Reconstruction de l’Ukraine : par où commencer ? une conversation avec Odile Renaud-Basso et Jean Pisani-Ferry

Jusqu’au 24 février, nous lançons une série de publications sur l’Ukraine en guerre, deux ans après la tentative d’invasion à grande échelle de la Russie. Vous pouvez par ailleurs retrouver toutes nos publications sur cette guerre ici et vous abonnez pour recevoir nos dernières cartes et analyses par ici.

Quelles sont les priorités de la reconstruction ? Plus précisément, comment distinguer la dimension physique de la reconstruction, englobant les investissements et les services publics, ainsi que l’ensemble des grands projets d’investissement nécessaires en réponse directe aux destructions causées par la guerre, de sa dimension plus immatérielle de la reconstruction — touchant la société civile et la capacité de l’Ukraine à se soutenir de manière autonome sur le long terme ?

Odile Renaud-Basso

Il est indéniable que la priorité absolue actuellement est la reconstruction. Il est d’une importance cruciale d’investir dès maintenant pour faire face aux destructions et réhabiliter autant que possible les infrastructures matérielles. Plus nous agissons rapidement, moins cela coûtera cher à long terme, et plus nous donnons aux pays la capacité de continuer à se défendre sur le plan militaire.

Il est essentiel de prévenir une deuxième vague de migration massive et de maintenir l’économie en marche pour générer des revenus qui soutiendront l’État et l’effort de guerre. Pour cela, il est nécessaire de garantir le bon fonctionnement des infrastructures et des transports, ainsi que la disponibilité de l’électricité et du chauffage. Cet effort est de la plus haute importance.

Bien entendu, il y a également un besoin spécifique d’investissement dans les régions qui ont été reprises, comme celle de Kherson. La reconstruction de ces zones exigera des investissements considérables et spécifiques, car il s’agit en grande partie de rebâtir à partir de zéro.

Cependant, la priorité immédiate devrait être d’aider le pays à faire face aux destructions à mesure qu’elles surviennent. En parallèle, il est essentiel de réaliser deux types d’investissements : l’un dans les infrastructures essentielles et l’autre dans le capital humain.

En tant qu’institution financière, notre collaboration se fait avec des clients du secteur privé qui ont un réel besoin de soutien. Ils cherchent à être guidés dans la gestion de leurs effectifs, y compris la prise en charge des personnes revenant de la guerre, notamment celles handicapées ou ayant des besoins de santé mentale spécifiques, entre autres.

De plus, des aspects cruciaux tels que la formation et le recyclage des compétences sont des préoccupations majeures. À mon avis, il est impératif de mener ces deux types d’investissements de manière simultanée pour contribuer efficacement à la reconstruction du pays.

Jean Pisani-Ferry

Sur ce sujet, deux enseignements clefs se dégagent. Tout d’abord, il est crucial de comprendre que la reconstruction est un processus continu qui doit commencer dès que possible. Ne pas attendre la fin de la guerre pour entamer la reconstruction, en particulier des infrastructures telles que les ponts et les installations électriques, est essentiel pour maintenir la capacité économique du pays aussi intacte que possible. Cette approche proactive peut réduire les perturbations économiques à long terme.

Le deuxième enseignement porte sur le capital humain. L’incertitude quant à l’étendue des pertes humaines et aux modalités de ces pertes est une préoccupation majeure, surtout pour un pays comme l’Ukraine, dont la population n’est pas très importante. Les conséquences de deux années de guerre, que ce soit la perte de vies qualifiées, l’émigration, les blessures physiques et mentales, sont très significatives.

Il est impératif de soutenir ceux qui sont partis, d’accueillir ceux qui reviennent, et de les encourager à réinvestir dans leur pays s’ils le souhaitent, ce qui contribuera à la reconstruction de l’économie et de la société. Cependant, cela présente des défis considérables, notamment au niveau politique et parlementaire. La gestion de ces aspects complexes du capital humain nécessitera des efforts et une planification minutieuse à long terme.

D’un point de vue plus global, avec le contexte macroéconomique et financier actuel, y compris la remontée des taux d’intérêt et les questions liées à l’espace budgétaire dans plusieurs pays en Europe et aux États-Unis, se pose la question de savoir si cela pourrait influencer la capacité du reste du monde à soutenir financièrement la reconstruction de l’Ukraine. Ou bien, est-ce que la priorité politique demeure le principal facteur limitant, plutôt que les considérations financières et fiscales ?

Odile Renaud-Basso

La situation fiscale de l’Ukraine a été fortement impactée par la récession majeure qu’elle a traversée. Bien que l’économie se soit stabilisée, la perte de 30 % du PIB a eu un impact significatif sur la capacité du pays à mobiliser des recettes intérieures. Cette situation a été aggravée par les mesures de soutien économique mises en place par le gouvernement, telles que la réduction de la TVA et les allègements fiscaux. Progressivement, dans le cadre du programme du FMI, l’Ukraine est en train de revenir sur ces mesures pour renforcer sa propre capacité à mobiliser des ressources fiscales.

Un autre défi réside dans les dépenses publiques, qui ont augmenté en raison du coût de la guerre et des dépenses militaires. Le déficit budgétaire atteint désormais 20 % du PIB, ce qui représente une situation très difficile. Cependant, le gouvernement comprend l’importance de réduire sa dépendance au financement extérieur, même si dans les contextes de guerre, un soutien extérieur ou un financement monétaire sont souvent inévitables. Le financement monétaire comporte toutefois le risque d’hyperinflation et d’effets néfastes sur l’économie.

Il est donc probable qu’un besoin significatif de financement extérieur subsiste, étant donné l’importance du soutien militaire et les enjeux géopolitiques liés à la guerre. Soutenir l’Ukraine sur le plan économique reste une priorité, malgré les incertitudes actuelles concernant le soutien américain et la capacité de l’Europe à maintenir son engagement. Cependant, il est crucial de maintenir ce soutien sur le long terme, surtout compte tenu de la perspective et de l’engagement dans les négociations pour l’adhésion à l’Union européenne.

Il serait contre-productif de donner un signal de soutien sans offrir un appui économique solide, risquant ainsi de plonger l’Ukraine dans une situation encore plus précaire. Malgré ces incertitudes, l’engagement des actionnaires à augmenter le capital de l’institution financière internationale permettra de maintenir le soutien à l’Ukraine sur le long terme. Cela constitue un pas positif vers la stabilisation économique et la reconstruction du pays.

Jean Pisani Ferry

Cela montre clairement l’engagement continu des pays donateurs et alliés envers l’Ukraine pour une assistance à long terme. Sur le plan global, la reconstruction de l’Ukraine est certes significative, mais son coût ne représente qu’une fraction des défis actuels. Par exemple, il est bien inférieur à ce que représentait le plan Marshall en Europe après la Seconde Guerre mondiale.

Il est donc important de noter que cette question a davantage une dimension politique qu’économique à l’échelle mondiale. Même avec l’augmentation des taux d’intérêt, si celle-ci est durable, cela ne semble pas avoir un impact macroéconomique majeur à l’échelle mondiale. Cependant, des préoccupations subsistent au sein des institutions, notamment le FMI, ainsi qu’au sein du gouvernement américain. On peut avoir confiance en l’engagement de l’Europe à court terme, même si la question de savoir si l’Europe est prête à s’engager dans une réforme budgétaire majeure en vue de l’élargissement reste en suspens. En revanche, du côté américain, il est clair que cette question est parfois utilisée à des fins politiques internes, ce qui peut compliquer la situation.

À votre avis, l’adhésion de l’Ukraine nécessite-t-elle un changement radical dans la manière dont l’intégration économique et l’accès au marché commun et à l’espace économique européen sont abordés ? En particulier, compte tenu des flux migratoires attendus sur le marché du travail et en raison de l’importance quantitative de l’aspect agricole de l’Ukraine, cela pourrait également exiger une réforme de certaines institutions économiques européennes. Nous avons mentionné précédemment la PAC, ainsi que la question de la finalisation du marché unique et la persistance des frontières économiques. Ces éléments pourraient-ils nécessiter une reconsidération du niveau d’intégration économique au sein de l’Union européenne ?

Je pencherais plutôt vers le oui. Pour comprendre, il suffit de regarder comment s’est déroulé le dernier élargissement en 2004. On l’a fait sans apporter de réformes majeures à l’intérieur. Les modes de décision, la structure budgétaire générale, et la gestion des politiques communes dans certains secteurs n’ont pas été modifiés. J’ai des inquiétudes que si nous continuons sur cette voie, nous pourrions atteindre des moments critiques, non seulement avec des rendements décroissants, mais également avec des situations de blocage.

Les conclusions du Conseil européen mentionnant les processus de réforme en Ukraine en vue de l’adhésion et les processus de réforme interne des États membres de l’Union sont effectivement importants, mais il est crucial que ces engagements se concrétisent rapidement. Agir dès maintenant pour définir et mettre en œuvre un agenda de réformes au sein de l’Union européenne aurait été plus opportun, au moment où les négociations d’adhésion avec l’Ukraine ont été ouvertes. C’est à ce moment précis qu’il aurait été approprié de prendre des mesures, afin de garantir que l’élargissement se déroule de manière harmonieuse et efficace.

Il est essentiel que l’Union européenne se prépare adéquatement à l’adhésion de l’Ukraine et que les réformes internes nécessaires soient mises en place pour accompagner ce processus. Cela contribuera à éviter les obstacles et les situations de blocage à l’avenir, tout en renforçant la stabilité et la cohérence de l’Union européenne dans son ensemble.

Odile Renaud-Basso

Je partage l’avis de Jean. J’ai une autre considération que j’aimerais soulever qui concerne l’élargissement. En parlant de l’Ukraine, il faut également prendre en compte la Moldavie, un pays que nous ne pouvons pas négliger. De plus, que devons-nous faire avec les Balkans ? L’accélération du processus d’octroi du statut de candidat à l’Ukraine pour des raisons géopolitiques évidentes a rouvert le débat sur les Balkans. L’impact géopolitique de faire entrer l’Ukraine et la Moldavie ou d’accélérer fortement le processeur d’adhésion pour ces deux pays tout en négligeant les Balkans poserait un problème de stabilité dans cette région centrale de l’Europe, compte tenu de la volonté d’influence de la Russie et la Chine.

L’élargissement à huit pays nécessite clairement une réforme des institutions, car l’entente entre les Balkans ne peut pas se faire avec les règles d’unanimité en vigueur aujourd’hui, étant donné les difficultés et les tensions existantes. Nous sommes à un moment où la question de l’élargissement est à nouveau ouverte. Cependant, cela souligne la nécessité de travailler également sur le fonctionnement des institutions, notamment les décisions prises, la majorité qualifiée, la structure du budget communautaire, etc.