Le retour de la tentation militaire en Amérique latine

Avant le déclenchement de la crise sanitaire, l’Amérique du Sud avait connu des mois agités, qui nous ont montré les limites de la capacité de leurs institutions démocratiques à canaliser le conflit politique. Les manifestations de rue contre les institutions gouvernementales de la zone andine ont révélé l’incapacité des institutions politiques à traiter les conflits qui divisent ces sociétés. Toutefois, en Bolivie les manifestations ont donné lieu à la fin anticipé du mandat présidentiel. Dans ce cas précis, la décision du président Evo Morales d’ignorer tant l’interdit constitutionnel que le résultat d’un plébiscite qui tous deux lui niaient la possibilité de se présenter une troisième fois à sa réélection, a poussé l’opposition à la mobilisation, face aux soupçons de manipulation des bulletins provoqués par une interruption du dépouillement rapide des votes. Aux manifestations dans les rues se sont ajoutés un casernement politique et la « suggestion » militaire selon laquelle le président devrait renoncer. Face à de telles circonstances, Morales est parti en exil deux mois avant la fin de son mandat. 

Si le ralentissement de la croissance économique a bien aiguisé les tensions sociales dans toute l’Amérique du Sud, le rôle des forces de l’ordre met le cas bolivien à part. Et plus encore : en Bolivie les Forces Armées ont initialement demandé un décret d’immunité sur les conséquences à venir de la répression, qu’il a fallu abroger sous la pression internationale des organisations de défense des droits humains. Si l’action des militaires boliviens était le signal d’un retour des armées latino-américaines dans le rôle d’arbitres politiques qui les a caractérisées pendant la plus grande part du XXe siècle, nous ferions face à un phénomène dont les risques ne peuvent être sous-estimés. La possibilité d’aller frapper à la porte des quartiers généraux offre une alternative à la négociation démocratique. Cela réduit les encouragements des politiques pour aller chercher des compromis et pour investir le fonctionnement des institutions démocratiques. Cela signifie qu’on pourrait de nouveau assister à des cycles d’instabilité institutionnelle comme celui que la Bolivie a elle-même connu entre 1920 et 1980, période pendant laquelle elle a subi pas moins de treize coups d’État militaires.

Si l’action des militaires boliviens était le signal d’un retour des armées latino-américaines dans le rôle d’arbitres politiques qui les a caractérisées pendant la plus grande part du XXe siècle, nous ferions face à un phénomène dont les risques ne peuvent être sous-estimés.

STEVEN LEVITSKY ET MARÍA VICTORIA MURILLO

En revanche, quand ils manquent d’option militaire, les politiques se voient obligés d’investir dans des solutions démocratiques et, ce même, face à des crises profondes. Les compromis politiques qui se contractent en conséquence réduisent les niveaux de violence et sont source d’enseignement qui permettent d’avancer dans la construction d’institutions plus pérennes, malgré certains héritages régionaux de faiblesse institutionnelle. C’est pour cela que le risque d’un retour de l’arbitrage militaire signifierait jeter par dessus bord l’effort de construction démocratique que la plupart des pays de la région ont affronté, avec des hauts et des bas, dans les dernières décennies. Cette possibilité est tout particulièrement préoccupante du fait de l’augmentation du soutien des militaires par l’opinion publique. Selon le Projet d’Opinion Publique d’Amérique latine (lapop) de l’Université Vanderbilt, la moyenne du soutien au coups d’États militaires en Amérique latine est de 39 % en réponse à la montée des crimes, et de 37 % en réaction à l’augmentation de la corruption. De plus, le prestige croissant des Forces Armées contraste avec la baisse du prestige des partis politiques dans l’opinion publique régionale. 

Le cas bolivien s’est caractérisé par la forte polarisation générée par l’expérience populiste menée par Evo Morales, expérience qui fut abruptement refermée par une mobilisation sociale appuyée par les forces de l’ordre. C’est pour cela qu’il est important de comprendre les limites que les coups d’États contre des gouvernements populistes qui avaient été élus à la majorité ont connues pour réduire la polarisation qui les précède. Quand les militaires deviennent arbitres des conflits politiques dans des sociétés polarisées, le résultat est toujours une aggravation des conflits politiques. C’est-à-dire que les coups d’États contre les gouvernements populistes attisent toujours la polarisation et génèrent des persécutions qui divisent la société et rendent difficile l’établissement tant de compromis politiques que de démocraties effectives. L’ampleur du revanchisme montré par le gouvernement de Jeanine Áñez, qui a remplacé celui de Morales, a été préoccupant. 

Il est important de comprendre les limites que les coups d’États contre des gouvernements populistes qui avaient été élus à la majorité ont connues pour réduire la polarisation qui les précède. Quand les militaires deviennent arbitres des conflits politiques dans des sociétés polarisées, le résultat est toujours une aggravation des conflits politiques.

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La crise bolivienne, le populisme et la tentation militaire 

La fin abrupte du troisième mandat de Morales a donné lieu à d’innombrables débats autour de sa nature. La candidature de Morales à une troisième réélection n’a pas seulement ignoré un interdit constitutionnel mais aussi le résultat négatif d’un référendum que lui-même avait convoqué pour en finir avec cette restriction. De plus, la stratégie pour éviter le résultat électoral a été d’en appeler à une erreur judiciaire absurde qui déclarait que cette limite était une infraction à ses droits en tant qu’être humain, parmi lesquels élire et être élu – un argument qui n’est pas utilisé pour la première fois dans la région. Dans ce contexte, quand le dépouillement provisoire des votes de l’élection présidentielle a été interrompu par Morales, moins de dix points au dessus de son principal concurrent, ce qui obligeait à un second tour électoral, l’opposition a commencé à dénoncer une tentative de fraude. Dans le dépouillement définitif, connu le lendemain, la différence s’était suffisamment creusée pour éviter un deuxième tour, pour lesquelles les sondages prévoyaient une probable déroute de Morales. La mobilisation de l’opposition principalement à Santa Cruz et à Potosí a éclaté en dénonçant une fraude électorale. Quand deux semaines plus tard, l’Organisation des Etat Américains (OEA) a annoncé dans un rapport qu’elle avait trouvé des irrégularités électorales et quand Evo Morales a proposé de faire appel à de nouvelles élections avec une nouvelle autorité électorale, sa proposition n’a pas rencontré d’écho favorable au sein de l’opposition : la police s’était révoltée et les mobilisations se radicalisaient, ce qui a déclassé Carlos Mesa, ex-président, deuxième aux élections du 20 octobre, en faveur de Luis Fernando Camacho, le président du Comité Civique Pour Santa Cruz et représentant de l’aile la plus conservatrice et radicale de l’opposition. À ce moment, l’Armée « suggère » la démission de Morales. C’est-à-dire que, face à une Police et à des Forces Armées qui abandonnaient leur subordination au président, celui-ci s’est vu forcé à la démission, ce qui nous amène à classer cet épisode comme un coup d’État. Ce ne sont pas les caractéristiques du gouvernement de Morales, mais la forme par laquelle il a pris fin, qui nous incitent à telle classification.

Ce coup d’État ignore les tragiques leçons que le prétorianisme a laissées dans la région. Si dans le nouveau millénaire les interventions militaires ont été rares, cela n’est pas le seul cas dans lequel les civils ont de nouveau frappé aux portes des casernes. En Équateur en 2000, au Venezuela en 2002 et au Honduras en 2009, des partis de l’opposition ont aussi applaudi des interventions militaires de différentes couleurs politiques parce qu’elles percevaient les gouvernements au pouvoir comme inaptes, corrompus ou autoritaires. Dans le cas du Venezuela, du Honduras et de la Bolivie, en outre, où les gouvernements au pouvoir étaient ou sont populistes, l’opposition a applaudi l’intervention militaire comme la manifestation d’un mécanisme démocratique. Sauf exceptions, toutefois, les coups militaires n’ont pas été des facteurs de démocratisation. Et ces exceptions ont généralement lieu dans des dictatures conservatrices, comme le coup contre le général Marcos Pérez Jiménez au Venezuela (1958) ou contre le général Alfredo Stroessner au Paraguay (1989). Les coups contre des gouvernements populistes élus par d’amples majorités accentuent généralement la polarisation, provoquent des répressions, génèrent plus d’instabilité politique et installent des leaders qui profitent souvent de leur accès au pouvoir pour établir des mesures revanchistes envers leurs prédécesseurs. Ces dynamiques génèrent souvent non seulement une grande volatilité dans les politiques publiques, mais aussi une persécution contre les hommes politiques démis et leurs successeurs. Si ceux-là se radicalisent et se mobilisent contre les nouvelles autorités, la conséquence est une spirale de violence et de radicalisation qui produit difficilement les conditions favorables à l’établissement d’une démocratie stable.

En Équateur en 2000, au Venezuela en 2002 et au Honduras en 2009, des partis de l’opposition ont aussi applaudi des interventions militaires de différentes couleurs politiques parce qu’elles percevaient les gouvernements au pouvoir comme inaptes, corrompus ou autoritaires.

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Le cas paradigmatique est le coup d’État de 1955 contre le gouvernement du général Juan D. Perón en Argentine. En dépit d’une carrière entamée par un coup militaire et un gouvernement de facto, Perón avait été élu en 1946 comme candidat d’une coalition politique qui incluait les syndicats et représentait la classe ouvrière. Ses politiques sociales et de travail ont été applaudies parmi ses partisans, lesquels ont bénéficié de pensions, d’accès aux soins, à l’éducation, au logement et aux vacances. Cette même passion, mais en direction contraire, caractérisait ses détracteurs, qui l’accusaient d’introduire le culte de la personnalité, des limites à la liberté de la presse, des restrictions aux dissensions, et d’imposer à tous les fonctionnaires publics d’appartenir au parti péroniste. Ces secteurs applaudirent le coup militaire de 1955, beaucoup d’entre eux espérant alors une transition démocratique comme celle qu’annonçait le général Eduardo Lonardi quand il dit : « Il ni aura ni vainqueurs, ni vaincus ». Toutefois, le gouvernement qui suivit fut brutal dans sa répression de tout ce qui pouvait s’apparenter au péronisme, en plus de renverser beaucoup de ses politiques publiques. 

Perón dut partir en exil, son parti fut proscrit, le cadavre d’Eva Perón fut volé et la mention du nom « Perón » devint un délit (on l’appelait le « tyran déserteur » dans le discours officiel). Pourtant, comme on le sait, les efforts pour dé-péroniser l’Argentine (et tout spécialement les syndicats) furent un échec, et le jeu impossible d’une majorité péroniste qui ne pouvait participer aux élections dû à la proscription de son parti ne donna lieu qu’à plus de coups militaires et à une instabilité  politique majeure dans les années qui suivirent (renforcée par les interventions de Perón depuis son exil).

Le coup d’État contre Evo Morales a une saveur similaire à l’expérience du péronisme historique. Le gouvernement qui l’a remplacé, mené par Jeanine Áñez, a imposé un cabinet dominé par les conservateurs de l’Orient bolivien.

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Le coup d’État contre Evo Morales a une saveur similaire à l’expérience du péronisme historique. Le gouvernement qui l’a remplacé, mené par Jeanine Áñez, a imposé un cabinet dominé par les conservateurs de l’Orient bolivien. Ceux-là rejettent l’indigénisme qui a marqué le gouvernement antérieur, qui a été remplacé par une religiosité chrétienne extrême – le coup a été caractérisé comme un “retour de la Bible au palais présidentiel”. Initialement, la réponse à la réaction des partisans du Mouvement vers le Socialisme (Movimiento al Socialismo, MAS) fut une répression brutale qui fit trente morts, accompagnée d’un revirement dramatique dans les politiques symboliques. Après un accord avec le MAS, qui continue de contrôler le Parlement, pour appeler à de nouvelles élections sans la participation de Morales, le nouveau gouvernement a demandé la capture de l’ex-président, réfugié en Argentine, sous le coup d’une accusation de sédition et de terrorisme, et il a poursuivi beaucoup de ses partisans. Le gouvernement mexicain a protesté notamment contre le “siège” de son ambassade en Bolivie par les forces de sécurité qui cherchent à capturer des politiques auxquels l’asile a déjà été offert. Bien que la participation du MAS aux élections ouvre la possibilité d’éviter les pires héritages des coups anti-populistes, cela ne paraît pas pour autant réduire le niveau de polarisation, dont les conséquences à long terme sont préoccupantes. Il y a une incertitude autour du futur de la Bolivie, car même si le retour à la démocratie était un succès, la carte militaire est retournée à la foule et peut être rejouée dans le futur. Cela change les options des acteurs politiques, ce qui, ajouté à la polarisation croissante, fait planer la menace d’un retour au prétorianisme au lieu de celui à une démocratie stable. L’expérience récente au Honduras est importante en termes de comparaison. 

Le coup militaire qui a mis fin à la présidence de Manuel Zelaya en 2009 est le cas de figure récent le plus similaire au cas bolivien, en dépit des différences entre les gouvernements de Zelaya et de Morales. Bien qu’il provenait d’un parti traditionnel, Zelaya a entamé un virage à gauche en se rapprochant du gouvernement de Hugo Chávez et est entré dans l’Alliance Bolivarienne pour les Peuples de Notre Amérique (ALBA). Son populisme croissant et ses politiques redistributives ont inquiété l’élite hondurienne. Quand Zelaya a tenté d’organiser un référendum autour d’une réforme constitutionnelle qui aurait facilité la réélection présidentielle (que la Constitution ne permettait pas de modifier par des processus de réforme), contre le Congrès et la Cour Suprême, la réaction de l’élite fut de recourir aux militaires, qui mirent fin au mandat de Zelaya et l’exilèrent. Bien que les gouvernements de la région, dont celui des États-Unis, dénoncèrent le coup d’État, l’opposition de l’élite à Zelaya était ferme et ne succomba pas à la pression internationale. En dépit des arguments exposés, ce coup n’apporta pas dans sa suite une démocratie stable. Tant les partisans de Zelaya que la gauche furent réprimés. L’élection de 2010, gagnée par le candidat libéral Porfirio Lobo, est considérée comme concurrentielle, mais le régime a fait preuve d’une érosion croissante de la démocratie. Le successeur de Lobo, Juan Orlando Hernández, de manière similaire a Morales, a ignoré la prohibition constitutionnelle de la réélection et en a appelé à une erreur de justice douteuse de la part de la Cour Suprême alliée pour se présenter de nouveau à la présidentielle de 2017. 

L’appui des militaires désormais politisés (et du gouvernement de Donald Trump) permit à Hernández de rester au pouvoir malgré l’augmentation de la répression et de la direction clairement autocrate qu’a pris le Honduras.

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Dans ce cas également l’élection fut teintée d’irrégularités, de manifestations populaires et d’un appel de l’OEA à un nouveau dépouillement des votes. Pourtant, l’appui des militaires maintenant politisés (et du gouvernement de Donald Trump) permit à Hernández de rester au pouvoir malgré l’augmentation de la répression et de la direction clairement autocrate qu’a pris le Honduras. Le coup militaire qui a mis fin au populisme naissant n’a pas réduit la polarisation ni n’a résulté dans l’installation d’une démocratie stable. Ces héritages sont préoccupants pour le cas de la Bolivie.

Réduire la tentation militaire et ses conséquences institutionnelles 

Succomber à la tentation militaire peut avoir des effets à plus long terme sur la stabilité démocratique, et y résister, aide à la construction d’institutions plus stables, y compris dans des contextes marqués par des crises récurrentes. Rappelons que les pays latino-américains se caractérisent par l’instabilité politique de l’indépendance à la fin du XXème siècle. Au cours de cette période l’intervention militaire était habituelle et la menace de l’intervention était une forme de dissuasion pour les acteurs politiques. Dans la majorité des pays de la région, les Forces Armées étaient les arbitres des conflits qui divisaient les sociétés. Les interventions militaires n’interrompaient pas seulement les processus démocratiques, mais elle réduisaient également les incitations à investir dans la construction d’institutions politiques, puisque le recours aux casernes apparaissait souvent comme une meilleure option pour modifier l’équilibre du pouvoir politique. Ainsi, les coups militaires n’affectent pas seulement les institutions démocratiques à court terme, ils ont aussi des effets à long terme qui les affaiblissent et produisent des incitations à rejouer la carte de l’intervention des Forces Armées. 

Le processus de consolidation de la démocratie exige la subordination du pouvoir militaire au pouvoir civil et implique des modifications légales comme culturelles. Si la population accorde plus de confiance aux Forces Armées qu’aux législateurs, la tentation de faire appel à elles n’en est que plus forte. Si la population perçoit des difficultés à faire régner l’ordre public, les forces de sécurité qui promettent « l’ordre  » deviennent à leurs yeux plus attractives. Si devant la polarisation les politiques succombent à la tentation militaire, il sera plus difficile de construire des institutions démocratiques. Ce moment est crucial pour la région. Les démocraties latino-américaines ne sont plus si jeunes et, face au ralentissement économique, elles ont démontré de claires limites à pouvoir offrir les réponses réclamées par la population. Du fait d’une opinion publique mécontente de son élite politique, qu’elle respecte bien souvent moins que l’armée, et dans un contexte de manifestations croissantes et de difficultés du maintien de l’ordre, la tentation militaire pourrait augmenter et, avec elle, les risques de l’instabilité démocratique dans la région.

Le processus de consolidation de la démocratie exige la subordination du pouvoir militaire au pouvoir civil et implique des modifications légales comme culturelles.

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Dans ces circonstances, il est essentiel de ne pas succomber à la tentation militaire et de recourir aux institutions politiques, pourquoi pas avec créativité, pour soutenir les processus démocratiques. Dans la deuxième moitié de l’année 2019, du fait d’économies en récession comme en Argentine ou de croissance minime comme en Uruguay, la polarisation de ces pays s’est pourtant exprimée électoralement et sans violence. Dans les deux cas, le résultat a été celui d’une alternance politique (avec un second tour dans le cas de l’Uruguay). En Argentine une coalition de centre-droite (menée par l’ex-président à ce jour, Mauricio Macri) et en Uruguay une coalition de centre-gauche (le Frente Amplio) ont perdu. En Argentine, récemment au bord du défaut de paiement de sa dette souveraine, la crise économique a provoqué un recul du PIB de 3 % et une inflation de 50 % lors de l’année électorale. Le péronisme a gagné, avec le kirchnerisme comme centre de gravité. En Uruguay, le ralentissement économique a été plus limité mais le Frente Amplio était au pouvoir depuis déjà trois mandats et la population s’en trouvait quelque peu usée. Le Partido Nacional a gagné (avec l’appui du Partido Colorado et d’autres partis de l’opposition au second tour). Dans les deux cas, les élections ont permis la promesse d’un changement sans nécessaires manifestations de rues ou recours militaires. Dans les deux cas, cela n’a pas été considéré comme une option par les acteurs politiques après les dernières dictatures sanglantes vécues par le pays, qui dans le cas de l’Argentine ont inclus une déroute militaire face aux troupes britanniques aux Malouines. 

Sans l’option militaire, les politiques perdent leurs attaches et se voient obligés de négocier avec des instruments que le système politique leur donne. Si l’absence d’option militaire n’évite pas les crises, elle oblige aux solutions négociées. L’expérience de la crise argentine de 2001 est un bon exemple d’un pays où le grand mécontentement envers le système politique se résumait dans la phrase “Que se vayan todos” (“Qu’ils s’en aillent tous”), mais où cette demande ne venait pas de militaires qui se seraient mis à occuper un espace politique vide. Dans le cas argentin, l’aversion populaire à l’intervention militaire comme conséquence ultime de la dictature et du coût de la justice transitionnelle envers les militaires ont été des éléments clefs pour expliquer pourquoi la classe politique n’a pas eu recours à l’armée et pourquoi celle-ci non plus n’a pas voulu s’immiscer dans les crises politiques. Depuis la succession des coups d’Etat militaires qui a démarré avec la chute de Perón en 1955 et qui a culminé dans les années 1970 avec la dictature la plus violente de l’histoire du pays, l’opinion publique a cessé de faire confiance aux Forces Armées. 

Ce moment est crucial pour la région. Les démocraties latino-américaines ne sont plus si jeunes et, face au ralentissement économique, elles ont démontré de claires limites à pouvoir offrir les réponses réclamées par la population.

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Les jugements pour violation des droits humains et les rapports publics sur la répression brutale et sur le fiasco militaire pendant le premier gouvernement démocratique ont informé la société sur l’échec des Forces Armées au pouvoir. Cela a permis l’émergence d’un consensus social et politique opposé à l’intervention militaire qui traverse les partis politiques. En dépit de plusieurs soulèvements militaires pour résister à la justice transitionnelle qui a enquêté sur les violations des droits humains et en dépit des agitations qu’ils ont provoquées, le consensus politique n’a pas changé en ce qui concerne les interventions militaires et les politiques se sont refusés à frapper aux portes des casernes en dépit de profondes crises qui, dans des temps antérieurs, auraient été ponctuées par cet appel aux Forces Armées. En 1989, la combinaison d’une surinflation et de pillages a été résolue par des élections anticipées et un passage anticipé du pouvoir à un nouveau gouvernement, sans recourir aux militaires. Douze années après, l’effondrement de l’économie qui a jeté dans la misère la moitié de la population et qui a mis l’Argentine en défaut de paiement de sa dette, a été la source d’une rébellion populaire massive contre la classe politique. La démission du président et du vice-président ont compliqué la succession démocratique, comme on a pu le voir avec le défilé de présidents que le pays a connu au début de l’année 2002. Toutefois, le Congrès a finalement désigné un successeur accepté par tous les partis, qui a fini le mandat présidentiel en faisant preuve de créativité démocratique pour éviter le recours au militaire. 

Au Panamá, où la Garde Nationale avait été la force politique dominante pendant trente ans, l’invasion américaine de 1989 a provoqué son démantèlement avec des résultats similaires. Sans Forces Armées auxquelles faire appel, les politiques panaméens se sont vus obligés de recourir à des procédés électoraux pour résoudre leurs conflits. Cette limitation les a obligés à investir dans des institutions démocratiques. La démocratie panaméenne a déjà trente ans, ce qui est la période démocratique la plus longue de son histoire. Ainsi, en fermant la porte à l’intervention militaire, on favorise les conditions pour la consolidation démocratique. 

Conclusion 

En conclusion, la tentation militaire ouvre des possibilités qui sont causes d’une instabilité institutionnelle accrue. Une fois cette alternative écartée, le système politique se renforce parce que ses protagonistes se voient obligés d’apprendre à trouver des solutions aux conflits sociaux au moyen de négociations et de compromis démocratiques, y compris quand ceux-ci s’aggravent, comme c’est en ce moment le cas dans la région. Dans le cas des coups d’État contre des gouvernements populistes, même quand ceux-ci ont déjà fait preuve de tendances autocratiques et d’un certain dédain envers les institutions démocratiques, l’intervention militaire tend à accentuer la polarisation à long terme. En regard de ces faits, il est difficile qu’une démocratie stable émerge, puisque les conflits sociaux profonds ne se résolvent pas et que le consensus n’est pas établi sur la manière de les résoudre sans avoir recours à la force armée.

Il est difficile qu’une démocratie stable émerge, puisque les conflits sociaux profonds ne se résolvent pas et que le consensus n’est pas établi sur la manière de les résoudre sans avoir recours à la force armée.

Steven Levitsky et MaríA Victoria Murillo

Dans un contexte régional et international de volatilité croissante et de difficulté accrue à instaurer des consensus démocratiques, la définition de chaque État au sujet des règles du jeu n’en devient que plus urgente. Comme le cas bolivien le met en lumière, la région n’a pas eu de rôle nécessaire pour contrôler la crise et la majorité des gouvernements ont réagi en fonction de leurs propres dynamiques politiques. La réaction étatsunienne, elle aussi, a suivi cette démarche : ainsi, tout comme George W. Bush avait reconnu le gouvernement issu du coup d’Etat contre Hugo Chávez en 2002, confirmant le discours anti-impérialiste du chavisme, le gouvernement actuel s’est pressé de reconnaître le gouvernement d’Áñez, en dépit de la succession présidentielle douteuse qui a suivi le départ de Morales. Le contraste avec la réaction du gouvernement de Barack Obama avant le coup en Honduras montre l’importance de la politique interne étatsunienne pour comprendre la réalité latino-américaine. 

La polarisation croissante de toute la région et l’émergence de contestations sociales ne font qu’accentuer l’urgence d’établir le consensus dans chaque pays autour de la nécessité d’éluder la tentation militaire.