Avoir assuré la paix et favorisé le développement économique sont habituellement regardés comme les principaux acquis de la construction européenne. La dimension juridique de l’Europe mérite tout autant d’être soulignée. Construite, à partir de traités, par le droit, l’Europe apporte une forte contribution à la garantie de l’État de droit et à la protection des droits fondamentaux. Inhérente au Conseil de l’Europe, cette mission s’est également de plus en plus affirmée au fil du temps au sein de l’Union européenne.
Première institution européenne à être mise en place, le Conseil de l’Europe est créé par le traité de Londres du 5 mai 1949. Centrée sur la prééminence du droit et le respect des droits fondamentaux, son action débouche, dès le 4 novembre 1950, sur l’adoption à Rome de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales qui institue, pour veiller à sa mise en œuvre effective, la Cour européenne des droits de l’homme, dont le siège est, comme celui de l’ensemble de l’institution, à Strasbourg. De dix États membres à l’origine, le Conseil de l’Europe s’est progressivement élargi, pour couvrir l’ensemble de la Grande Europe, y compris la Russie et la Turquie. Il regroupe 47 États, qui comptent 820 millions d’habitants. Seule la Biélorussie, qui a posé sa candidature, n’a pu encore y adhérer, faute de satisfaire à l’ensemble des exigences démocratiques, notamment l’abolition de la peine de mort.
Issues des traités de Paris du 18 avril 1951, instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, et de Rome du 25 mars 1957, qui créent la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, les Communautés européennes ont laissé la place, depuis le traité de Lisbonne, adopté le 13 décembre 2007 et entré en vigueur le 1er décembre 2009, à l’Union européenne.
Les élargissements successifs ont conduit des six États fondateurs des Communautés aux vingt-huit membres de l’Union qui réunissent, tant que le Brexit n’est pas intervenu, 512 millions d’habitants. Les Communautés puis l’Union paraissaient tournées principalement vers l’union douanière, le commerce, la concurrence, l’agriculture, l’économie. Mais les traités ont confié de larges compétences à la Cour de justice de Luxembourg, qui a très tôt inclus dans son champ d’intervention la protection des droits fondamentaux. Cette dimension de l’Union s’est davantage affirmée avec l’adoption en 2000 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui a été incorporée au traité de Lisbonne.
« Les traités ont confié de larges compétences à la Cour de justice de Luxembourg, qui a très tôt inclus dans son champ d’intervention la protection des droits fondamentaux. »
Bernard Stirn
Sous l’autorité vigilante des deux cours, de Luxembourg et de Strasbourg, l’édifice européen est ainsi fortement ancré, au travers de ses deux branches, du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne, dans la protection des droits fondamentaux. Des inquiétudes naissent certes des évolutions que connaissent des pays membres de l’Union comme, au-delà de l’Union, certains États du Conseil de l’Europe. Ainsi les réformes de la justice en Hongrie et en Pologne, les dérives autoritaires de la Turquie après le coup d’État manqué de juillet 2016, les menaces sur les libertés en Russie et en Ukraine mettent en cause les valeurs communes et portent atteinte à la crédibilité de leur garantie collective. Mais, si elles invitent à s’interroger sur la manière de mieux concilier les libertés et la démocratie, elles n’effacent en rien le respect du droit, sur lequel repose largement l’édifice européen. Qu’il s’agisse des normes, des juges ou des libertés, l’espace européen est un modèle qui affermit les droits fondamentaux.
Les normes
L’Europe est le cadre d’un système normatif original, à la frontière du droit international et du droit interne. Reposant sur des traités dont les caractéristiques dépassent celles du droit international classique, elle a conduit à une redéfinition de la hiérarchie des normes et à l’apparition de nouveaux ordres juridiques.
Tant l’Union européenne que le Conseil de l’Europe sont issus de traités, signés et ratifiés par les États membres, qui peuvent seuls les faire évoluer. Pour l’Union européenne, les traités institutifs, de 1951 et 1957, ont été maintes fois modifiés, soit à l’occasion des élargissements, soit pour modifier l’organisation institutionnelle. À partir de l’Acte unique de 1986, se sont ainsi succédé les traités de Maastricht en 1992, d’Amsterdam en 1997, de Nice en 2000. Les référendums négatifs en France et aux Pays-Bas, en 2005, ont conduit à l’abandon du traité établissant une constitution pour l’Europe puis à l’adoption, en 2007, du traité de Lisbonne, composé du Traité sur l’Union européenne et du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. De son côté, la Convention européenne des droits de l’Homme a fait l’objet de seize protocoles additionnels tandis que de nombreuses autres conventions ont été conclues dans le cadre du Conseil de l’Europe, telles la charte sociale européenne, la Convention européenne d’extradition ou la Charte européenne de l’autonomie locale.
S’ils prennent la forme d’instruments internationaux classiques, signés et ratifiés par les États, ces traités ont une portée qui va au-delà. Les institutions qu’ils mettent en place ressemblent à des institutions politiques, avec des assemblées (Parlement européen pour l’Union, Assemblée parlementaire pour le Conseil de l’Europe), des exécutifs (Conseil et Commission d’un côté, Comité des ministres et secrétariat général du Conseil de l’Europe de l’autre), des juridictions (Cour de justice de l’Union européenne et Cour européenne des droits de l’homme). Ces particularités sont soulignées par la jurisprudence des cours européennes. La Cour de justice juge que la Communauté économique européenne « constitue un nouvel ordre juridique du droit international dont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants » (5 février 1963, van Gend & Loos), qu’ « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité qui l’a créé institue un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres » (15 juillet 1964, Costa c/ Enel) et que « bien que conclu sous la forme d’un traité international », il « n’en constitue pas moins la charte constitutionnelle d’une communauté de droit » (23 avril 1996, parti écologiste les Verts). Pour sa part, la Cour européenne des droits de l’homme affirme que la Convention européenne des droits de l’Homme a le « caractère spécifique de traité de garantie collective des droits de l’homme et des libertés fondamentales (7 juillet 1989, Soering c/ Royaume-Uni) et qu’elle est un « instrument constitutionnel de l’ordre juridique européen » (23 mars 1995, Loizidou c/ Turquie).
« Reposant sur des traités dont les caractéristiques dépassent celles du droit international classique, l’Europe a conduit à une redéfinition de la hiérarchie des normes et à l’apparition de nouveaux ordres juridiques. »
Bernard Stirn
Le système juridique issu de ces traités a conduit à une redéfinition de la hiérarchie des normes. Avec des étapes, et parfois quelques nuances, la pleine supériorité des traités sur les lois a été partout reconnue. Dans l’ordre juridique interne, la primauté de la constitution a, en revanche, été consacrée. Des logiques conciliatrices ont permis de combiner la suprématie de la constitution dans l’ordre interne avec la primauté de l’ordre juridique européen. Leur inspiration se retrouve dans les différentes étapes de la jurisprudence « So lange » de la Cour de Karlsruhe, dans la réserve de l’identité constitutionnelle de la France affirmée par le Conseil constitutionnel à partir de sa décision du 27 juillet 2006, dans la décision société Arcelor rendue par le Conseil d’État le 8 février 2007. À partir d’échanges et d’influences réciproques entres les cours constitutionnelles et les cours suprêmes nationales, une hiérarchie partagée des normes s’est ainsi dessinée.
Un ordre juridique européen en découle, avec les deux branches, du droit de l’Union et du droit de la convention, qui entretiennent entre elles des liens d’interaction. Un droit public européen se constitue de la sorte. Les juridictions nationales en sont les interprètes de droit commun, dans un ensemble qui souligne le rôle des juges.
Les juges
Dans l’Europe de demain, écrivait le professeur Sabino Cassese, ancien membre de la Cour constitutionnelle italienne, il n’y aura plus besoin de guerriers, plus besoin de diplomates, il y aura besoin de juges, « neither soldiers nor ambassadors but judges ». Nul doute en effet que plusieurs facteurs se combinent pour accroître la place des juges dans l’espace européen. Le droit européen garantit fortement le droit au recours effectif devant un juge indépendant et impartial. Il définit les standards du procès équitable. Un rôle dynamique est joué par les deux cours européennes. Un intense dialogue des juges est enfin une des marques de l’Europe du droit.
Le droit français a de longue date consacré le droit au recours. Par son arrêt du 17 février 1950, ministre de l’agriculture c/ Mme Lamotte, le Conseil d’État érige en Principe général du droit le recours pour excès de pouvoir contre toute décision administrative. Il en va de même du recours en cassation contre toute décision juridictionnelle. Le Conseil constitutionnel voit dans le droit au recours une exigence constitutionnelle. Le cadre européen confère à ce droit une forte autorité. L’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme proclame que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial » et l’article 13 énonce le droit à un recours effectif. Ces exigences sont reprises par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Les deux cours, de Luxembourg et de Strasbourg, mettent en œuvre ces principes avec vigueur. Pour la Cour de justice, le droit au recours fait partie des principes généraux du droit de l’Union (15 mai 1986, Marguerite Johnston) et la Cour européenne des droits de l’homme affirme qu’il « consacre le principe fondamental de la prééminence du droit dans une société démocratique » (26 avril 1979, Sunday Times c/ Royaume-Uni). En retour, le droit national est de plus en plus attentif à donner au droit au recours toute sa portée : l’élargissement par la jurisprudence du Conseil d’État des possibilités de recours des détenus contre les sanctions qui leur sont infligées et contre les mesures prises par l’administration pénitentiaire qui affectent leurs droits ou leur situation en est une illustration marquante.
Des standards du procès équitable sont précisés par le droit européen. Une attention particulière est portée sur l’indépendance et l’impartialité des juges. À côté de l’impartialité subjective apparaît, au nom de la théorie des apparences, l’impartialité objective. L’adage britannique selon lequel « justice must not only be done ; it must also be seen to be done » trouve ainsi toute sa signification. Le respect du contradictoire, l’égalité des armes entre les parties, la publicité des audiences et des débats judiciaires, le délai raisonnable de jugement prennent une importance accrue. Adaptées pour y satisfaire pleinement, les procédures nationales convergent vers un modèle européen qui garantit l’équilibre et l’équité du procès.
Dotées par les traités de prérogatives importantes, les deux cours européennes sont le pilier de l’affirmation du rôle des juges en Europe. La Cour de justice a le monopole de l’interprétation, en cas de difficulté sérieuse, du droit de l’Union et elle s’assure de la conformité du droit dérivé aux traités. Toute juridiction nationale peut la saisir en cas de doute sur l’un de ces points. Chaque année, près de 500 questions préjudicielles lui sont ainsi posées, qui contribuent à l’application uniforme du droit de l’Union. Elle est, en outre, juge de recours contre les décisions du Tribunal de l’Union européenne, qui statue en premier ressort sur les questions d’aides d’État, d’atteinte à la concurrence, de protection des marques et des brevets ou de fonction publique de l’Union.
« Adaptées pour y satisfaire pleinement, les procédures nationales convergent vers un modèle européen qui garantit l’équilibre et l’équité du procès. »
Bernard Stirn
Après épuisement des voies de recours interne, la Cour européenne des droits de l’Homme peut être saisie par un recours individuel formé par tout citoyen alléguant une méconnaissance des droits garantis par la convention. Depuis l’entrée en vigueur, en 2018, du protocole n°16, les cours suprêmes des États qui ont ratifié ce protocole peuvent en outre lui adresser des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation de la convention ou à l’application des droits et libertés qu’elle définit.
La Cour de cassation a posé la première question en application de cette nouvelle procédure, en interrogeant la Cour de Strasbourg sur la situation, au regard de la mère d’intention, des enfants nés à l’étranger d’un procédé de gestation pour autrui. Dans un avis du 10 avril 2019, la Cour a consacré l’obligation pour le droit interne d’offrir une possibilité de reconnaissance d’un lien de filiation entre l’enfant et la mère d’intention, tout en laissant aux États une large marge d’appréciation pour en déterminer les modalités d’exercice.
« À l’échelle de la Communauté européenne, il ne doit y avoir ni gouvernement des juges ni guerre des juges ; Il doit y avoir place pour le dialogue des juges » déclarait le commissaire du gouvernement Bruno Genevois dans ses conclusions sur l’arrêt du Conseil d’État du 22 décembre 1978, ministre de l’intérieur c/Cohn-Bendit. Plus de quarante ans après, la formule est devenue une réalité, au travers des échanges intenses et attentifs qui se développent en Europe entre les différentes juridictions.
Le dialogue des juges s’inscrit en vérité dans une triple dimension : il s’affirme entre les cours nationales et les cours européennes, entre les différentes cours suprêmes et cours constitutionnelles nationales, entre les deux cours européennes. Cours nationales et cours européennes s’écoutent et s’influencent mutuellement. Parce qu’elles appliquent les mêmes règles européennes et sont confrontées à des interrogations semblables, les cours suprêmes et les cours constitutionnelles nationales ont appris à mieux se connaître et à échanger davantage entre elles. Souvent saisies de questions voisines, les deux cours de Luxembourg et de Strasbourg combinent les deux branches du droit européen et entretiennent, au travers parfois d’une certaine émulation, une grande écoute réciproque.
Nécessaire à l’unité du droit et à la sécurité juridique, le dialogue entre les différents juges est une marque de l’Europe d’aujourd’hui. Il trouve une illustration dans l’association, organisée par l’article 255 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour la Cour de justice et par une décision du Comité des ministres du Conseil de l’Europe pour la Cour européenne des droits de l’homme, des membres des cours suprêmes nationales au choix des juges européens. Par des interactions constantes, il assure la construction d’un droit public européen, qui repose largement sur la garantie des libertés.
« Nécessaire à l’unité du droit et à la sécurité juridique, le dialogue entre les différents juges est une marque de l’Europe d’aujourd’hui. »
Bernard Stirn
Les libertés
Adhérer aux institutions européennes suppose le respect des exigences démocratiques. Aussi l’Europe s’affirme-t-elle comme un espace de liberté, doté de mécanismes inédits de garantie collective. Même si les droits et libertés sont de longue date protégés et respectés dans des pays comme le Royaume-Uni ou la France, des lacunes y sont comblées sous l’influence européenne, qui produit des effets significatifs sur l’ensemble du droit. Le droit de l’Union rejoint à cet égard le droit de la convention pour construire un droit européen des droits de l’homme, dans lequel les droits, notamment des plus faibles, sont mieux assurés, les valeurs communes davantage partagées. Face aux nouveaux défis auxquels droits et libertés doivent faire face, l’espace européen est enfin le cadre de réponse adapté et pertinent.
La Convention européenne des droits de l’Homme réaffirme l’attachement des États signataires aux « libertés fondamentales qui constituent les assises mêmes de la justice et de la paix dans le monde et dont le maintien repose essentiellement sur un régime véritablement démocratique, d’une part, et, d’autre part, sur une conception commune et un commun respect des droits de l’homme ». Dans le cadre de l’Union européenne, le même idéal a été explicité en 1993 par le Conseil européen, lorsqu’il a arrêté les « critères de Copenhague », auxquels tout candidat à l’adhésion doit satisfaire. Les règles sont énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne, selon lequel : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que du respect des droits de l’homme, y compris des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ».
Appartenir au Conseil de l’Europe comme à l’Union européenne implique le respect de l’acquis démocratique. Avoir ratifié la Convention européenne des droits de l’Homme est au demeurant, une condition pour entrer dans l’Union. L’Europe apparaît ainsi comme un vaste espace de liberté, construit sur un socle commun, dont, dans tous les pays, les gouvernements, les parlements, les juridictions tiennent d’autant plus compte que le droit de l’Union comme le droit de la convention comportent, sous l’autorité des deux cours européennes, des voies de droit qui assurent la mise en œuvre effective d’une garantie collective.
Pour les pays qui ont de longue date porté les valeurs de liberté, le Royaume-Uni avec la Grande Charte de 1215, l’Habeas corpus de 1679, le Bill of Rights de 1689, la France avec la Déclaration des droits de l’homme de 1789, pour les patries de Locke et de Montesquieu, l’apport européen pouvait paraître superfétatoire ou au moins de modeste conséquence. Toutefois quelques lacunes y apparaissent, qu’elles concernent, dans les deux pays, le contrôle des écoutes téléphoniques ou les droits des prisonniers, qu’elles portent sur les châtiments corporels dans les écoles britanniques ou sur les droits des enfants adultérins en France.
« Dans toute l’Europe, un droit européen des droits de l’homme se construit. »
Bernard Stirn
Les exigences européennes ont appelé sur ces points d’utiles adaptations. Au quotidien, les principes européens guident les interventions du législateur et inspirent les juges. La ratification par la France de la Convention européenne des droits de l’Homme en 1974 puis l’ouverture en 1981 du droit de recours individuel ont ainsi eu des conséquences insoupçonnées sur l’ensemble du droit national. Au Royaume-Uni, il en a été de même de l’adoption en 1998 du Human Rights Act, qui permet aux Britanniques d’invoquer directement la convention. Pratiquant le « dialogue sans paroles » évoqué par Olivier Dutheillet de Lamothe, le Conseil constitutionnel est attentif, même s’il ne le dit pas expressément, à la cohérence entre le droit européen et les principes constitutionnels. Alors juridiction suprême du Royaume-Uni, la Chambre des Lords assurait la même veille : « no more but certainly no less » déclarait Lord Bingham. Les standards européens ne sont pas étrangers à la création en 2009 de la Cour suprême du Royaume-Uni, qui a succédé à la Chambre des Lords dans son rôle de cour suprême.
Dans toute l’Europe, un droit européen des droits de l’homme se construit. Inhérent à la Convention européenne des droits de l’Homme, il est aussi présent dans le droit de l’Union. La Cour de justice affirme que « dans l’ordre juridique communautaire, les droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des droits de l’Homme sont protégés en tant que principes généraux du droit communautaire » (15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij). Réciproquement la Cour européenne des droits de l’homme juge que le droit dérivé est réputé respecter les droits protégés par la convention (30 juin 2005, Bosphorus Airways c/ Irlande). L’adoption en 2000 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne puis son incorporation au traité de Lisbonne ont resserré les liens, au point que le traité de Lisbonne envisage, même si les modalités sont difficiles à déterminer, que l’Union adhère à la convention.
Le droit européen des droits de l’homme réaffirme l’ensemble des droits politiques et des grandes libertés publiques qui sont le fondement de la démocratie. Il impose le respect de la proportionnalité par toutes les mesures restrictives de liberté. Il proscrit toute discrimination, en fonction notamment des opinions, de la religion, des origines, du sexe, de l’orientation sexuelle, du handicap. Il exige, le cas échéant, des actions positives pour permettre l’accès effectif aux droits garantis à toute personne. Il accorde une attention particulière aux personnes vulnérables, malades, étrangers, migrants, détenus. Avec de larges marges nationales d’appréciation, en particulier lorsqu’il n’existe pas de consensus européen sur un sujet, Il traite de questions personnelles, en matière notamment de procréation assistée, d’interruption de grossesse, de mariage, de fin de vie, comme de questions de société, religion et laïcité, asile et immigration, lutte contre le terrorisme, environnement et développement durable.
Sur ces questions, les jurisprudences des deux cours, de Luxembourg et de Strasbourg, se rejoignent, en particulier pour garantir la dignité de la personne humaine, condamner toute forme de discrimination, veiller à l’adaptation du droit en fonction de l’évolution des esprits et des mœurs. Elles se font souvent écho, qu’il s’agisse des conditions de mise en œuvre du mandat d’arrêt européen, des obligations en matière d’accueil des demandeurs d’asile, de la nécessaire extension des pouvoirs de police pour lutter contre le terrorisme, de l’application de la règle non bis in idem, qui interdit d’infliger deux sanctions pour les mêmes faits.
« Un juste équilibre entre la protection des frontières, l’ouverture aux autres et le respect du droit d’asile ne peut être trouvé qu’au travers d’une politique européenne. Renforcer et coordonner à l’échelle européenne les services de renseignement et mettre en commun les moyens de lutte contre le terrorisme est une condition de l’efficacité en la matière. »
Bernard Stirn
Alors que l’espace européen consolide la garantie des droits fondamentaux, de nouveaux défis majeurs apparaissent, qui viennent, en particulier, de trois sources : l’ampleur des phénomènes migratoires, les nécessités de la lutte contre le terrorisme, les dangers de l’internet et des réseaux sociaux. L’Europe est le seul cadre pertinent pour y répondre. Un juste équilibre entre la protection des frontières, l’ouverture aux autres et le respect du droit d’asile ne peut être trouvé qu’au travers d’une politique européenne. Renforcer et coordonner à l’échelle européenne les services de renseignement et mettre en commun les moyens de lutte contre le terrorisme est une condition de l’efficacité en la matière. L’Europe est de même nécessaire pour assurer la protection des données personnelles et le respect de la vie privée dans le monde des réseaux sociaux et des géants de l’internet.
Dans l’Europe d’aujourd’hui, des appréhensions, des incertitudes, des inquiétudes devant les changements du monde peuvent conduire à la tentation de privilégier l’espace national, inciter au retour vers un passé mythifié, laisser apparaître certaines formes d’intolérance. Des démocraties se revendiquent comme illibérales tandis que des politiques destinées à garantir les libertés souffrent d’un manque d’adhésion démocratique. Une dangereuse dissociation entre démocratie et liberté se manifeste bien au-delà de l’Europe. « La démocratie libérale est en train de se décomposer en ses différents éléments, donnant ainsi naissance à une démocratie antilibérale d’un côté et à un libéralisme antidémocratique de l’autre » écrit Yascha Mounk, professeur à Harvard, dans son livre Le peuple contre la démocratie, publié en 2018. Réconcilier au moins sur notre continent démocratie et liberté apparaît comme un impératif pour que, surmontant les dangers du repli sur soi et les illusions du souverainisme, le projet européen conserve sa vigueur. Parce qu’elle garantit les droits fondamentaux, l’Europe traduit, conformément à son histoire et à sa culture, une ambition démocratique qui est à l’échelle des préoccupations actuelles. Terre de liberté, l’Europe repose sur les principes de la philosophie des Lumières. Sa force et son avenir sont indissociables du respect des droits fondamentaux, dans un ensemble respectueux de chacun et ouvert aux autres, attaché aux principes et attentif aux évolutions, qui assure le droit de vivre librement sa vie et permette de vivre ensemble autour de valeurs partagées.
