L’Europe doit recommencer à construire

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L’Europe s’est pourvue du titre de « super-régulateur » mondial dans le domaine du numérique, se positionnant comme pionnière et fer de lance en la matière, comme en témoigne le fameux « effet Bruxelles ». La démarche est bien connue : elle consiste à réglementer les pratiques d’une poignée de géants du numérique sans en avoir ni la propriété ni le contrôle. Actuellement, la vague initiale de mesures antitrust et réglementaires visant ces entreprises s’essouffle, non seulement parce que l’Europe tend à s’incliner discrètement devant l’administration Trump pour éviter des représailles commerciales, mais aussi parce que l’inanité de tout ce processus commence à se faire jour. Mais, pendant ce temps-là, où en est notre propre infrastructure technologique ? Nous sommes largement à la traîne en matière d’intelligence artificielle. Comment a-t-on pu en arriver là ?

La réponse — certes peu flatteuse pour l’Europe —, c’est que nous nous sommes endormis. Ou plutôt, que nous nous sommes laissés emporter par une ritournelle collective : celle qui nous disait que, en avançant pas à pas dans le jeu pénible de la concurrence et de la réglementation ¹ « à petite échelle », nous parviendrions à civiliser les géants du numérique qui ont envahi le continent. Pendant que nous nous échinions à leur enseigner les bonnes manières, ces mêmes entreprises s’employaient à recouvrir l’Europe d’une vaste infrastructure qui sous-tend aujourd’hui notre vie numérique : le cloud, les centres de données, les logiciels et la connectivité. Nous évoluons désormais dans un contexte de dépendances systémiques existentielles, à la merci d’une infrastructure externe complexe composée de plusieurs niveaux (matériel, logiciels, architectures, environnements de données, autorisations), dont nous ne sommes ni propriétaires ni maîtres, et qui façonne pourtant notre capacité économique, notre productivité industrielle, notre influence géopolitique et l’orientation de notre innovation. Nous sommes devenus une colonie numérique.

Il s’agit d’un échec majeur dans la compréhension de la véritable nature du pouvoir qui s’est alors déployé à travers l’Europe. Nous pensions qu’il s’agissait d’un acte de mauvaise conduite : il était en réalité question d’infrastructures matérielles. Elles n’ont rien d’illégal en soi : les géants américains ont simplement occupé l’espace laissé vacant par les Européens, trop occupés à « réglementer » plutôt qu’à « construire ». Nous avons ainsi de facto soutenu la politique industrielle américaine dans le numérique, tout en ne voulant pas voir que la situation était critique pour l’Europe dans ce même domaine. Nous pensions que tout ce que nous avions à faire était de contenir la situation en « faisant respecter la loi » et quelques règles de conduite, alors que le développement de notre propre infrastructure numérique aurait nécessité une politique industrielle musclée et volontariste. Nous continuons à penser que « la politique industrielle est distincte de la politique numérique », et la Commission rattache leur gestion à des compétences distinctes et cloisonnées. Pire encore : alors qu’il est désormais évident que notre échec s’explique par notre incapacité à faire preuve d’initiative et à faire appel à nos capacités, certains Européens affirment que l’Europe est une « puissance moyenne » et, qu’à ce titre, notre seul espoir est de nous allier à d’autres « puissances moyennes » telles que le Canada, l’Inde, le Japon ou le Brésil. Nous n’aurions aucune chance autrement. 

Comment cette mentalité réglementaire, si caractéristique de l’Europe, a-t-elle pu à ce point saper notre sentiment d’autonomie et nos perspectives d’avenir ? Il y a beaucoup à faire : il est impératif que l’Europe prenne en main et contrôle une part plus importante de son infrastructure technologique. Il ne s’agit ni de protectionnisme ni d’autarcie, comme le suggèrent certains détracteurs. Seulement, l’Europe est une superpuissance économique qui dispose de tous les moyens, fonds et talents nécessaires pour faire mieux.

L’obsession de l’Europe pour la « bonne conduite » a servi de prétexte à l’aliénation de nos infrastructures

Les géants du numérique, qui se sont imposés en Europe dans les domaines de la recherche, des réseaux sociaux, des magasins d’applications, du commerce électronique, des logiciels, etc., ont fait l’objet de plaintes juridiques de la part de petits sites web européens mécontents de ne pas bénéficier d’une distribution et d’une visibilité « équitables ». Comme toujours lorsque le rapport de force est extrêmement asymétrique, les conditions étaient inéquitables : on observait des pratiques d’« auto-préférence » (qui consiste à favoriser sa propre version du service), de l’exploitation, du vol d’idées des nouveaux arrivants et des tarifs excessifs. Tout cela a été perçu en Europe à travers le prisme juridique bien connu de l’« abus de position dominante » : les entreprises qui disposent d’un important pouvoir de marché et qui tirent profit d’une situation inéquitable doivent apprendre à se comporter correctement. Un effort intellectuel considérable a été consacré à expliquer en quoi ce comportement pouvait être qualifié d’« anticoncurrentiel ». 

Nous évoluons désormais dans un contexte de dépendances systémiques existentielles, à la merci d’une infrastructure externe complexe composée de plusieurs niveaux, dont nous ne sommes ni propriétaires ni maîtres. 

Cristina Caffarra

Nous avons développé des « théories économiques du préjudice » expliquant en quoi il était « rationnel et rentable » pour ces entreprises de marginaliser, d’exclure ou d’exploiter leurs concurrents. La Commission européenne s’est lancée dans un processus laborieux d’ouverture de dossiers, de rassemblement de preuves et d’élaboration de « théories du préjudice », avec des années de va-et-vient, de demandes d’informations, de prolongations de délais, d’auditions, de décisions, d’appels, de jugements, puis de nouveaux appels. Tout cela a duré au moins une décennie. Puis, nous nous sommes tournés vers la réglementation en proposant d’appliquer les mêmes règles antitrust comme principes de conduite (« Tu ne te favoriseras pas toi-même »), partant du principe que définir les règles du jeu serait plus facile que de prouver une faute a posteriori. Cette entreprise avait l’air titanesque. Elle a suscité des emojis de biceps de la part des régulateurs (« Nous les domptons ! »), amplifiés par une petite cohorte d’universitaires et d’acteurs de la société civile qui y voyaient la résistance de l’Europe face aux « monopoles numériques ». Sauf qu’aucun des géants que l’on cherchait à « dompter » n’a pris ces mesures très au sérieux : avec des possibilités d’appel sans fin et des ressources infinies, le processus peut s’étirer indéfiniment. Dans l’ensemble, ces entreprises ont même gagné : aucune de ces affaires n’a réussi à faire bouger les lignes, ne serait-ce qu’un peu, pour modifier les modèles économiques à l’origine de ces pratiques.

Cela revenait, en réalité, à vouloir éteindre un incendie avec un verre d’eau. En réalité, pendant que l’énergie intellectuelle de l’élite européenne se rassurait grâce à ces affaires de bonne conduite (« On fait quelque chose ! »), les entreprises ciblées se frottaient les mains en coulisse : « Mais que se passe-t-il en Europe ? Nous sommes ravis que vous vous occupiez de ces affaires, mais quels sont vos véritables atouts ? Quelques sites web ? Continuez avec vos réglementations : pendant ce temps-là, nous construirons tout nous-mêmes. »

C’est ce qu’elles ont fait. Désormais, notre vie numérique est régie par une structure complexe de composants, des logiciels aux données, en passant par les applications, les puces, les architectures, les dispositifs de contrôle, ou encore les autorisations et les authentifications, dont nous ne détenons aucune clef : l’Europe est devenue un vassal numérique. Il n’est donc pas surprenant que nous nous « retrouvions » à la traîne par rapport aux États-Unis et à la Chine en matière d’intelligence artificielle, un terme désormais utilisé par la quasi-totalité des responsables européens. Mais l’Europe ne se « retrouve » pas là par hasard. Il ne s’agit pas d’un phénomène apparu soudainement, du jour au lendemain, ou d’un cas de force majeure. C’est nous-mêmes qui en sommes responsables.

Sans être inutile, la réglementation est un outil largement insuffisant pour répondre à nos besoins

Le vocabulaire de l’antitrust et de la réglementation, avec ses « gardiens » et son « auto-préférence », n’était pas le bon. Le problème est bien plus fondamental : nous avons externalisé une grande partie de notre cloud, de nos systèmes d’exploitation, de notre distribution d’applications, de nos logiciels d’entreprise, de nos moteurs de recherche, de notre infrastructure publicitaire, de nos communications, de notre stockage de données, et désormais de plus en plus, de notre infrastructure d’IA, à un nombre infime d’entreprises privées étrangères. Nous ne pourrions pas envisager d’agir de même concernant d’autres infrastructures, comme dans les domaines de l’énergie, de la banque, de la défense, ou des télécommunications. Pourtant, nous l’avons normalisé dans le domaine numérique, car chaque étape s’est présentée comme un choix de produit plutôt que comme un transfert de pouvoir stratégique.

Ce n’est pas que la législation antitrust et la réglementation soient totalement inutiles : certains litiges étaient nécessaires et importants sur le plan intellectuel. Il était par exemple important de comprendre comment Google tirait parti de son pouvoir en incitant les fabricants d’appareils Android à désigner son moteur de recherche comme moteur par défaut sur les nouveaux appareils, en échange de la possibilité de pré-installer le Google Play Store, ou comment sa présence des deux côtés des enchères publicitaires lui conférait un pouvoir démesuré lui permettant de fausser le marché publicitaire en sa faveur. Mais ce travail n’a jamais été à la hauteur de la consolidation de cette position dominante que nous commencions à observer. Nous avons passé des années à détailler par le menu des cas particuliers de vente liée, d’auto-préférence, d’exclusion et de discrimination, tandis que l’architecture qui sous-tendait cette dépendance continuait de s’ancrer davantage. On a perdu des années à tenter d’expliquer comment la pensée antitrust conventionnelle devait évoluer pour prendre en compte les effets de réseau et l’économie du prix zéro. Enfin, des années sont parties en fumée, employées à publier des comptes rendus de colloques universitaires sur les variantes de modèles économiques, la « fermeture du marché » et l’« exclusion ».

Le bilan de toutes ces croisades est bien maigre : les procédures engagées contre Google ont abouti à des décisions de constatation d’infraction à Bruxelles et devant les tribunaux fédéraux américains, mais aucune mesure corrective n’a pu avoir le moindre impact. Par souci d’exhaustivité, citons les autres procédures : les poursuites de la Commission européenne contre Amazon pour favoritisme dans la « Buy Box » et utilisation des données des vendeurs se sont soldées par des accords à l’amiable et une mesure insignifiante pour Amazon ; les procédures contre Apple ont elles aussi abouti à des accords à l’amiable, à quelques amendes et à des obligations mineures qui n’affectent en rien son modèle économique ; idem concernant Microsoft Teams, puisque l’affaire s’est soldée par un astucieux accord portant sur une grille tarifaire désagrégée, qui ne favorise en rien l’entrée sur le marché. La réglementation est alors intervenue, reformulant et réorientant les mêmes règles dans le cadre de la « DMA », mais le rythme a été lent. La Commission européenne sait qu’elle est sous l’épée de Damoclès des droits de douane et autres mesures de rétorsion. Seuls Apple et Google ont fait l’objet d’une décision définitive au cours des trois dernières années, toutes très timides.

Le véritable problème ne résidait même pas dans les relations entre grandes plateformes et petits concurrents sur le marché, mais dans le fait que ces acteurs étaient devenus, de facto, des infrastructures de marché à capitaux privés. Si l’on contrôle le cloud, le système d’exploitation, la boutique d’applications, les paramètres par défaut, la couche d’identité et, de plus en plus, l’interface d’IA, alors le fait de vous demander de ne pas faire de discrimination à un niveau particulier de la pile ne change en rien la nature de la propriété du terrain.

Une vérité dérangeante

Enfin, nous commençons à comprendre que nous devons envisager les infrastructures numériques sous l’angle de la politique industrielle. 

Dans le domaine du numérique, la politique industrielle européenne était la même que la politique industrielle américaine. Chaque fois qu’un ministère optait pour Microsoft, qu’une université transférait ses données vers Google, qu’un hôpital devenait dépendant d’AWS ou qu’un organisme public s’articulait autour d’une pile logicielle propriétaire, les fonds publics européens contribuaient à financer l’expansion, les effets d’apprentissage, les avantages en matière de données et les coûts de changement de ces mêmes entreprises que la Commission a par la suite jugées trop puissantes. Les entreprises européennes qui s’appuient sur cette infrastructure ne font que financer les mécanismes grâce auxquels les acteurs en place perpétuent leur domination. Les entreprises européennes restent donc dépendantes du cloud américain, des boutiques d’applications américaines, de la distribution américaine et, à terme, des acquéreurs américains.

L’Europe est devenue un vassal numérique.

Cristina Caffarra

Une approche plus ferme aurait pu viser à imposer une séparation structurelle, à limiter les regroupements entre les secteurs du cloud, des logiciels, de la gestion des identités et de l’intelligence artificielle, à instaurer des restrictions strictes sur les acquisitions d’entreprises européennes d’importance stratégique, à imposer de véritables obligations d’interopérabilité et de changement de fournisseur, à exiger la diversification des marchés publics, et peut-être même à établir le principe selon lequel les institutions publiques européennes critiques ne peuvent pas devenir technologiquement dépendantes d’un seul hyperscaler étranger. Mais, dans le contexte politico-économique des années 2010, l’Europe ne croyait tout simplement pas pouvoir s’attaquer sérieusement aux géants américains. Depuis, le déploiement des infrastructures s’est achevé.

Sortir de l’impasse en matière de droit de la concurrence et de réglementation est essentiel pour l’avenir économique de l’Europe

L’échec ne tient donc pas simplement à une application insuffisante de la réglementation, ni même à une mauvaise conception de celle-ci dans son ensemble. Il s’agit plutôt d’une mauvaise compréhension de la nature même du pouvoir qui s’exerce sur les marchés numériques. Ce qui compte, ce sont la propriété des infrastructures, le contrôle des goulots d’étranglement, l’accès au capital et la capacité à se développer à grande échelle. L’Europe a passé quinze ans à tenter de « civiliser » cinq empires numériques privés, sans faire suffisamment pour réduire leur emprise, développer des alternatives et leur retirer une partie de leur pouvoir. À ce stade, l’objectif ne peut plus se limiter à exiger un meilleur comportement de la part de ces opérateurs : il faut réduire délibérément la dépendance européenne à leur égard, tout en créant une capacité technologique propre.

Si cette question revêt un caractère aussi existentiel, ce n’est pas « simplement » parce que nous sommes dépendants et exposés à une éventuelle instrumentalisation géopolitique ou à une utilisation stratégique de ces services. Il s’agit d’un problème beaucoup plus profond : l’avenir même du modèle économique européen est en jeu. Dans son rapport sur la compétitivité de septembre 2024, Mario Draghi a placé au cœur de son analyse le ralentissement de la croissance de la productivité en Europe par rapport aux États-Unis au cours des vingt dernières années. L’ampleur réelle de cet écart a fait l’objet d’un débat animé entre économistes ces derniers mois (entre Luis Garicano, Philippe Aghion et Antonin Bergeaud d’un côté, et Paul Krugman, Benjamin Wolf, Seth Ackerman, Brad de Long et quelques autres de l’autre). Mais quelle que soit la position adoptée sur la question des méthodes et des types de mesure à mettre en place, il est largement admis qu’une grande partie de cet écart reflète des différences en matière de création, d’adoption et de diffusion des technologies de l’information. L’avance des États-Unis dans le domaine du numérique et de l’innovation a, sans surprise, profité bien davantage à l’Amérique qu’à l’Europe, ce qui s’est traduit par des salaires et des bénéfices plus élevés aux États-Unis. Pour l’Europe, détenir une part plus importante de nos infrastructures et nous appuyer sur celles-ci nous permettrait de capter une plus grande partie de la valeur que nous créons au lieu de la laisser s’échapper vers des acteurs externes. Il est impératif que l’Europe se réapproprie au moins une partie des infrastructures que nous avons sous-traitées et dont nous ne détenons pas les clefs. Il ne s’agit ni de protectionnisme ni d’autarcie : nous ne pouvons tout simplement pas construire notre avenir entièrement sur les infrastructures de quelqu’un d’autre.

​​Cela apparaît aujourd’hui de manière criante dans le domaine de l’intelligence artificielle. L’Europe constate que les États-Unis investissent des sommes colossales dans l’entraînement de modèles de pointe. Nous ne pouvons pas encore dire si cette bulle de financement circulaire va imploser, mais une chose est sûre : nous ne disposons pas, à l’heure actuelle, d’un laboratoire à la frontière technologique. Une faction de « maximalistes de l’IA » en Europe est tellement désemparée qu’elle multiplie les appels pour que l’Europe s’incline davantage devant les hyperscalers américains. Elle supplie qu’on lui promette l’accès à ces modèles en échange de conditions favorables pour construire davantage de centres de données américains sur le sol européen. Ce parti pris est voué à l’échec ². Comme elle ne dispose pas non plus des ressources ni de la dynamique apparemment exceptionnelle de la Chine, qui rattrape son retard de manière impressionnante, l’Europe semble s’être fait la promesse de devenir la championne de « l’IA industrielle et physique ». En l’absence de modèles de pointe, elle pourrait devenir la reine de la mécanique et des machines. Certes, nous le pouvons, mais cela reste loin d’être une solution permettant d’avoir une « IA souveraine » et le problème restera le même : nous aurons construit une IA industrielle à partir de l’infrastructure de quelqu’un d’autre.

Que faire ? 

La situation difficile dans laquelle se trouve actuellement l’Europe exigerait une démarche résolue pour considérer les infrastructures numériques comme les pays considéraient autrefois les chemins de fer, les réseaux électriques, l’aérospatial ou la défense, c’est-à-dire comme un domaine dans lequel les capacités publiques, les marchés publics, les capitaux et l’orientation stratégique sont légitimes et nécessaires. Cessons ce tapage autour des questions de droit de la concurrence et de réglementation : elles nous distraient et gaspillent notre énergie. 

Il nous faut plutôt réaliser des investissements directs et très importants dans le calcul, le cloud, les puces, les centres de données, l’énergie, les logiciels de base et les modèles ouverts. Il faudrait également que les gouvernements deviennent des clients de référence plutôt que de se contenter de signer des chèques pour des subventions, et que les institutions publiques créent délibérément de la demande pour les fournisseurs européens. Il faudrait que des véhicules d’investissement publics ou parapublics soient prêts à prendre des risques en capital à long terme, à une échelle que le capital-risque européen classique ne peut tout simplement pas absorber. Les institutions européennes ont démontré qu’elles en étaient incapables. À maintes reprises, les Européens se tournent vers Bruxelles avec espoir, en adoptant cette posture habituelle, « infantilisante », d’un air de dire : « La Commission doit bien faire quelque chose ». L’Europe échoue à chaque fois car l’instinct réglementaire finit immanquablement par l’emporter : elle produit une succession interminable de documents de consultation et de projets de loi, sans parvenir à proposer des mesures suffisamment rapides ou radicales, et distribue quelques euros à des initiatives trop sages et trop modestes, sans aller plus loin. Les États membres ont montré qu’ils pouvaient agir de leur propre initiative (par exemple, certaines parties de l’administration publique en France, en Allemagne et ailleurs ont fait appel à des prestataires européens sans attendre de mandat spécifique). C’est un signal utile, mais insuffisant. Les comportements tardent à s’adapter aux aspirations.

Détenir une part plus importante de nos infrastructures et nous appuyer sur celles-ci nous permettrait de capter une plus grande partie de la valeur que nous créons.

Cristina Caffarra

Il existe deux domaines dans lesquels l’initiative privée peut faire la différence. Des mouvements tels qu’EuroStack ³ cherchent non seulement à élargir le débat, mais aussi à faire naître de nouvelles actions.

Le point crucial réside dans la stimulation de la demande. Tant que le secteur privé ne se détournera pas des solutions par défaut proposées par les hyperscalers, il n’y aura ni marché ni investissement dans les solutions européennes. Nous devons surmonter cette inertie, car l’ancrage des hyperscalers auprès des entreprises européennes est profond : les choix d’approvisionnement, les modèles d’investissement et les incitations ont toujours été considérés comme des compromis acceptables ; personne ne se souciait des dépendances induites par la facilité d’utilisation, qui allait de pair avec une efficacité à court terme, des infrastructures clefs en main, des suites de services intégrées et une évolutivité immédiate. Changer de cap nécessite un travail minutieux et un engagement auprès des conseils d’administration pour les inciter à évaluer ces dépendances, à analyser la rentabilité des alternatives et à orchestrer la transition. Le plus difficile réside dans le fait qu’il s’agit d’un problème classique d’« action collective » : les avantages d’agir ensemble sont évidents, mais « faire cavalier seul » est perçu comme un risque. C’est pourquoi les achats groupés et les « buy clubs » font désormais leur apparition. 

Le deuxième volet consiste à orienter les investissements vers des solutions européennes. Les écosystèmes complexes d’infrastructures numériques ne se développent pas uniquement grâce à des injections ponctuelles de capitaux. Ils émergent lorsque la demande soutenue génère des flux de revenus qui justifient l’investissement et le développement d’un écosystème. C’est pourquoi la demande est essentielle : il s’agit de savoir comment réorganiser les décisions d’achat du secteur privé européen (qui représentent un volume considérable) afin de créer des marchés viables pour les infrastructures souveraines. Sans ces signaux de demande, aucun programme d’investissement ne peut se concrétiser. Cela dit, il faut que les réserves extrêmement importantes de capitaux européens (en particulier les capitaux institutionnels : les fonds de pension gèrent plus de 3 000 milliards d’euros d’actifs et les compagnies d’assurance, 11 000 milliards d’euros) se libèrent et s’orientent vers les entreprises européennes en pleine croissance. Ailleurs, les fonds de pension et les compagnies d’assurance sont plus habitués à ce type d’investissements. En Europe, les contraintes réglementaires sont encore trop nombreuses et, par conséquent, les investisseurs institutionnels restent réticents, invoquant leurs « obligations fiduciaires » et répétant que « les fonds de pension ne traitent pas avec les sociétés de capital-risque ». Cependant, nous observons des signes indiquant que la « fenêtre d’investissement » (ce que ces acteurs peuvent considérer comme « investissable ») pourrait lentement évoluer et s’orienter davantage vers le soutien aux technologies européennes.

Il est évident qu’il est encore difficile d’imaginer une initiative de souveraineté numérique organisée de manière centralisée en Europe. Quelle institution pourrait, de manière réaliste, en prendre la tête ? La mise en place d’infrastructures devrait sans ambiguïté être considérée comme relevant de la politique industrielle. Pourtant, la Commission continue de séparer la politique industrielle de la politique numérique, car « nous ne voulons pas marcher sur les plates-bandes de qui que ce soit » – au lieu de travailler ensemble. Nous ne pouvons pas continuer à attendre en nous rongeant les ongles, en espérant que « la Commission fasse quelque chose » : qu’elle nous donne une union des marchés des capitaux, qu’elle nous donne un marché unique.

Tant que le secteur privé ne se détournera pas des solutions par défaut proposées par les hyperscalers, il n’y aura ni marché ni investissement dans les solutions européennes.

Cristina Caffarra

En fin de compte, l’Europe est meilleure que ses institutions.

Nous disposons d’une douzaine d’écosystèmes technologiques exceptionnels répartis à travers le continent. Bien que leur regroupement présente un intérêt, nous n’aurons jamais une seule Silicon Valley. En revanche, nous pouvons disposer d’un réseau. La Chine fonctionne selon ce modèle et c’est une force, pas une faiblesse. Nous disposons de talents extraordinaires. Nous disposons également d’énormes réserves de capitaux qui doivent être mobilisées. 

La législation antitrust et la réglementation se sont tout simplement révélées insuffisantes ; il est temps d’abandonner l’illusion selon laquelle elles apporteraient quelque chose de conséquent à l’Europe et de considérer le numérique comme notre politique industrielle, en concentrant toute notre énergie intellectuelle et positive sur la construction. 

L’Europe est une « superpuissance » économique, et non une « puissance moyenne » : commençons à agir en conséquence.