Le grand élargissement continu : un nouveau processus vingt ans après

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Parmi les citoyens du continent européen qui connaissent Jean Monnet, la plupart savent qu’il a été le père fondateur de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) qui a précédé le Marché unique puis l’Union européenne d’aujourd’hui. 

Pourtant, avant cela, Jean Monnet a joué un autre rôle historique, qui a probablement changé l’issue de la Seconde Guerre mondiale et de l’Europe. Il a réussi à convaincre le président Roosevelt de mettre les chaînes de production américaines au service des alliés européens à travers le « Victory Program » afin d’armer en quantité suffisante la France et le Royaume-Uni, notamment en avions. Ce programme fut essentiel pour vaincre Hitler et permit l’émergence de l’Europe libre et démocratique d’aujourd’hui.

Peu de dirigeants d’alors auraient parié sur le succès de la démarche de Jean Monnet, sur la réussite d’une  coopération entre la France et le Royaume-Uni, et sur la possibilité de convaincre les alliés américains qu’ils devraient financer la guerre en Europe et devenir « l’arsenal des démocraties ». Il faut une lucidité peu commune pour mettre en œuvre des idées nouvelles qui paraissent impossibles — jusqu’au moment où elles deviennent réalité.

La guerre sur le sol européen depuis deux ans combinée à la montée des extrêmes pour des raisons internes — qui s’accompagnent de remises en question des principes de l’État de droit et du modèle des démocraties occidentales ailleurs dans le monde — mettent une nouvelle fois à l’épreuve l’Union.

L’enjeu est de taille en 2024. Il s’agit de protéger et de faire prospérer le modèle européen de société qui est menacé à l’intérieur et attaqué à l’extérieur. Pour y parvenir, il faudrait une autorité aussi talentueuse que celle de Jean Monnet lors du prochain cycle législatif européen. Il nous faudra articuler pragmatisme avec nos alliés potentiels et intransigeance sur nos valeurs.

Portrait d’un monde cassé

Sous la direction de Giuliano da Empoli.

Avec les contributions d’Anu Bradford, Josep Borrell, Julia Cagé, Javier Cercas, Dipesh Chakrabarty, Pierre Charbonnier, Aude Darnal, Jean-Yves Dormagen, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Jean-Marc Jancovici, Paul Magnette, Hugo Micheron, Branko Milanovic, Nicholas Mulder, Vladislav Sourkov, Bruno Tertrais, Isabella Weber, Lea Ypi.

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Garantir la sécurité et consolider les alliés de l’Union

De crise en crise, l’Union a garanti la sécurité de ses États membres : leur sécurité financière lors de la crise de la dette en 2010, ou leur sécurité sanitaire lors de la pandémie de Covid-19. La sécurité militaire de ses membres et de ses frontières est le nouveau défi auquel l’Union doit faire face : s’organiser pour contenir la guerre en aidant l’Ukraine à la gagner, renforcer sa propre autonomie de défense et ses chaînes d’approvisionnement mais aussi devenir plus flexible dans son organisation pour sauvegarder ses valeurs essentielles sans perdre des alliés. 

L’Union ne pourrait pas survivre à une profonde crise de confiance — notamment venant des États membres de l’Est — si elle ne parvenait pas à aider l’Ukraine à gagner la guerre et à freiner Vladimir Poutine. Jusqu’à présent, elle a montré sa capacité à se mobiliser : l’aide militaire cumulée des membres de l’Union vers l’Ukraine dépasse celle des États-Unis, et compte pour  131,9 milliards d’euros, mais il a été nécessaire de puiser dans les stocks d’armement des pays membres. C’est pourquoi il sera nécessaire, pour la suite, d’organiser l’augmentation de la production militaire en créant des chaînes d’approvisionnement souveraines dans les pays de l’Union dans une sorte de « Victory program » à l’européenne.

Dans ce nouveau contexte, l’Union a besoin d’armes et d’une logistique militaire souveraine pour pouvoir se défendre mais aussi d’alliés stables et sûrs sur le sol européen et dans le voisinage. C’est pourquoi nous revenons sérieusement dans ce processus appelé « élargissement de l’Union », qui concerne maintenant neuf pays considérés comme des alliés pour la sécurité de l’Union. Le processus, en veille depuis des années, a été accéléré depuis 2022 avec les six pays des Balkans Occidentaux. Le 14 décembre 2023, le Conseil européen a décidé d’ouvrir les négociations pour l’Ukraine et la Moldavie et de donner le statut de pays candidat à la Géorgie.

Des valeurs communes et une sécurité renforcée

L’Union Européenne est à la fois une organisation et un modèle unique au monde fondés sur l’État de droit et la démocratie, la protection des droits des individus ainsi que le marché libre et concurrentiel. S’y ajoute la justice sociale, qui fait de l’Union un modèle unique et convoité en même temps qu’un repoussoir pour les puissances concurrentes. Les peuples des neuf pays candidats à l’élargissement ont démontré avec constance depuis les années 1990 qu’ils partagent ces valeurs fondatrices de l’Europe.

Le souvenir de l’oppression communiste continue à nourrir dans ces pays le désir de liberté individuelle, de démocratie, de liberté religieuse et de libre marché.  L’égalité des droits des femmes et des individus est largement admise, comme le montre l’absence d’inégalités notables dans les parcours scolaires des filles et des garçons. Les politiques de redistribution sociale, d’éducation et de santé sont consensuelles à la fois du fait de l’histoire communiste et de l’adhésion aux valeurs européennes.

Ces valeurs partagées font de ces pays des alliés précieux de l’Union et créent le substrat indispensable du long et bureaucratique processus d’intégration des Balkans occidentaux, de l’Ukraine et de la Moldavie. Ce sont ces valeurs communes qu’Emmanuel Macron a mentionné lors de sa visite en Albanie en octobre 2023 où il a proposé de remplacer le « processus bureaucratique d’élargissement de l’Union » par une « réunification » avec la famille européenne, tout comme Olaf Scholz avait mentionné en octobre 2022 la nécessité de l’élargissement pour renforcer le poids de l’Europe dans le monde. 

Par leur engagement dans le processus d’intégration européenne depuis des années, ces pays contribuent à la sécurité de l’Europe. Tout d’abord, ils permettent de garantir que d’autres puissances ne viennent déployer leurs intérêts dans le continent européen. En Ukraine ou en Moldavie comme dans les pays déjà membres de l’Union à l’Est, la majorité des citoyens ne se trompent pas sur les intentions expansionnistes de Vladimir Poutine. L’Ukraine défend notre modèle européen de liberté par des sacrifices qu’aucune raison économique et pratique ne peut justifier, alors que certains dans d’autres pays européens tendent à penser qu’il est possible de faire des compromis avec Poutine.

Pour éviter l’intrusion de la Russie ou d’autres puissances dans les conflits régionaux qui les menacent, ces pays frontaliers de l’Union choisissent un alignement clair avec l’Union. Trois des six pays des Balkans sont déjà membres de l’OTAN : l’Albanie, le Monténégro et la Macédoine du Nord. Leur engagement contribue à rendre plus sûr cet espace et les frontières de l’Europe. Les Balkans sont également dans les routes de transfert du gaz de la mer Caspienne et contribuent ainsi à la sécurité énergétique de l’Europe. 

Ces valeurs communes et l’engagement des pays candidats pour un continent plus sûr, avec le même modèle de société et de démocratie, sont certainement les raisons de fond pour lesquelles 53 % des Européens sont favorable à l’élargissement de l’Union avec ces nouveaux pays selon l’Eurobaromètre¹.

Les pays candidats sont-ils prêts ?

Toutes ces raisons sont bonnes. Pourtant, depuis 2003 et la conférence de Thessalonique qui a vu le premier engagement d’intégration des pays des Balkans occidentaux dans l’Union, vingt ans se sont écoulés — presque une génération.  Les six pays des Balkans occidentaux — Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie — sont formellement engagés dans le processus d’intégration à l’Union par des Accords d’association et de stabilisation et ont franchi différentes étapes, mais ils attendent toujours.

Depuis l’adhésion de la Croatie, la dernière en date, il s’est passé désormais plus d’une décennie au cours de laquelle l’Union a plutôt fait semblant de vouloir intégrer les pays des Balkans. De leur côté, ces pays ont plutôt fait semblant de faire des réformes, considérées parfois comme uniquement nécessaires pour « remplir le cahier des charges de la Commission européenne ». L’élan enthousiaste pour l’élargissement des années 1990 a été remplacé par une « processus » tiède, lent et désincarné qui sert le plus souvent de certificat de bonne conduite aux gouvernements en place, plutôt que de représenter un vrai objectif à atteindre. 

Les torts sont partagés et c’est le moment d’y remédier. Pour cela, il ne s’agit pas seulement d’accepter ces nouveaux pays mais de repenser notre modèle². Il est vrai que les pays candidats ne sont pas irréprochables vis-à-vis des critères à satisfaire, loin de là. Mais regardons un peu plus en détail les deux piliers : la dimension économique et le volet politique.

Des économies propulsées grâce à l’adhésion à l’Union

L’une des craintes de l’intégration de nouveaux membres est la nouvelle répartition des contributions qu’elle impliquerait à l’intérieur de l’Union. Cette idée reçue postule en fait une vision statique de l’histoire. 

Lorsque le Portugal a rejoint l’Union en 1986, son PIB par tête était de 3680 dollars — corrigé à 10300 dollars actuels — ce qui correspond à peu près au niveau de la Serbie aujourd’hui. En 1990, le PIB par habitant Pologne était encore plus bas, à 1731 dollars — corrigé à 4154 dollars actuels — c’est-à-dire bien plus bas que celui de l’Albanie qui est aujourd’hui à 6400 dollars. Tous les pays intégrés dans l’Union se sont enrichis grâce à l’accès au marché commun et à l’application du cadre européen. La Pologne en est le meilleur exemple, qui a multiplié par six son PIB depuis son adhésion à l’Union.

Les conditions concernant l’État de droit et la démocratie fonctionnelle sont plus sensibles. Mais là aussi, il faut regarder leur évolution en dynamique et utiliser plus efficacement les moyens à disposition pour accélérer leur consolidation dans les pays candidats. La corruption, la captation des ressources des pays et le travestissement des instruments démocratiques y sont présents à différentes échelles. En 1986, l’Espagne et le Portugal sortaient de dictatures depuis un peu plus d’une décennie et les pays de l’Est qui ont rejoint l’Union entre 2004 et 2007 présentaient encore — et certains les ont toujours — divers défauts de liés à la structure de leurs systèmes judiciaires. Chacun de ces pays a profité du cadre et des contraintes européennes pour faire progresser leur économie et leur État de droit, avant et après l’adhésion.

S’appuyer différemment sur les institutions de l’Union

Aujourd’hui les instruments pour faire progresser les pays candidats avant leur adhésion à l’Union sont performants. Le plus puissant d’entre eux consiste en la prise de position des institutions européennes sur les sujets essentiels de l’État de droit et de la démocratie. « La vérité vous rendra libres », lit-on dans la Bible. C’est un effet analogue qu’opèrent les prises de positions des institutions européennes dans les pays candidats, quand elles sont directes et sans détour.

J’ai pu le constater moi-même lorsque je dirigeais les réformes nécessaires à l’intégration européenne de l’Albanie entre 2013 et 2018 — une réforme de l’administration publique vers un système de concours et de carrières méritocratiques et une réforme des services publics pour combattre la corruption. L’appui de la Commission européenne a été essentiel pour faire passer ces mesures, très contestées par des intérêts clientélistes locaux mais indispensables pour créer une administration indépendante des partis politiques.

La Commission européenne, qui est en charge à la fois du processus d’élargissement et de l’évaluation du progrès des pays candidats, élabore des rapports réguliers qui ont parfois tendance à souligner des progrès de procédures de deuxième ordre. Elle ne prend pas toujours la mesure du poids que peuvent avoir ses prises de position directes, intègres et fondées sur ses valeurs.

Le Parlement européen observe de son côté le déroulement des élections et adopte des résolutions annuelles sur les pays candidats. Là où la Commission peut être perçue comme juge et partie de certaines réformes dans les pays candidats, le rôle du Parlement le place dans une position plus impartiale : il pourrait être opportun de renforcer ce rôle dans le contrôle et l’évaluation du progrès des pays candidats.

De manière plus générale, pour se faire davantage entendre, les institutions européennes doivent peser dans les opinions publiques des pays candidats en s’exprimant clairement sur les questions majeures — comme le respect des sanctions envers la Russie, les critères de Copenhague, ainsi que le respect des oppositions et de l’État de droit. Enfin, les contributions déjà importantes de l’Union dans les pays candidats³ sont mal connues car elle passe par des processus de médiatisation indirects, souvent organisés par les gouvernements ou les institutions⁴. Elles gagneraient à être mises en lumière par une communication directe de l’Union.

Réformer l’Union pour élargir l’Europe

Pour que le processus d’élargissement demeure un catalyseur de réformes, il est indispensable de lui redonner une crédibilité et une attractivité, et de renforcer la confiance des électeurs des pays candidats dans les principes des institutions européennes.  

Cette confiance passe par trois piliers :

• un calendrier d’adhésion clair et crédible des deux côtés ; 
• une redéfinition du modèle institutionnel européen qui permette des modalités d’intégration différenciées : un espace qui permet à chacun d’être plus fort en construisant de manière innovante une Europe plus diversifiée ;
• la nécessité d’affirmer sans complexes les valeurs qui font l’attractivité de l’Europe pour ses citoyens.

Pour mettre en place un calendrier crédible du processus d’élargissement, l’hypothèse d’une intégration graduelle a déjà été évoquée à plusieurs reprises⁵. Pour cela, la vitesse des prises de décisions des institutions européennes lors des deux dernières années a démontré l’importance des prises de position de l’Union et la nécessité de renouer avec la crédibilité en matière d’intégration européenne. 

Pour assouplir le processus d’élargissement de l’Union européenne, le calendrier de l’adhésion gagnerait également à être encore plus concret. L’Union représente depuis ses débuts une innovation politique qui se renouvelle constamment. Elle permet déjà des modalités d’intégration à géométrie variable avec la zone euro, l’espace Schengen et les pays membres. Le modèle d’adhésion des neuf nouveaux pays est aussi en discussion, mais il doit aller de pair avec la diversification des procédures de l’Union : dans une Europe plus diversifiée qui vise une structure plus souple mais sans compromis sur les principes. Il ne s’agit pas d’imposer une égalité à tout prix entre les membres, mais plutôt d’organiser une Europe plus hétérogène qui laisse aux différents États plus d’options pour s’associer en cohérence selon leurs situations⁶. 

Le rapport du groupe de travail franco-allemand⁷ a proposé de formaliser une organisation flexible en quatre cercles concentriques :

• Premier cercle : zone euro/Schengen ;
• Deuxième cercle : membres de l’Union ;
• Troisième cercle : les membres associés ayant accès au marché commun, accès qui est conditionné par les principes de Copenhague et l’État de droit ;
• Quatrième cercle : Communauté Politique Européenne (CPE) où les règles de l’Union ne sont pas obligatoires ; la coopération s’étend à certains pays par des traités de coopération économique, à d’autres par des accords géopolitiques, de sécurité, d’énergie, d’environnement, mais sans permettre l’accès au marché commun. 

Les neuf pays candidats font tous partie du quatrième cercle. Au fur et à mesure qu’ils rempliront toutes les conditions liées à l’État de droit, ils pourront bénéficier d’accords sectoriels et progresser en matière économique, pour, à terme, rejoindre le Marché commun.

Portrait d’un monde cassé

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Alors qu’elle est critiquée pour sa lourdeur bureaucratique, l’Union est en réalité une organisation souple et multiforme qui a survécu à de nombreuses transformations depuis 1952, d’élargissement en élargissement et de crises en défis. Certaines réformes des dernières années paraissaient impossibles avant d’être réalisées :  de l’introduction de l’euro à la première levée de dette commune en 2021 après la pandémie avec NextGeneration EU,  mais aussi la déclaration de Versailles en mars 2022 sur le renforcement des capacités de défense, la réduction de la dépendance énergétique ou encore le plan industriel de février 2023 pour la compétitivité de l’industrie européenne neutre en carbone.

En revanche,  après la dernière adhésion de la Croatie en 2013, l’Union n’a pas vraiment envisagé les réformes nécessaires pour passer progressivement de 27 à 36 membres. Pourtant, nulle raison de fond n’empêche l’Union d’absorber ces nouveaux pays, qui mettent en œuvre des réformes en vue de leur adhésion depuis 2003 et qui sont aujourd’hui mieux préparés que certains des candidats précédents. L’Union doit s’y préparer dès le début du prochain cycle, juste après les élections de juin.

Concernant son principe essentiel et non négociable — l’État de droit — l’Europe a besoin d’avoir des moyens d’actions vis-à-vis des pays membres qui ne respecteraient pas ses valeurs fondamentales. Le rapport franco-allemand propose des pistes inspirantes à ce sujet par le biais de réformes des mécanismes budgétaires pour garantir l’État de droit dans les États membres, actuels et futurs.

Mais d’autres changements sont nécessaires pour rendre opérante une Union à 27 et demain à 36 : les portefeuilles des commissaires ou même le remplacement du droit de veto par la  majorité qualifiée sur les sujets de politique extérieure, de fiscalité et de sécurité, font partie des éléments qu’il faudrait améliorer en recherchant un consensus — ce que l’Union a toujours su faire — sans non plus considérer ces difficultés comme des obstacles insurmontables tant que l’objectif de préserver notre modèle européen et de garantir notre sécurité commune est partagé.

Vues sous cet angle, les réformes nécessaires doivent être envisagées avec un calendrier annoncé pour les 27 États membres avant d’accueillir les 9 nouveaux candidats.

Pour que l’Europe puisse survivre, elle doit se transformer : augmenter  ses capacités de défense, solidifier ses alliances et garantir sa sécurité, pour protéger ses valeurs et en particulier l’État de droit, et mieux assurer sa souveraineté économique dans un monde qui se fragmente. Mais il faut avoir conscience que lancer des réformes en vue d’accueillir les futurs États membres n’est qu’une des actions qu’il faudra mener dans le prochain cycle politique. En 2014, Jean-Claude Juncker avait eu l’honnêteté de dire que l’élargissement ne pourrait pas se faire durant son mandat.  Il sera bientôt temps pour les prochaines têtes de la Commission et du Conseil de définir un cap très clair pour la réforme de l’Union et son élargissement. Il n’y a aucune raison d’être réticent ou pessimiste — les paris que Jean Monnet avait réussi dans une Europe en guerre étaient bien plus difficiles.