Royaume-Uni.

Un nouveau programme nucléaire français s’inscrirait à contre-courant de la transition énergétique telle que pratiquée par la plupart des Etats membres de l’UE, mais il a gagné un allié depuis le début du projet de l’EPR de Flamanville : la lutte contre le changement climatique, qui est devenue une préoccupation cruciale pour les Etats et les institutions européennes. Avec 126 réacteurs en opération dans 14 États membres, l’énergie nucléaire est encore la première source d’électricité à faible émission de carbone en Europe (voir Figure 2). Selon un rapport de la Commission Européenne publié en novembre 2018, le nucléaire devrait représenter 15 % de la production d’électricité dans l’Union en 2050 (14) Levier majeur de décarbonation de l’électricité, et bien que cette faculté soit méconnue des Français (69 % pensent que le nucléaire contribue au réchauffement climatique¹¹), l’atome a été revalorisé récemment par le GIEC, qui note que la majorité des scénarios 1,5° comportent une augmentation de la part du nucléaire. Dans un rapport publié en mai 2019, l’Agence Internationale de l’Énergie a aussi signalé l’importance de garder l’option nucléaire ouverte¹². Selon son directeur général, Fatih Birol, « nous avons une déconnection entre les ambitions climatiques et ce qui se passe en réalité » : « nous ne pouvons avoir le luxe de choisir notre technologie préférée »¹³ entre le nucléaire, les énergies renouvelables et les technologies comme le captage et le stockage du carbone. Signe de cette prévalence de l’urgence climatique, la Commission Européenne envisage pour le moment d’inclure le nucléaire dans les investissements verts de sa taxonomie¹⁴, malgré l’opposition farouche des pays qui en sont sortis comme l’Allemagne ou l’Autriche. L’Europe n’en a peut-être pas encore fini avec le nucléaire…

Perspectives  :

• Le ministre de l’Economie Bruno Le Maire et le PDG d’EDF Jean-Bernard Lévy ont reçu un rapport accablant sur la gestion et la réalisation de l’EPR de Flamanville, qui a entraîné des surcoûts et des délais additionnels importants.
• Ce rapport ne remet pas en cause l’EPR en soit, et appelle même à une trajectoire claire de construction de nouveaux réacteurs qui pourrait profiter des apprentissages des chantiers précédents, notamment celui de Taishan en Chine, aujourd’hui en fonctionnement industriel normal.
• Suite à la remise de ce rapport, Jean-Bernard Lévy doit rendre dans un mois un plan d’actions concret pour redresser la filière nucléaire française. Ces actions s’inscrivent dans une mission “nouveau nucléaire” annoncée dans la dernière révision de la PPE et qui devrait aboutir, en mi-2021, à un étude menée par EDF sur sa capacité à maîtriser un programme industriel de nouveaux réacteurs.
• Les débats sur le nucléaire au sein de la taxonomie de l’Union européenne sont représentatifs des enjeux actuels : l’urgence climatique rendra-t-elle de nouveau le nucléaire fréquentable en Europe ?