Un malentendu islandais ?

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Ce samedi 29 août, un référendum sur la réouverture des négociations d’adhésion à l’Union européenne se tient en Islande. Alors que l’ordre occidental se disloque et que plusieurs grandes puissances cherchent à s’étendre territorialement par la force ou la coercition, un pays riche et stratégiquement situé frappe à la porte de l’Europe. Faut-il l’interpréter comme un test de l’attractivité de l’Union ? 

Non, et il faut le dire d’emblée, ce serait un malentendu. Ce n’est pas un référendum sur l’adhésion.

En quel sens ?

Les Islandais sont appelés à répondre à une question préalable, celle de savoir s’il faut reprendre les négociations qui avaient été engagées en 2009, au lendemain de la crise financière qui avait durement frappé le pays et qui avaient été suspendues en 2013, puis abandonnées en 2015.

Il s’agit donc d’une sorte de référendum « pour voir » qui réexamine le principe d’une éventuelle adhésion, avant même qu’une nouvelle négociation puisse en préciser les conditions. Cette particularité rend ses résultats, et surtout ses conséquences, particulièrement incertains. Une victoire du « oui » ne ferait qu’ouvrir un processus dont les résultats ne seraient pas garantis.

Pourquoi ce référendum a-t-il lieu en ce moment ?

C’est surtout l’effet d’un mécanisme de coalition. Le gouvernement actuel, plutôt social-démocrate, avait besoin d’une majorité au Parlement. Pour l’obtenir, il s’est tourné vers un petit parti pro-européen qui a posé comme condition à son entrée au gouvernement la tenue d’un référendum pour relancer les négociations. Sans cela, pas de majorité.

C’est ce qui explique pourquoi dans les faits, le gouvernement ne mène pas de campagne. En vertu de l’accord de coalition, la Première ministre est tenue d’organiser le scrutin. Elle n’est en aucun cas tenue d’obtenir une victoire du « oui ». 

J’ajoute également un point qui mérite qu’on s’y attarde. La plupart des associations du patronat et des syndicats s’opposent à l’adhésion. Dans une démocratie nordique, cela laisse tout de même présager des difficultés à venir.

Plusieurs observateurs expliquent le retour de la question européenne en Islande par les bouleversements géopolitiques des dernières années. Ce n’est pas le cas ? 

En partie seulement, vu du côté islandais. Le soutien à l’adhésion était tombé à environ un quart des électeurs lors de la suspension des négociations. Il a de nouveau augmenté après l’invasion de l’Ukraine et, selon les sondages réalisés en 2025 et 2026, une majorité étroite serait favorable à la reprise des pourparlers.

Il convient toutefois d’interpréter ces chiffres avec prudence. Le soutien à la reprise des négociations et le soutien à l’adhésion sont deux choses différentes, et c’est précisément l’écart entre les deux courbes qui rend les résultats du vote peu clairs. Une partie des partisans du « oui » sont simplement curieux, et pas forcément convaincus. 

Vous avez suivi de près la première négociation entre l’Islande et l’Union. Pourquoi s’est-elle soldée en un échec ?

Deux préalables. 

Tout d’abord, un point de procédure qui a son importance. La première série de négociations, qui a débuté en 2009 n’a pas été précédée d’un référendum. Il s’agissait d’une décision du gouvernement et du Parlement, tout à fait démocratique, mais sans mandat direct du peuple ni engouement populaire.

Ensuite, l’Islande est déjà plutôt intégrée à l’Union. Elle applique l’accord de Schengen depuis 2001, ainsi que la libre circulation  au sein de l’Espace économique européen (EEE). À l’époque où je travaillais aux côtés de Jacques Delors, nous avions imaginé cette union économique comme une sorte de « sas » entre la participation au marché intérieur et l’adhésion à part entière, à l’instar des modèles norvégien et islandais — seuls les Suisses s’y sont opposés. 

Maintenant, pourquoi les négociations ont-elles échoué ? C’est principalement à cause du secteur de la pêche qui représente 60 % des exportations de l’île. Le problème de l’Islande était simple. En adhérant à l’Union, elle devait également adhérer à la politique commune de la pêche. Cela aurait signifié que tous les États membres auraient pu venir pêcher dans ses eaux et qu’elle aurait pu aller pêcher dans celles des autres pays. Mais compte tenu du rapport des forces, il y aurait toujours plus de pêcheurs dans ses eaux que l’inverse. 

Si les négociations reprennent, la Commission parviendrait-elle à surmonter cet obstacle ?

Si le « oui » l’emporte, ce sera sans doute avec une majorité relativement serrée, et il faudra probablement trouver un compromis qui ne consistera pas à appliquer intégralement les principes de cette politique. 

Ceux-ci font des eaux territoriales des États membres un bien commun de l’Union dont chacun peut profiter, sous réserve de la réglementation en matière de pêche et des quotas. Mais les quotas, eux, sont européens. Est-ce irréaliste ? Je ne le pense pas, et ce pour une raison structurelle.

Laquelle ?

Le contexte est totalement différent de celui du Royaume-Uni. Dans le cas du Brexit, la situation était presque équilibrée, ce qui posait problème : l’Union souhaitait pêcher dans les eaux britanniques et les Britanniques souhaitaient pêcher dans les eaux européennes. Ce bras de fer a d’ailleurs considérablement compliqué les négociations. Le problème avec les poissons, c’est qu’ils ne savent pas ce qu’est une frontière ! 

Ici, l’asymétrie est totale. Les Européens ont un intérêt majeur à pêcher dans les eaux islandaises, tandis que les Islandais ont un intérêt défensif considérable. Dans une telle situation, il faudrait que les deux parties fassent preuve de beaucoup de bonne volonté, pour pouvoir parvenir à un accord.

Au-delà des considérations sur la pêche, quels sont les autres sujets qui pèsent sur le débat islandais ?

Une nouvelle préoccupation est apparue ces dernières années liée au réchauffement climatique. 

Dans leur campagne contre l’adhésion, les partis de droite répandent l’idée qu’avec le réchauffement, l’Islande connaîtra un afflux de populations européennes en quête de fraîcheur qui viendront vivre aux dépens de l’État-providence islandais. Celui-ci est équilibré et fonctionne bien pour 400 000 habitants, mais il aura du mal à accueillir 150 000 habitants supplémentaires. Dans un pays de cette taille, tout changement démographique a des répercussions relativement importantes. C’est un argument qui a son poids.

À quelques jours du vote, que pourrait offrir l’Union à l’Islande pour garantir la victoire du « oui » ?

Moins que certains discours eurosatisfaits ne le laissent entendre, et plus qu’on ne le dit.

Moins, car l’Union ne peut rien garantir de manière absolue en matière de pêche avant d’ouvrir ce chapitre, et parce que toute flexibilité accordée à l’Islande sera examinée avec minutie par les flottes espagnole, française ou néerlandaise, qui n’ont aucune envie de créer un précédent. Mais aucun acteur politique islandais ne peut défendre l’adhésion sans la garantie d’un contrôle suffisant sur les eaux territoriales.

Moins encore parce que l’élargissement de l’Union à l’Islande se produira alors que l’Ukraine, la Moldavie et les pays des Balkans occidentaux sont déjà en attente d’adhésion. Un pays riche, qui satisfait déjà à la plupart des exigences du chapitre économique, pourrait techniquement adhérer très rapidement, bien plus vite que Kiev. D’un point de vue politique, cela nous pose un problème. Cela donnerait l’image d’une Union qui accueille à bras ouverts ceux qui n’ont besoin de rien, tout en obligeant à attendre ceux dont la survie en dépend.

D’un autre côté, l’adhésion à l’Union européenne serait une avancée pour l’Islande, pays historiquement profondément démocratique. Elle siégerait à la table où sont fixées les normes qu’elle applique déjà sans participer à la décision, mais, il est vrai, avec un poids qui resterait modeste avec, par exemple, 6 sièges au Parlement Européen.

D’un point de vue géoéconomique, le fait que la Couronne islandaise maintienne un taux de change flottant ne poserait-il pas un problème à l’Islande et à l’architecture économique européenne ? 

C’est un vrai débat. Un taux de change flottant confère à une petite économie très exposée aux chocs extérieurs, comme la pêche, le tourisme et l’énergie, une capacité d’adaptation considérable. Il a joué ce rôle après 2008. La volatilité du taux de change en contrepartie du plein emploi.Toutefois, cela a également un coût, qui comprend la volatilité, des taux d’intérêt élevés et l’indexation.

L’adhésion à l’Union n’implique pas l’adoption immédiate de l’euro, mais elle engagerait l’Islande sur la voie d’une intégration monétaire plus poussée, à laquelle s’oppose une partie de la population.

Revenons à la dimension géopolitique. Les visées prédatrices de plus en plus explicites de Donald Trump ne marquent-elles pas le début d’une nouvelle phase, y compris en Islande ?

Moins que ce que nous imaginons ici. L’Islande est membre de l’OTAN depuis 1949 et a lié sa sécurité à celle des États-Unis par le biais d’un accord de défense signé en 1951. De même avec le Royaume Uni et le Canada.

Dans un pays dépourvu d’armée permanente, il faut comprendre que cela finit par constituer un élément essentiel : l’appartenance à l’Alliance atlantique est la base même de la sécurité nationale, au-delà des visions partisanes ou des changements politiques à Washington. 

Billy Long, l’ambassadeur américain en Islande et proche de Donald Trump, avait suggéré en début d’année que le pays nordique pourrait devenir le 52e État américain après que le Groenland en serait devenu le 51e…

Cela avait bien sûr provoqué de vives réactions et contribué à la politisation de ce référendum. Les Islandais voient très bien ce qui se passe au Groenland. Mais ils le comprennent également à travers leur propre histoire. 

En quel sens ?

L’Islande est une ancienne colonie danoise dont les relations avec le Danemark sont le résultat d’un processus de décolonisation récent. L’Islande n’a obtenu sa souveraineté, tout en restant sous la couronne danoise, qu’en 1918, et n’a accédé à la pleine indépendance qu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale, en 1944. 

Dans leur situation actuelle, il me semble que la plupart des islandais se disent, en substance, que leur île est un endroit beaucoup trop important pour les Américains pour laisser la place à l’ aventurisme.

Pensez-vous que la difficulté pour les forces européennes à se proposer comme une alternative crédible en matière de sécurité influence ce positionnement ?

Posons cette question brutalement, comme le font les Islandais eux-mêmes du reste. 

L’article 42.7 du Traité comprend une clause d’assistance mutuelle dont la formulation est plus contraignante sur le plan formel que celle de l’article 5, mais qui ne s’accompagne d’aucune structure européenne de commandement, d’aucune planification et d’aucun moyen spécifiques.

Or, les besoins de l’Islande sont très spécifiques : lutte anti-sous-marine, avions de patrouille maritime, surveillance acoustique et police aérienne et, bien sûr, renseignement et observation spatiale. Ce sont là des capacités rares et coûteuses, pour la grande majorité d’origine américaine. 

L’adhésion à l’Union changera-t-elle quelque chose au dispositif militaire islandais ? 

Elle modifiera la place de l’Islande dans la chaîne de décision de compétence européenne en matière de sanctions, d’infrastructures critiques, de financement de l’industrie de la défense ou de résilience. Ce n’est pas une mince affaire. Mais ce n’est pas ce que laisse entendre le débat public européen qui présente l’Union comme une sorte de refuge. Et quand on est à Reykjavik, on se trouve à 2 000 kilomètres de Bruxelles.

La réponse européenne aux pressions américaines sur Copenhague et Nuuk a-t-elle été assez convaincante à votre avis ?

Oui, mais pas tout à fait, car Trump y revient régulièrement.

L’Union a apporté son soutien politique à Copenhague, mais un Islandais qui observe la situation pourrait en tirer une conclusion inverse de celle qu’espère Bruxelles. Si l’adhésion à l’Union ne suffit pas à protéger un territoire européen contre la pression d’un allié, alors la valeur de la garantie européenne est clairement limitée.

Je ne veux pas paraître trop sombre. Ceux qui voteront « oui » — et ils seront nombreux — feront valoir que la solitude est la pire des solutions et qu’il vaut mieux se trouver dans la pièce où se déroule la conversation plutôt que d’être mentionné sur la liste des personnes dont on parle. Le référendum s’articule en partie autour de cette alternative, à laquelle il n’existe pas de réponse autre qu’un choix politique individuel en Islande.

L’Islande est située sur la fameuse ligne GIUK qui relie le Groenland au Royaume-Uni. Son existence numérique dépend de plusieurs câbles sous-marins, tandis que la flotte russe de la mer de Barents se réarme à quelques centaines de milles marins de là. Cette dimension territoriale ne devrait-elle pas influencer la manière dont nous concevons l’espace depuis le continent ?

Churchill disait que celui qui contrôle l’Islande pointe un pistolet sur l’Angleterre, les États-Unis et le Canada. L’axe Groenland-Islande-Royaume-Uni redevient ce qu’il était à l’époque de la guerre froide : un goulot d’étranglement que les sous-marins russes doivent franchir pour atteindre l’océan Atlantique. Mais l’Islande y joue le rôle de « capteur » et non celui d’acteur.

La vulnérabilité la plus réelle n’est d’ailleurs pas liée à la marine. Elle concerne les câbles. L’Islande est en effet reliée au reste du monde par un nombre infime de câbles de communication sous-marins. Une île de moins d’un demi-million d’habitants, dont l’économie numérique, le transport aérien et les centres de données dépendent de quelques câbles seulement, constitue une cible idéale, comme le montrent les opérations russes en mer Baltique.

Dans ce domaine, l’argument européen est plus solide que dans d’autres. La protection des infrastructures critiques, la réglementation, le financement et la coordination des enquêtes relèvent en grande partie de la compétence de l’Union. C’est peut-être le meilleur argument en faveur de l’adhésion, et c’est celui dont on parle le moins.

Moscou a-t-elle intérêt à ce que le résultat du 29 août soit négatif, et le fait-elle savoir ? Des actions d’influence russes similaires à celles qui ont été recensées ailleurs en Europe du Nord sont-elles observables en Islande ?

À ce stade, on n’en sait rien. Je remarque d’ailleurs une absence d’intérêt pour ce référendum dans le débat européen, ce qui pourrait être propice à des intrusions subreptices.

Mais il y a une chose que je vois clairement grâce à mon implication dans le domaine polaire, notamment en ce qui concerne la recherche scientifique. L’Union et les États-Unis ont officiellement rompu tous les liens scientifiques qui les reliaient à la Russie. Or, ces liens étaient essentiels pour la recherche polaire, qu’il s’agisse des systèmes de la cryosphère, de l’albédo ou des émissions liées à la fonte du permafrost ou des glaciers. 

Cette rupture a un coût scientifique important. Mais ceux qui reviennent sans cesse par la porte, par la fenêtre, pour dire « attention, n’allons pas trop loin », ce sont les Islandais. Non pas parce qu’ils sont infiltrés par les services de renseignement russes, mais parce qu’ils considèrent que la promotion de la science de la cryosphère est une question urgente et importante, et que Moscou reste Moscou après tout. C’est là une position typiquement islandaise. En l’occurrence, le pragmatisme de cette petite nation l’emporte sur l’appartenance à un bloc quelconque.

Il existe un troisième facteur, plus lent mais plus imposant à terme. La fonte des glaces marines, la route maritime du Nord, les ressources et les intérêts de la Chine sont autant de sujets déterminants. L’Islande peut-elle devenir un pôle d’activité dans la région arctique ? Est-ce un argument en faveur ou contre l’adhésion ?

C’est, selon moi, la question la plus intéressante, mais elle je n’en vois pas la trace dans les débats sur le référendum.

Si la région arctique s’ouvrait effectivement au trafic commercial, la position géographique de l’Islande cesserait d’être marginale pour devenir un point de transit. Les Chinois l’ont compris avant les Européens. L’Islande a été le premier pays européen à signer un accord de libre-échange avec Pékin dès 2013, et la tentative d’un investisseur chinois d’acquérir des terres au début des années 2010 a suscité un débat national.

Mais ce pari est à double tranchant. Selon les partisans du statu quo, un pays appelé à devenir un carrefour a tout intérêt à préserver sa marge de manœuvre commerciale et diplomatique, tant vis-à-vis de Washington que de Bruxelles, Londres ou Pékin. Selon les partisans de l’adhésion, un petit État exposé à la concurrence entre les grandes puissances à ses frontières a intérêt à s’appuyer sur un bloc réglementaire comptant 450 millions d’habitants. Ce sont deux arguments qui se tiennent. Le second suppose simplement que l’on croie en la capacité de l’Union à exercer une influence dans la région arctique.

Vous passez désormais beaucoup votre temps sur des questions liées aux océans et aux pôles. Si vous deviez définir la politique arctique de l’Union pour le prochain cycle, l’Islande en serait-elle un élément central ou secondaire par rapport au Groenland et à la Norvège ?

Laissez-moi faire une comparaison, sans pousser l’analogie trop loin. C’est un peu comme Monaco.

Monaco ?

Oui, il y a cinquante ans, la principauté a décidé que, pour avoir une influence internationale, il fallait tout miser sur l’océan et l’océanographie. Et de fait, Monaco est aujourd’hui un acteur mondial influent en matière de questions océaniques, y compris polaires.

L’Islande adopte une approche similaire concernant les questions liées aux pôles et à la cryosphère. Elle y a consacré beaucoup d’efforts ces dernières années. Elle a notamment réussi à rallier des pays comme l’Inde, en raison de la fonte des glaciers. Elle a également coopéré avec les Émirats arabes unis qui, a priori, n’ont pas grand-chose à voir avec les pôles, mais qui ont besoin d’une présence sur la scène internationale et y investissent des ressources, comme dans le domaine du sport. Elle a également coopéré avec la France à l’occasion du premier sommet polaire à Paris, organisé à l’initiative du Président de la République en novembre 2023. Leur stratégie consiste à concentrer leurs moyens d’influence et leur diplomatie, limitée en termes quantitatifs, sur un sujet où il est impossible de les ignorer.

Et cette question prend de plus en plus d’ampleur. Les pôles sont les sentinelles du réchauffement climatique. Les endroits qui se réchauffent le plus rapidement sur la planète sont le pôle Nord, puis le pôle Sud, et enfin l’Europe. Cette dynamique a produit deux convergences. 

Lesquelles ?

On observe une convergence climatique et une convergence stratégique, avec le retour en force des questions relatives à la mer, aux détroits et aux passages. L’Islande n’avait pas d’importance particulière il y a cinquante ans, et elle en avait un peu plus il y a vingt ans. Aujourd’hui, elle revêt une importance nouvelle pour ces deux raisons à la fois. Ce nœud donne d’ailleurs raison à ceux qui pensent que l’océan n’occupe pas la place qui lui revient dans l’agenda international. 

Depuis 2019, l’Union se présente comme une « Commission géopolitique ». Elle ne dispose d’aucun littoral dans la région arctique, à l’exception du Groenland qui, n’étant pas membre de l’Union, n’a pas donné suite à sa demande d’obtenir le statut d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique, restée au point mort depuis plus de dix ans.

C’est là une faiblesse structurelle du discours européen, et les Islandais en sont bien conscients. L’Union mène une politique arctique, mais n’est pas pour autant une puissance arctique. Son statut d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique a d’abord été bloqué pour des raisons commerciales, puis politiques, et l’organisation fonctionne au ralenti depuis 2022.

Cela confère au référendum du 29 août une importance que Bruxelles minimise. Avec l’adhésion de l’Islande, l’Union deviendrait un État limitrophe de la région arctique par l’intermédiaire d’un État membre à part entière doté d’une zone économique exclusive étendue et d’une expertise de premier plan dans les domaines de l’océanographie et de la cryosphère. 

Du point de vue de l’Union, ce serait, tout bien pesé, je crois, une bonne affaire, et il se peut qu’elle ait davantage à gagner de cette adhésion que l’Islande elle-même. Mais ce n’est pas ainsi que le débat est présenté, ni à Reykjavik ni à Bruxelles.

Quelle est donc la principale erreur à ne pas commettre ?

Un proverbe islandais dit : « Si le temps ne te plaît pas, attends cinq minutes. » Le 29 août, il vaudrait sans doute mieux faire preuve de la même prudence concernant les résultats. Avant de tirer des conclusions hâtives sur l’avenir de l’Europe, il serait préférable d’attendre et d’observer la réaction des Islandais.

Ce référendum ne peut pas être considéré à travers le même prisme que celui utilisé pour observer le paysage européen traditionnel et les débats habituels sur les avantages et les inconvénients de l’intégration. Il s’agit d’un sujet à part, et si nous ne le comprenons pas, nous risquons de faire des erreurs d’interprétation. 

Une victoire du « oui » ne garantira pas l’adhésion. Elle marquera le début de négociations complexes et longues, dont les résultats devront de toute façon être approuvés, et elle se heurtera à un obstacle concernant la question de la pêche. Une victoire du « non » ne constituera pas un rejet de l’Europe ni le signe d’une nouvelle vague de scepticisme à l’égard de l’Union. Elle reflétera la satisfaction de la majorité des Islandais face à ce statu quo unique, difficile à reproduire ailleurs, comme c’est le cas aujourd’hui en Norvège ou en Suisse.

De minimis non curat praetor, pourrait-on être tenté de dire, car l’adhésion d’un pays de 400 000 habitants ne changera pratiquement rien aux grands équilibres de l’Union. Mais d’un point de vue politique, il convient de suivre ce scrutin, précisément parce qu’il nous rappelle que l’intégration européenne n’est jamais une équation abstraite entre souveraineté et coopération. Elle dépend de l’histoire, de la géographie, de la culture et des intérêts propres à chaque peuple. Et dans la région arctique en pleine évolution, la carte géographique importe davantage que le poids démographique. Encore un cas de rééquilibrage où la géopolitique pourrait l’emporter sur la géoéconomie !