Rapport Draghi : 6 points clefs et 12 graphiques à retenir

Alors que paraît son rapport sur l’avenir de la compétitivité européenne, nous publions aujourd’hui une pièce de doctrine signée Mario Draghi dans les différentes langues de la revue. Si vous nous lisez et que vous en avez les moyens, nous vous demandons de penser à vous abonner au Grand Continent

1 — Le point de départ : un nouveau contexte auquel l’Europe doit s’adapter

Le rapport Draghi part d’un constat : « L’Europe dispose des bases nécessaires pour devenir une économie hautement compétitive ». Le modèle européen, qui combine une économie ouverte, un degré élevé de concurrence, un cadre juridique solide et des politiques actives de lutte contre la pauvreté et de redistribution des richesses, a fait de l’Union un espace d’intégration économique qui représente 17 % du PIB mondial tout en parvenant à maintenir des faibles  niveaux d’inégalités.

Elle est également un leader mondial en matière de normes de durabilité et de protection de l’environnement, dépassant la Chine et les États-Unis en termes d’espérance de vie à la naissance et de faible mortalité infantile. Cependant, sous l’effet d’un affaiblissement de la productivité, la croissance européenne faiblit : « L’écart entre l’Union et les États-Unis en ce qui concerne le niveau du PIB aux prix de 2015 s’est progressivement creusé, passant d’un peu plus de 15 % en 2002 à 30 % en 2023, tandis qu’en parité de pouvoir d’achat, l’écart se situe à 12 % ». Le diagnostic est clair : « Le principal moteur de ces évolutions divergentes est la productivité ».

Dans le même temps, trois conditions externes qui ont soutenu la croissance européenne après la fin de la guerre froide se sont estompées : l’essor du commerce mondial soutenue par des règles multilatérales semble révolu ; l’énergie bon marché importée par gazoducs depuis la Russie n’est plus disponible depuis l’invasion russe de l’Ukraine ; enfin, sous la protection américaine, les Européens ont pu séparer la politique économique des considérations de sécurité et utiliser les « dividendes de la paix » pour poursuivre d’autres objectifs de politique publique. Aujourd’hui, dans un contexte géopolitique en pleine mutation, l’Union ne peut plus faire l’économie de sa défense. 

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Ce nouveau contexte met l’Europe devant un triple impératif : 

• accélérer l’innovation et de trouver de nouveaux moteurs de croissance ;
• réduire les prix élevés de l’énergie tout en continuant à décarboner et à basculer vers une économie circulaire ;
• apprendre à réagir dans un monde géopolitiquement instable, dans lequel les dépendances deviennent des vulnérabilités et où la sécurité ne peut plus être externalisée.

Pour répondre à ces transformations, le rapport propose une nouvelle stratégie industrielle pour l’Europe, qui repose notamment sur : la mise en œuvre intégrale du marché unique ; l’alignement des politiques industrielle, commerciale et de la concurrence ; l’augmentation du taux d’investissement total par rapport au PIB pour atteindre environ 5 % par an ; et la réforme de la gouvernance de l’Union, qui permettrait un renforcement de la coordination et la réduction de la charge réglementaire.

Si les États membres ont déjà commencé à répondre à ces défis, ils le font de manière trop disparate, ce qui fragilise l’effort collectif. 

Dans son rapport, Mario Draghi distingue les politiques transversales (les six points passés en revue) des politiques à engager dans dix secteurs pertinents, pour lesquels une série d’analyses et de recommandations plus précises sont détaillées :

• l’énergie ;
• les matériaux critiques ;
• la digitalisation et les technologies de pointe ;
• les industries à forte intensité énergétique ;
• les technologies vertes ;
• l’industrie automobile ;
• la défense ;
• le spatial ;
• l’industrie pharmaceutique ;
• les transports.

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2 — Combler le fossé de l’innovation

Le défi central que le rapport relève est celui de la productivité, sur fond de ralentissement démographique : « D’ici 2040, la population active de l’Union devrait diminuer de près de 2 millions de travailleurs par an, tandis que le ratio actifs/retraités devrait passer d’environ 3:1 à 2:1. Sur cette trajectoire, la croissance en Europe s’arrêtera. Si l’Union devait maintenir son taux de croissance moyen de la productivité du travail depuis 2015, soit 0,7 %, cela ne suffirait qu’à maintenir le PIB constant jusqu’en 2050. Dans un contexte de ratios dette publique/PIB historiquement élevés, de taux d’intérêt réels potentiellement plus élevés qu’au cours de la dernière décennie et de besoins croissants en dépenses pour la décarbonation, la numérisation et la défense, la stagnation de la croissance du PIB pourrait finir par rendre les niveaux de la dette publique insoutenables. »

En prolongeant la comparaison avec les États-Unis, le rapport constate que le principal moteur de l’écart de productivité a été l’essor de la technologie numérique. Mais si certains secteurs numériques semblent déjà « perdus », l’Europe a encore la possibilité de tirer parti des futures vagues d’innovation numérique — comme l’IA générative — alors que l’intégration verticale de l’IA dans l’industrie européenne sera un facteur essentiel pour gagner en productivité. Les Européens doivent aussi chercher à « garder un pied dans les domaines où la souveraineté technologique est nécessaire, tels que la sécurité et le cryptage ». 

Le rapport revient sur la faiblesse de l’Europe dans le domaine des technologies numériques par la « structure industrielle statique » qui engendre un cercle vicieux de faible investissement et de faible innovation.

Dans l’Union, ce sont ainsi surtout les faiblesses du « cycle de vie de l’innovation » qui empêchent l’émergence de nouveaux secteurs et de compétiteurs. Dans le même temps, il n’y a pas suffisamment d’institutions universitaires qui atteignent les plus hauts niveaux d’excellence. La filière allant de l’innovation à la commercialisation est faible, les dépenses publiques consacrées à la R&I sont insuffisantes en général et ne sont pas suffisamment axées sur l’innovation de rupture. En plus de cela, les obstacles réglementaires à la montée en puissance sont particulièrement lourds dans le secteur technologique, surtout pour les jeunes entreprises — et l’absence d’un véritable marché unique empêche un nombre suffisant d’entreprises d’atteindre une taille suffisante pour accélérer l’adoption des technologies avancées.

La position de l’Union dans d’autres secteurs innovants — tels que l’industrie pharmaceutique — est également en déclin en raison notamment des mêmes défis : le manque d’investissements  dans la R&I et la fragmentation réglementaire.

Pour combler ce déficit d’innovation, le rapport Draghi propose 10 mesures clefs :

• améliorer les conditions de l’innovation de rupture en remédiant aux faiblesses de ses programmes communs de R&I : le prochain programme-cadre de l’Union pour la R&I devrait se concentrer sur un plus petit nombre de priorités, une plus grande partie du budget devrait être consacrée au financement de l’innovation de rupture, et le Conseil européen de l’innovation devrait être réformé pour devenir une véritable « agence de type DARPA » ;
• une meilleure coordination de la R&I publique entre les États membres ;
• établir et de consolider les institutions universitaires européennes à la pointe de la recherche mondiale ;
• faciliter le chemin pour que les « inventeurs deviennent des investisseurs » en élaborant un nouveau plan pour un partage équitable et transparent des redevances, en adoptant le brevet unitaire dans tous les États membres, en procédant à une évaluation approfondie de l’impact de la réglementation numérique et autre sur les petites entreprises, dans le but d’exclure les PME des réglementations que seules les grandes entreprises sont en mesure de respecter, et en donnant aux jeunes entreprises innovantes la possibilité d’adopter un nouveau statut juridique à l’échelle de l’Union (la « société européenne innovante ») ;
• développer un meilleur environnement de financement pour l’innovation de rupture, les start-ups et les grandes entreprises ;
• réduire le coût du déploiement de l’IA en augmentant la capacité de calcul et en mettant à disposition son réseau d’ordinateurs à haute performance ;
• promouvoir la coordination industrielle et le partage des données pour accélérer l’intégration de l’intelligence artificielle dans l’industrie européenne ;
• trouver un équilibre entre la promotion de l’industrie nationale de l’informatique dématérialisée et la garantie de l’accès aux technologies dont elle a besoin ;
• faciliter la consolidation dans le secteur des télécommunications pour obtenir des taux d’investissement plus élevés dans la connectivité ;
• garantir le maintien et l’expansion de la R&I pour les secteurs manufacturiers clés tels que l’industrie pharmaceutique. 

Pour combler les déficits en matière de compétences, alors que, selon le rapport, 77 % des entreprises européennes signalent que les employés nouvellement recrutés ne possèdent pas les compétences requises, le rapport recommande que l’Union revoit son approche — même si l’éducation reste une compétence nationale — en se concentrant sur les pénuries de compétences émergentes.

3 — Décarbonation et compétitivité

Alors que les coûts élevés de l’énergie en Europe constituent un obstacle à la croissance, la décarbonation offre à l’Europe l’opportunité de réduire les prix de l’énergie, d’être à la pointe des technologies propres et de renforcer sa sécurité énergétique. L’électrification du système énergétique sera également un facteur de croissance pour le secteur des transports durables.

Si les entreprises européennes sont pionnières dans certains secteurs du transport durable, il n’est pas garanti que la demande européenne en matière de technologies propres puisse être satisfaite par l’offre de l’Union, compte tenu de l’augmentation de la capacité de la Chine. Elle doit ainsi faire des choix fondamentaux sur la manière de poursuivre sa trajectoire de décarbonation tout en cherchant à préserver la position concurrentielle de son industrie. 

Le rapport identifie plusieurs menaces pesant sur le secteur des technologies propres. Celles-ci incluent le gaspillage des avantages à un stade précoce en raison des faiblesses de son écosystème d’innovation, le fait que le potentiel d’innovation de l’Europe ne se traduit pas par une supériorité manufacturière dans le domaine des technologies propres — et ce malgré la taille de son marché intérieur — ainsi que l’« absence d’une stratégie industrielle équivalente à celle des autres grandes puissances ».

Le secteur automobile est un exemple clef du manque de planification de l’Union, qui applique une politique climatique sans politique industrielle : l’adoption d’un objectif de zéro émission d’ici 2035 n’a pas donné lieu à une impulsion synchronisée de conversion de la chaîne d’approvisionnement.

Sur ce sujet également, le rapport formule 10 propositions : 

• réduire le coût de l’énergie pour les utilisateurs finaux en transférant les bénéfices de la décarbonation ;
• mieux découpler le prix du gaz naturel de celui des énergies propres ;
• accélérer la décarbonation de manière rentable, en profitant de toutes les solutions disponibles grâce à une approche neutre sur le plan technologique ;
• libérer le potentiel des énergies propres en mettant l’accent sur les réseaux ;
• développer la gouvernance nécessaire à une véritable Union de l’énergie ;
• adopter une approche pragmatique de la décarbonation afin d’atténuer les compromis potentiels ;
• recentrer le soutien à la fabrication de technologies propres, en se concentrant sur les technologies pour lesquelles l’Europe est en avance ou pour lesquelles il existe un argument stratégique en faveur du développement de la capacité nationale ;
• sécuriser les chaînes d’approvisionnement en développant de nouveaux marchés et en compensant la concurrence soutenue par l’État ;
• élaborer un plan d’action industriel pour le secteur automobile, pour éviter une délocalisation radicale de la production hors de l’Union ou le rachat rapide d’usines et d’entreprises européennes par des producteurs étrangers subventionnés par l’État ;
• planifier la stratégie globale de l’Union en faveur de l’intégration transfrontalière des transports en prenant en compte l’impératif de la compétitivité et pas seulement de la cohésion. 

4 — Renforcer la sécurité et réduire les dépendances

Le premier risque identifié par le rapport est la dépendance en minéraux critiques, indispensables à la transition énergétique. Selon Mario Draghi, l’approvisionnement de l’Europe dans ces minéraux fait l’objet d’une course mondiale pour le contrôle des chaînes d’approvisionnement — et l’Europe est à la traîne. Mais les dépendances stratégiques s’étendent également aux technologies essentielles à la digitalisation — notamment en matière de semi-conducteurs. Pour y répondre, le rapport propose que l’Union développe une véritable « politique économique extérieure » — en anglais : statecraft, que nous avions proposé de traduire dans ces pages par « stratégie économique internationale » — basée sur la sécurisation des ressources critiques et la mise en œuvre rapide et intégrale de la loi sur les matières premières critiques. Celle-ci devrait être complétée par une stratégie globale couvrant toutes les étapes de la chaîne d’approvisionnement en minéraux critiques, de l’extraction au recyclage en passant par la transformation.

Il est également proposé d’améliorer l’initiative « Global Gateway » afin qu’elle se concentre sur les besoins stratégiques de l’Union et de développer des stratégies communes avec d’autres acheteurs de pays alignés sur ses intérêts — par exemple par le biais d’un Club des matières premières critiques du G7+. Le rapport préconise également à l’Union de faire un examen attentif du potentiel de l’exploitation minière en eaux profondes dans le respect de l’environnement.

En ce qui concerne la défense, le rapport indique que l’industrie européenne de la défense souffre non seulement de la baisse des dépenses, mais aussi d’un manque d’intérêt pour le développement technologique : « elle est fragmentée, ce qui limite sa taille et entrave son efficacité opérationnelle sur le terrain ». Dans le spatial, l’Union a réussi à développer un secteur spatial de pointe, malgré des niveaux de financement inférieurs. Cependant, son avance se réduit. 

Le rapport recommande que, en l’absence de dépenses européennes communes, les actions politiques pour le secteur de la défense doivent se concentrer sur l’agrégation de la demande et l’intégration des actifs industriels de défense. Le renforcement de la coopération et la mise en commun des ressources pour la R&D figurent également parmi les recommandations.

5 — Financer les investissements

Le chapitre du rapport Draghi sur le financement des priorités était l’un de ceux qui suscitait le plus d’attentes.

Le document publié aujourd’hui note qu’il faudra investir chaque année un montant minimum de 750 à 800 milliards d’euros pour atteindre les objectifs listés dans le rapport. Cela correspondrait à 4,4-4,7 % du PIB de l’Union en 2023 et pourrait permettre des gains de productivité d’environ 6 % sur 15 ans. 

Le rapport met en avant le fait que le capital privé reste peu mobilisé en Europe : « les ménages dans l’Union disposent d’une épargne abondante pour financer des investissements, mais à l’heure actuelle, celle-ci n’est pas canalisée de manière efficace. En 2022, l’épargne des ménages de l’Union s’élevait à 1 390 milliards d’euros, contre 840 milliards d’euros aux États-Unis ».

Si l’achèvement de l’Union des marchés des capitaux est au centre de nombre de discours pour financer des objectifs communs, Draghi note aussi que « bien que la Commission ait introduit plusieurs mesures visant à réduire la fragmentation des marchés de capitaux de l’Union, trois grandes lignes de fracture subsistent. Premièrement, l’Union ne dispose ni d’un régulateur unique du marché des valeurs mobilières ni d’un règlement unique couvrant tous les aspects relatifs aux échanges de celles-ci. Par ailleurs, les pratiques de surveillance et l’interprétation des réglementations varient encore fortement d’un État à l’autre. Les États-Unis, quant à eux, disposent d’une autorité de surveillance unique depuis les années 1930, date de la création de la Securities and Exchange Commission (SEC). Deuxièmement, l’environnement réglementaire post-transaction en Europe est beaucoup moins unifié qu’aux États-Unis. Aux États-Unis, il n’existe qu’une chambre de compensation avec contrepartie centrale (CCCC) et un seul dépositaire central (CSD) pour toutes les transactions sur actions : en Europe, on dénombre plus de 20 CCCC et CSD pour les seules actions — et différentes plates-formes utilisent les services de différentes CCP ou CSD. Les transactions transfrontalières sont par conséquent plus complexes et plus coûteuses que les transactions nationales, ce qui entrave les échanges multimarchés. Troisièmement, malgré les progrès récents en matière de retenue à la source, les régimes fiscaux et d’insolvabilité des États membres ne sont toujours pas alignés. » 

Le budget européen fait également partie des propositions de ressources à mobiliser : « Le soutien de l’Union aux investissements publics et privés est limité par la taille de son budget, son manque de ciblage et une attitude trop conservatrice à l’égard du risque. Le budget annuel de l’Union est modeste puisqu’il représente à peine plus de 1 % de son PIB ». De plus, il serait « trop fragmenté, en près de 50 programmes de dépenses, ce qui empêche le financement de l’Union d’atteindre une échelle suffisante pour les grands projets paneuropéens », sans compter que « le remboursement des emprunts dans le cadre du programme NextGenerationEU commencera en 2028 et représentera 30 milliards d’euros par an. Sans décision sur les nouvelles ressources propres, le pouvoir de dépense effectif au niveau européen serait mécaniquement réduit par ces remboursements ».

Le rapport propose donc : 

• la mise en place  d’une véritable Union des marchés des capitaux ;
• la relance de la  titrisation et l’achèvement de l’Union bancaire ;
• la réforme du budget européen afin d’être mieux ciblé et plus efficace, et de mieux soutenir l’investissement privé. 

Si l’émission d’un nouvel emprunt commun ne fait aujourd’hui pas l’unanimité au niveau européen, le rapport ajoute qu’« un certain financement conjoint des investissements est nécessaire pour maximiser la croissance de la productivité, ainsi que pour financer d’autres biens publics européens » et que « l’Union devrait s’orienter vers l’émission régulière d’actifs sûrs communs afin de permettre des projets d’investissement conjoints entre les États membres et de contribuer à l’intégration des marchés de capitaux ». Les États membres pourraient également étudier la possibilité de reporter le remboursement du plan de relance NGEU. 

6 — Renforcer la gouvernance

Ces transformations ne seront possibles qu’en effectuant d’importants changements dans la structure institutionnelle et le fonctionnement de l’Union.

Le rapport identifie à cet égard trois objectifs qui devraient permettre d’alléger et d’accélérer les prises de décisions puis leur mise en œuvre alors qu’il faut en moyenne 19 mois à l’Union pour adopter de nouveaux règlements : recentrer le travail de l’Union, accélérer l’action et l’intégration et simplifier les règles. 

Afin de recentrer le travail des 27, le rapport recommande de mettre en place un nouveau « cadre de coordination de la compétitivité ». Ce dernier traiterait des priorités stratégiques au niveau européen qui seraient « formulées et adoptées par le Conseil ». Ces dernières seraient « définies au début de chaque cycle politique européen lors d’un débat du Conseil et adoptées dans ses conclusions ». Ce nouveau cadre devrait permettre de rationaliser les activités de l’Union en les organisant et en les ciblant mieux.

Pour accélérer l’action et l’intégration européenne, le rapport recommande « d’explorer toutes les possibilités offertes par les traités » de manière à étendre le plus possible les votes du Conseil soumis à la majorité qualifiée. Une autre solution pour limiter les blocages provoqués par le vote à l’unanimité serait de « permettre à des groupes d’États membres partageant les mêmes idées de recourir à la coopération renforcée prévue par les articles 20 du traité sur l’Union européenne (TUE) et 329 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ». 

Enfin, le rapport identifie la complexité et le volume de la réglementation européenne comme étant un obstacle à l’amélioration de la gouvernance nécessaire pour relever les défis auxquels l’Union doit faire face. À titre de comparaison, environ 3 500 textes législatifs et 2 000 résolutions ont été adoptés par le Congrès américain entre 2019 et 2024 — contre 13 000 actes au niveau européen au cours de la même période. Pour procéder à une « réduction du stock de réglementation », le rapport « recommande de nommer un nouveau vice-président de la Commission chargé de la simplification afin de rationaliser l’acquis, tout en adoptant une méthodologie unique et claire pour quantifier le coût du nouveau « flux » réglementaire ». 

En outre, au début de chaque mandat de la Commission, le rapport préconise qu’« une période fixe d’au moins six mois devrait être consacrée à l’évaluation systématique et au test de résistance de toute la réglementation existante par secteur d’activité économique ».