Négocier avec Poutine et Trump : trois propositions pour mettre fin à la guerre d’Ukraine

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Lors de sa campagne présidentielle, le président élu Donald Trump a déclaré à plusieurs reprises qu’il mettrait fin à la guerre en Ukraine en vingt-quatre heures. Mais même s’il tentait de forcer les Ukrainiens à capituler, il ne serait de toute façon pas possible de mettre fin à cette guerre aussi rapidement. Les Ukrainiens ne se laisseront pas faire si facilement et Trump ne devrait pas chercher à obtenir leur capitulation totale : si Kiev capitulait, il sortirait perdant.

Dans la tradition de la diplomatie russe qui voit dans les relations internationales un jeu à somme nulle, le président Vladimir Poutine tient à infliger une défaite dévastatrice à l’Ukraine et, partant, à ses partenaires de l’OTAN — les États-Unis au premier chef. L’objectif affiché de Poutine est « d’éviter la défaite stratégique de la Russie par l’OTAN » — ce qui est perçu comme une menace existentielle le mobilisant totalement, même si l’OTAN n’a jamais déclaré avoir l’intention d’attaquer la Russie.

Trump peut chercher à conclure un deal, mais il ne voudra certainement pas d’un accord qui le ferait apparaître comme un perdant. Poutine, quant à lui, souhaiterait disposer d’un partenaire permanent en la personne de Trump, à travers qui il pourrait atteindre plusieurs objectifs à atteindre — comme sortir des sanctions écrasantes que les États-Unis et leurs alliés ont imposées à la Russie. En d’autres termes, Poutine ne peut pas se permettre de forcer Trump à perdre : ce qui signifie qu’il ne peut pas écraser les Ukrainiens. Eux aussi devront donc sortir de cette guerre en ayant atteint une partie de leurs objectifs.

La dynamique des négociations évolue, avec la tâche délicate de trouver un équilibre gagnant-gagnant-gagnant.

L’Ukraine, les États-Unis, l’OTAN et la Russie devront tous sortir des négociations avec un résultat concret en matière de sécurité, d’économie ou simplement — dimension clef sur le plan politique — pour sauver la face.

Trump peut chercher à conclure un deal, mais il ne voudra certainement pas d’un accord qui le ferait apparaître comme un perdant.

Rose Gottemoeller

Avant même d’aborder la question, il faut être clair sur qui seront les principaux acteurs à la table des négociations et en coulisses. De nombreux pays et acteurs ont proposé leurs idées — depuis le président chinois Xi Jinping jusqu’au grand rassemblement de pays réunis pour un sommet en Suisse l’été dernier qui s’est concentré sur la paix en Ukraine. Bien que de nombreux dirigeants et groupes d’acteurs au plan mondial puissent jouer marginalement un rôle, cinq seront de facto au cœur des négociations : l’Ukraine, la Russie, l’OTAN, l’Union européenne et les États-Unis de Donald Trump.

Nous examinerons successivement leurs positions.

1 — L’Ukraine

Même s’il s’est courageusement défendu, le pays se trouve aujourd’hui militairement en position de faiblesse. Au cours des premières semaines de la guerre, les Ukrainiens ont empêché Poutine d’atteindre son principal objectif stratégique : détruire l’Ukraine en tant qu’État indépendant et la transformer en vassal de la Russie. Au cours des presque trois années de conflit, l’Ukraine a tenu tête à Moscou et est parvenue à déséquilibrer l’adversaire. Elle a notamment maintenu son accès à l’ouest de la mer Noire pour les céréales et les expéditions commerciales et a largement chassé la Russie de Sébastopol, quartier général de la flotte de la mer Noire et principale base navale en Crimée. Ironiquement, l’une des principales raisons invoquées par le Kremlin pour s’emparer de la Crimée en 2014 était de garantir l’accès de la Russie à la base navale de Sébastopol.

L’Ukraine s’est également emparée d’une petite partie territoire russe dans l’oblast de Koursk dans une tentative audacieuse d’obtenir un levier de négociation avec Moscou l’été dernier. Cette action a porté ses fruits, facilitant les échanges de prisonniers avec la Russie. Les prouesses technologiques de l’Ukraine, notamment en matière d’innovation dans le domaine des missiles, ont suscité l’admiration de ses partenaires au sein de l’OTAN et au-delà, et servent de base à un vaste exercice de « retex » dans les armées de l’OTAN. Les Ukrainiens sont d’excellents missiliers et ont porté le combat sur le territoire russe avec leurs propres missiles, bien avant d’avoir reçu l’autorisation d’utiliser des missiles fournis par l’OTAN contre des cibles à longue portée sur le territoire russe. Depuis le début, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a adopté une position de négociation ferme, insistant sur le fait que pas une seule botte russe ne pourrait rester sur le territoire souverain de l’Ukraine, y compris la Crimée et les provinces du Donbass occupées par la Russie.

2 — La Russie

La position appuyée par l’agresseur est à l’opposé : la Russie doit conserver tout le Donbass — y compris des territoires qu’elle n’a pas encore occupés — ainsi que la Crimée. Pour le Kremlin, l’Ukraine devrait renoncer à ses aspirations à l’adhésion à l’OTAN. 

La Russie est aujourd’hui dans une position militaire dominante : elle poursuit son offensive sur le front oriental et gagne des villages jour après jour. Néanmoins, elle perd beaucoup de jeunes hommes : début novembre, les pertes russes au combat s’élevaient à 696 410 hommes ¹, dans un pays où les perspectives démographiques sont très mauvaises. Moscou cherche désormais ailleurs des combattants et des Nord-Coréens sont envoyés sur le front ukrainien.

Les deux pays en guerre se trouvent de part et d’autre du spectre des négociations et n’ont, jusqu’à présent, montré aucun signe d’une volonté de compromis.

Rose Gottemoeller

La Russie ne pourra pas être vaincue facilement sur le champ de bataille. De fait, les responsables russes insistent sur le fait qu’ils ne peuvent pas être vaincus. Les sanctions économiques sévères n’ont pas provoqué l’effondrement de l’économie russe, bien qu’elles aient entravé la croissance et stimulé l’inflation. Poutine continue de vouloir infliger une défaite cuisante à l’Ukraine, à l’OTAN et aux États-Unis qui, selon lui, ont pour objectif déclaré la « défaite stratégique de la Russie », c’est-à-dire le démembrement du pays et le changement de régime. Le président Joe Biden a plusieurs fois déclaré que la destruction de la Russie n’était pas l’objectif des États-Unis, mais Poutine ne cesse de répéter l’inverse, comme récemment lors de son discours au Club de discussion Valdai le 7 novembre ².

Le principal élément à retenir est donc que les deux pays en guerre se trouvent de part et d’autre du spectre des négociations et n’ont, jusqu’à présent, montré aucun signe d’une volonté de compromis.

3 — L’OTAN

L’alliance militaire soutient l’Ukraine dans sa lutte contre l’agression russe depuis le tout début de la guerre sous l’impulsion et le leadership des États-Unis de Joe Biden. Si Donald Trump, qui prend ses fonctions le 20 janvier, tient sa promesse de réduire voire d’interrompre l’aide militaire américaine à l’Ukraine, l’OTAN a d’ores et déjà pris des mesures pour poursuivre son assistance. À terme, cela sera difficile car les États-Unis ont été le plus grand donateur d’aide militaire jusqu’à présent : à la fin du mois d’octobre 2024, les États-Unis avaient fourni plus de 64,1 milliards de dollars d’aide militaire à l’Ukraine.

Sur le plan institutionnel, l’OTAN est équipée pour continuer à soutenir l’Ukraine sans les États-Unis.

Elle a transformé le « processus Ramstein » d’organisation de l’aide, dirigé par les États-Unis, en un processus centré sur un nouveau commandement de l’OTAN à Wiesbaden, en Allemagne. Les membres de l’Alliance se sont également engagés à dépenser davantage pour leur propre défense — 23 des 32 alliés consacrent désormais 2 % de leur PIB aux dépenses de défense — et les États membres de l’Union européenne transforment leurs industries de défense afin de pouvoir produire davantage d’armes et d’équipements militaires ³. Aussi longtemps qu’ils resteront unis autour de cette tâche, les membres européens de l’OTAN seront en mesure de continuer à soutenir l’Ukraine dans sa lutte contre la Russie.

Lors de la réunion du 75e anniversaire de l’Alliance à Washington, en juillet, les chefs d’État et de gouvernement de l’OTAN ont déclaré que l’Ukraine était sur la voie irréversible de l’adhésion l’Organisation. Son nouveau Secrétaire général, Mark Rutte, l’a réaffirmé lors de sa première visite en fonction en Ukraine. Ces déclarations n’ont toutefois pas suffi à Volodymyr Zelensky, qui insiste sur le fait que l’Ukraine a besoin dès aujourd’hui d’une invitation directe à adhérer à l’OTAN.

4 — L’Union européenne

Le bloc européen a également pris au sérieux sa responsabilité d’aider l’Ukraine.

Les pays européens ont concentré leurs efforts sur le soutien à l’économie et aux fonctions gouvernementales dévastées par la guerre et sur le lancement des préparatifs de la reconstruction, qui promet d’être une tâche monumentale et de longue haleine. 

L’Union a également pris des mesures pour s’assurer que l’aide fournie résiste à l’épreuve de Trump, c’est-à-dire que ses membres puissent continuer à la fournir en dépit des mesures que Washington pourrait prendre. Cela s’est traduit par un prêt de 35 milliards d’euros (36,7 milliards de dollars) financé par les intérêts générés par les avoirs russes gelés et destiné à soutenir le gouvernement et les fonctions économiques de l’Ukraine à l’avenir — et non à acheter du matériel militaire. Ce prêt de l’Union fait partie d’un prêt total de 50 milliards d’euros (52,4 milliards de dollars) accordé par le G7.

Poutine n’a que très peu évoqué publiquement l’éventuelle adhésion de l’Ukraine à l’Union. 

Rose Gottemoeller

L’Union européenne a entamé les négociations d’adhésion avec l’Ukraine en juin dernier. Il s’agit d’un processus long et complexe dans le cadre duquel l’Ukraine doit passer par de nombreux « chapitres » pour s’assurer de sa conformité aux standards de l’Union. Cette évaluation touche tous les aspects du gouvernement ukrainien, du soutien à la démocratie et à l’État de droit à la lutte contre la corruption. L’un des chapitres les plus difficiles et les plus importants pour l’Ukraine et l’Union européenne sera celui de la politique agricole : l’Ukraine est un producteur massif de céréales, d’huile comestible, de viande et de produits laitiers. Les États membres de l’Union, importants producteurs agricoles eux aussi, voudront s’assurer que l’adhésion de l’Ukraine ne submergera pas la politique agricole commune de l’Union et les subventions qui l’accompagnent. Pour cette seule raison, le processus d’adhésion à l’Union promet d’être long et ardu.

Jusqu’à présent, Poutine n’a que très peu évoqué publiquement l’éventuelle adhésion de l’Ukraine à l’Union. 

Ce quasi-silence est surprenant à plusieurs égards. D’abord parce que ce sont les efforts de l’Ukraine pour signer un accord d’association avec l’Union qui ont suscité l’ire de Poutine et conduit à la saisie de la Crimée et à la déstabilisation du Donbass en 2014 — la première partie de l’invasion territoriale de l’Ukraine. Ensuite parce que les traités de l’Union contiennent une garantie de sécurité qui, si elle n’est pas considérée comme aussi contraignante que l’article 5 de l’OTAN, appelle tout de même les États de l’Union à venir en aide à un membre attaqué. Or curieusement, Poutine semble allergique à l’article 5 du traité de Washington mais pas à l’article 42(7) du traité sur l’Union européenne. Tout se passe comme s’il avait en quelque sorte accepté l’avenir de l’Ukraine dans l’Union.

5 — Les États-Unis de Donald Trump

Compte tenu de l’expérience acquise au cours de son premier mandat, il est probable que Donald Trump mettra à exécution sa promesse de négocier rapidement la fin de la guerre.

Il aime se fixer de grands objectifs afin de pouvoir se targuer d’être le genre d’homme d’affaires capable de les réaliser — et vite. Tel était son objectif lorsqu’il a entamé, en 2018, des négociations avec Kim Jong-un pour mettre fin au programme nucléaire et de missiles de la Corée du Nord. Trump s’était alors lancé avec une offre importante qui disait en substance « débarrassez-vous de vos armes nucléaires et je vous construirai des stations balnéaires et des hôtels ». Mais l’administration Trump n’a pas tenu compte de la fragilité du régime de Kim et a exigé une réponse rapide. Comme Kim n’a pas pu tenir ses promesses, les négociations se sont brusquement terminées.

La seconde administration de Trump devra anticiper la dynamique d’une négociation sur l’Ukraine.

Il est probable que Donald Trump mettra à exécution sa promesse de négocier rapidement la fin de la guerre.

Rose Gottemoeller

Poutine a juré d’imposer une défaite écrasante à l’Ukraine, à l’OTAN et aux États-Unis. Mais Trump ne voudra pas apparaître comme le grand perdant de cette guerre. Il a donc toutes les chances de modifier la dynamique car Poutine a de fortes motivations pour entretenir la relation : il veut revenir sur la scène internationale — si possible bras dessus bras dessous avec le président américain — car cela améliorerait sa position tant au niveau national qu’international. Il veut également être libéré des sanctions écrasantes qui nuisent à l’économie russe.

Trump pourrait — et devrait — exiger des concessions de la part du maître du Kremlin. Si elles sont intelligemment conçues, elles ne seront pas impossibles à accepter pour le président russe. 

Je mentionnerai trois possibilités concrètes ⁴.

Aucun partage territorial éternel

Premièrement, même si la réalité territoriale de l’Ukraine change, les États-Unis devraient proposer la formule d’un accord de cessez-le-feu similaire à celle utilisée pour décrire le statut de l’Allemagne de l’Ouest après la Seconde Guerre mondiale. L’intégrité territoriale de l’Allemagne a été maintenue et la séparation de la République fédérale d’Allemagne de ses provinces orientales n’a pas été considérée comme permanente ⁵ — un précédent qu’il est bon de rappeler alors que l’Allemagne commémorait le 35e anniversaire de sa réunification. Si la partition peut s’étaler dans le temps, elle ne devrait jamais être considérée d’emblée comme permanente, l’intégrité territoriale et la souveraineté, inscrites dans la Charte des Nations unies, étant des principes directeurs.

La perspective réelle mais non immédiate d’une adhésion

Deuxièmement, plutôt que d’accepter que l’adhésion « irréversible » de l’Ukraine à l’OTAN soit reportée indéfiniment, les États-Unis devraient proposer qu’elle se fasse sur une période indéterminée. Dans le même temps, Washington et ses alliés devraient inviter l’Ukraine à entamer des négociations d’adhésion, en les menant parallèlement à celles avec l’Union européenne. Personne ne peut prédire quand elles prendront fin — car les exigences de l’Union européenne et de l’OTAN seront compliquées à satisfaire pour l’Ukraine — mais Kiev sera effectivement sur la voie de l’adhésion à l’Union et à l’OTAN, comme les deux institutions s’y sont engagées.

Si la partition territoriale peut s’étaler dans le temps, elle ne devrait jamais être considérée d’emblée comme permanente.

Rose Gottemoeller

Si l’Ukraine a besoin d’une garantie contre le report à l’infini de ces objectifs, une date cible pourrait être fixée pour la finalisation de son adhésion — vingt ans par exemple ⁶. Une telle cible devrait être considérée non pas comme échéance ferme ou une deadline mais comme la limite au-delà de laquelle prendrait fin la période de négociation, l’adhésion complète de l’Ukraine à l’OTAN et à l’Union européenne devant être réalisée le plus rapidement possible.

Lancer les négociations d’adhésion à l’OTAN parallèlement au processus d’adhésion à l’Union placerait chaque négociation dans l’ombre de l’autre. Ces processus étant toujours lents et nécessitant de nombreuses et fréquentes consultations et délibérations, Poutine pourra ainsi être assuré qu’il n’y aura pas de surprises soudaines.

Des garanties sur la stabilité stratégique et le contrôle des armes nucléaires

Troisièmement, les États-Unis pourraient poser comme condition à leur présence à la table des négociations que la Russie soit prête à reprendre les discussions sur le contrôle des armes nucléaires et la stabilité stratégique.

Poutine a suspendu ces négociations jusqu’à ce que les États-Unis et leurs alliés de l’OTAN renoncent à leur aide à l’Ukraine. L’OTAN et les États-Unis doivent insister pour continuer d’aider l’Ukraine à mettre en œuvre un processus de paix et à entamer sa reconstruction mais il est aussi grand temps de reprendre les discussions bilatérales sur le maintien de la stabilité stratégique et le contrôle des armes nucléaires.

Une solution « gagnant-gagnant-gagnant »

Bien que Poutine n’appréciera peut-être pas d’abandonner ses conditions concernant l’aide américaine à l’Ukraine, il a tout autant intérêt à aller en partie dans le sens de Trump. La reprise des négociations nucléaires pourrait être l’une de ces choses qui coûteraient à Poutine assez peu de capital en interne tout en le ramenant sur la scène internationale aux côtés du président américain.

Quant à Trump, un accord de paix en Ukraine et un nouvel accord nucléaire avec la Russie consolideraient sa réputation d’ultime négociateur — voire d’ultime artisan de la paix. En décrochant deux grands deals, Trump empocherait des objectifs que n’a pas été capable d’atteindre l’administration Biden.

Il ne s’agit là que de trois idées sur ce qui pourrait être demandé à Poutine au cours des négociations et qui pourrait conduire à une situation gagnant-gagnant.

Mais Poutine viendra certainement à la table des négociations avec ses propres objectifs. Plus important encore, le président ukrainien Zelensky, dont les compatriotes se battent si vaillamment pour leur liberté et leur indépendance depuis février 2022, aura les demandes les plus importantes à la table des négociations.

En décrochant deux grands deals, Trump empocherait des objectifs que n’a pas été capable d’atteindre l’administration Biden.

Rose Gottemoeller

L’avenir de l’Ukraine est en jeu, et le pays aura besoin de voir un avenir positif sortir des négociations. Pour toutes les parties concernées, cela signifie qu’il faut s’éloigner d’un jeu à somme nulle où le gagnant prend tout, pour rechercher un résultat véritablement équilibré : une solution gagnant-gagnant-gagnant.

Pour qu’une issue favorable soit possible, le président Trump voudra s’assurer qu’il ne sortira pas perdant des négociations avec Poutine sur l’Ukraine ; Poutine sera prêt à faire quelques concessions, soigneusement élaborées pour sauver la face — la sienne, celle de Trump et celle de Zelensky également.

Personne n’a besoin de sortir de cette guerre avec une défaite cuisante.