Après l’Ukraine, que reste-t-il de la Charte des Nations Unies ?

Il n’est sûrement pas exagéré de dire que jamais, depuis 1945, l’ordre juridique international n’a été confronté à des menaces aussi existentielles que celles qui se sont accumulées depuis le début des années 2020. Certaines sont immédiates, d’autres à moyen ou long terme, mais toutes sont dues — plus ou moins directement —, à la folie des hommes, à l’incapacité des politiques à assumer leurs responsabilités et à résister aux sirènes du nationalisme et du populisme et, parfois, aux démons de leur propre cupidité. L’agression russe contre l’Ukraine n’en est qu’une parmi d’autres, la plus spectaculaire sans doute, pas forcément la plus périlleuse si l’on raisonne sur la durée.

Les nobles idéaux de 1919, 1928 ou 1945 de « mise hors la loi de la guerre » n’ont nullement éradiqué les conflits armés, ni internationaux, ni internes ¹. Pour spectaculaire et médiatisée qu’elle soit, l’agression de la Russie contre l’Ukraine est loin d’être sans précédent  ; celle des États-Unis et du Royaume-Uni contre l’Irak en 2003 en est un, récent et lamentable ². Il n’en reste pas moins que jamais, depuis 1945, autant de principes de la Charte n’ont été aussi cyniquement bafoués par une grande puissance  ; jamais, en tout cas depuis la crise des fusées de 1962, la menace de l’utilisation de l’arme nucléaire n’a été aussi ouvertement brandie si ce n’est par la Corée du Nord, fidèle soutien de la Russie  ; jamais, depuis la seconde guerre mondiale, un conflit armé, certes limité au territoire d’un seul État, n’a eu des conséquences aussi néfastes pour un si grand nombre de pays.

Il en résulte — et il en résultera encore — de grands bouleversements dans le contenu et l’ordonnancement des principes et des règles juridiques internationaux. Il n’en n’est pas moins difficile, pour ne pas dire impossible, de déterminer avec certitude les conséquences directes de la guerre en Ukraine et les ravages opérés par d’autres crises qui ont, elles aussi, révélé les failles de l’ordre juridique international.

Guerre

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Avec les contributions de José Manuel Albares, Luis Arroyo Zapatero, Elena Baylis, Nicole Belloubet, Régis Bismuth, Josep Borrell, Leanna Burnard, Elisenda Calvet-Martínez, Bernard Cazeneuve, Elena Chachko, Federica D’Alessandra, François Hollande, Katerina Linos, Alexandre Mennucci, Anton Moiseienko, Erin Mooney, Mira Naseer, Hugo Pascal, Alain Pellet, Anne Peters, Pietro Pustorino, Jean-Marc Sorel, Bernard Stirn, Didier Rebut, Vasile Rotaru and Jorge E. Viñuales.

En déclenchant l’« opération militaire spéciale », le président de la Fédération de Russie a violé à peu près tous les principes énoncés à l’article 2 de la Charte des Nations Unies ³.

C’est le cas bien sûr de celui énoncé au paragraphe 4, qui enjoint les membres de l’Organisation de s’abstenir, « dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». Certes, le principe comporte des exceptions — deux seulement  : une décision du Conseil de sécurité prise en vertu du chapitre VII de la Charte autorisant le recours à la force armée, dont il n’est évidemment pas question, ou une situation de légitime défense, envisagée à l’article 51. Invoquée par Poutine, cette circonstance ne peut être retenue même si la Russie a, formellement, respecté l’obligation procédurale de « porter à la connaissance du Conseil » les mesures prises dans l’exercice de ce « droit naturel » en faisant circuler le discours du président de la Fédération prononcé au petit matin du 24 février au moment où débutait l’« opération spéciale » ⁴. Mais, sur le fond, les motifs fantaisistes invoqués, sans que soit apportée la moindre preuve de prétendus préparatifs d’agression de l’Ukraine et de l’OTAN contre la Russie, ne sauraient abuser, même si l’on devait admettre la légitime défense préventive ou « préemptive » pourrait être licite, ce qui est fort douteux ⁵. L’Assemblée générale des Nations Unies ne s’y est pas trompée et a, dans une résolution adoptée le 2 mars 2022 à une très large majorité, déploré « dans les termes les plus vifs l’agression commise par la Fédération de Russie contre l’Ukraine en violation du paragraphe 4 de l’Article 2 de la Charte » ⁶.

En prétendant annexer la Crimée, en 2014, puis, en septembre 2022, les oblasts de Louhansk et de Donetsk et les régions de Zaporijia et de Kherson, la Russie a porté, quoique de manières différentes, une atteinte aussi évidente que grave au principe de l’intégrité territoriale des États. S’agissant de la Crimée, rattachée à l’Ukraine en 1954, la Russie n’a pas fait ouvertement usage de la force armée malgré l’infiltration massive d’unités spéciales qui, sans effusion de sang ni résistance des troupes ukrainiennes, ont pris le contrôle des principaux centres politiques et des infrastructures civiles et militaires criméens, en prélude à un referendum irrégulier. Indiscutablement incompatible avec le droit international, l’opération ne pouvait cependant, juridiquement, être qualifiée d’agression ⁷ contrairement à l’annexion du Donbass précédée par « contrôle effectif », militaire, politique et économique que la Russie exerçait sur cette région depuis mai 2014 ⁸ et par de violents combats menés par l’armée ukrainienne. Cette annexion est en outre en violation flagrante de l’Accord de Minsk II du 12 février 2015. Dans les deux cas, l’atteinte à l’intégrité territoriale de l’Ukraine — qui doit être appréciée à la date d’accession à l’indépendance ⁹ — est flagrante et a été condamnée par de fermes résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies rappelant que « nulle acquisition territoriale résultant de la menace ou de l’emploi de la force ne sera reconnue comme légale [sic] » ¹⁰.

En contestant la légitimité de l’existence même de l’Ukraine, État « créé artificiellement », le président russe nie l’égalité souveraine des Membres de l’ONU, premier des principes proclamés par la Charte en vue d’en atteindre les objectifs ¹¹. Du même coup, la Russie a violé et le principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes ¹² et celui de la non-intervention dans les affaires intérieures des États. Dans son discours du 24 février 2022, et dans bien d’autres, le chef de l’État russe proclame viser à « la démilitarisation et à la dénazification de l’Ukraine » et en exige la neutralité ¹³. Pour paraphraser un dictum de la Cour internationale de Justice (C.I.J.) dans son célèbre arrêt de 1986 dans l’affaire opposant le Nicaragua aux États-Unis  : « De toute manière, si [la Russie peut] certes porter [sa] propre appréciation sur la situation des droits de l’homme [en Ukraine] l’emploi de la force ne saurait être la méthode appropriée pour vérifier et assurer le respect de ces droits » ¹⁴  ; au surplus, « il n’existe pas en droit international de règles autres que celles que l’État intéressé peut accepter, par traité ou autrement, imposant la limitation du niveau d’armement d’un État souverain, ce principe étant valable pour tous les États sans distinction » ¹⁵.

En recourant massivement à la force armée pour régler des différends avec l’Ukraine — reposant en grande partie sur des motifs imaginaires — la Russie a fait fi du principe énoncé par les articles 2, paragraphe 3, et 33 de la Charte selon lesquels «  les Membres de l’Organisation règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationales ainsi que la justice ne soient pas mises en danger ». Poutine, dans son discours du 24 février 2022, en a rejeté la responsabilité sur l’Ukraine  : « Pendant huit ans, huit années infiniment longues, nous avons fait tout notre possible pour trouver une solution pacifique à la situation, par des moyens politiques. En pure perte » ¹⁶. Il s’était, la veille de l’agression, déclaré « toujours ouvert à un dialogue direct et honnête pour trouver des solutions diplomatiques aux problèmes les plus complexes », mais en précisant  : « Cependant, les intérêts et la sécurité de nos citoyens sont pour nous non négociables » ¹⁷. Lui-même et d’autres politiciens russes de haut rang ont, depuis lors, réitéré cette « offre » en l’assortissant de conditions plus ou moins précises (mais toujours en exigeant la démilitarisation, la neutralisation et la « dénazification » de l’Ukraine et la reconnaissance des gains territoriaux de la Russie) ¹⁸. C’est vider d’avance les négociations prétendument offertes de toute signification  ; or, comme y a insisté la C.I.J., « la notion de ‘négociations’ (…) implique, à tout le moins, que l’une des parties tente vraiment d’ouvrir le débat avec l’autre partie en vue de régler le différend » ¹⁹ et, si discussions il y a, « les parties ont l’obligation de se comporter de telle manière que la négociation ait un sens, ce qui n’est pas le cas lorsque l’une d’entre elles insiste sur sa propre position sans envisager aucune modification » ²⁰.

D’une manière plus générale, il résulte aussi de l’ensemble de ces manquements une violation manifeste du principe énoncé à l’article 2, paragraphe 2, de la Charte selon lequel les Membres des Nations Unies « doivent remplir de bonne foi les obligations qu’ils ont assumées aux termes de la présente Charte ». Sans doute, le principe de la bonne foi qui « est l’un des principes de base qui président à la création et à l’exécution d’obligations juridiques [n’est-il] pas en soi une source d’obligation quand il n’en existerait pas autrement » ²¹  ; mais, ici, l’ensemble des autres violations attribuables à la Russie sont caractérisées par une mauvaise foi manifeste.

Il en résulte, du même coup, une remise en cause systématique de l’un des principes fondateurs du droit international selon lequel « [t]out traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi » ²² (Pacta sunt servanda) — car la Charte des Nations Unies n’est pas le seul traité bafoué par la Russie. Les grandes conventions sur le « droit humanitaire de la guerre  » en particulier les Conventions de Genève de 1949 (dont les dispositions reflètent largement des règles coutumières) font également l’objet de violations systématiques justifiant en accusation non seulement de ceux qui les commettent directement sur le terrain mais aussi du chef de l’État et des autres décideurs russes, pour crimes de guerre ou crimes contre l’humanité, comme en témoignent les récents mandats d’arrêt lancés par la Cour pénale internationale à l’encontre de Vladimir Poutine et de Maria Lvova-Belova, commissaire russe pour les droits de l’enfant, pour leur implication dans la déportation et le transfert en Russie d’enfants ukrainiens ²³. D’autres traités, imposant à la Russie des obligations plus spécifiques, sont également violés par elle – par exemples les Accords de Minsk de 2014 et 2015 ou le Mémorandum de Budapest du 5 décembre 1994, par lequel, conjointement avec les États-Unis et le Royaume-Uni, elle s’est engagée à « respecter [l’]indépendance et [la] souveraineté [de l’Ukraine] ainsi que ses frontières existantes » et a réaffirmé son « obligation de s’abstenir de recourir à la menace ou à l’emploi de la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de l’Ukraine, et qu’aucune de [ses] armes ne soit utilisée contre l’Ukraine, si ce n’est en légitime défense ou d’une autre manière conforme aux dispositions de la Charte des Nations Unies » ²⁴. Sans doute ne s’agit-il guère que de la réaffirmation d’obligations préexistantes mais leur répétition dans des engagements spécifiques aux deux États en cause en renforcent encore la force juridique  ; et, au vu de la guerre d’Ukraine déclenchée par la Russie, l’engagement qu’elle avait pris aux termes de l’article 4 du Mémorandum de « demander au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies d’intervenir immédiatement pour venir en aide à l’Ukraine, en tant qu’État non doté d’armes nucléaires partie au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires [T.N.P.], si celle-ci faisait l’objet d’une agression ou d’une menace d’agression faisant appel à l’arme nucléaire » sonne avec une ironie amère. Au surplus, les menaces répétées de Vladimir Poutine quant à l’utilisation possible d’une telle arme ²⁵ sont contraires tant à l’article 5 du Mémorandum qu’au T.N.P. lui-même qui prohibe en outre en termes particulièrement larges et catégoriques le transfert, direct ou indirect, d’armes nucléaires ou d’« autres dispositifs nucléaires explosifs » « à qui que ce soit » ²⁶  ; le déploiement annoncé d’armes nucléaires « tactiques » en Biélorussie ²⁷ en constituerait une autre violation.

Rarement, si ce n’est l’Allemagne nazie en son temps, un État a violé en si peu de temps autant de principes et de règles du droit international. Il ne fait aucun doute qu’il s’agit là d’une politique délibérée, qui s’inscrit dans la volonté du dictateur russe de remettre en cause l’ordre juridique international de l’après-guerre — tout en faisant mine de vouloir le rétablir dans sa pureté originelle. Déjà en 2017, durant la réunion élargie du Conseil de la Communauté des États indépendants (constituée des chefs des États issus de l’ancienne Union soviétique), Poutine avait plaidé en faveur de « la construction d’un ordre international juste fondé sur les principes généralement acceptés du droit international » ²⁸. Plus récemment, alors que son ministre des Affaires étrangères fustigeait « l’ordre fondé sur des règles de l’Occident » ²⁹, il a accusé les États-Unis d’avoir « démantelé l’architecture des relations internationales de l’après-Seconde Guerre mondiale » ³⁰.

Il ne peut faire de doute qu’en elle-même l’accumulation des violations des normes les mieux établies du droit international par un État — même s’il n’est plus une puissance de première grandeur — avec le soutien (même prudent) de la Chine, peut contribuer à les ébranler. Et, lors de leur rencontre à Moscou les 20 et 21 mars 2023, les présidents chinois et russe n’ont pas fait mystère de leur volonté de modifier radicalement l’ordre juridique international et comme l’a dit le premier en quittant le second  : « Il y a aujourd’hui plus de changements que depuis 100 ans. Lorsque nous sommes ensemble, nous sommes à l’origine de ces évolutions » ³¹. Se produisent-elles vraiment  ? Cela demeure incertain.

Il reste que ces coups de boutoir menacent d’autant plus l’ordre international, imaginé en 1945 et renforcé par la chute du mur en 1989, que les États occidentaux, qui en ont été les promoteurs et les principaux bénéficiaires, ont, eux-mêmes, cyniquement violé les règles qu’ils prétendaient imposer au reste du monde, notamment en ce qui concerne la protection des droits de l’homme et même le recours à la force armée  ; il n’est pas douteux que, entre autres causes, l’addition des violations russes aux manquements répétés commis par les pays occidentaux fragilise ces principes. De plus, le monde bipolaire dans lequel ces normes ont été adoptées et ont prospéré a largement volé en éclat au profit d’une multipolarité inégale et de ce que l’on a proposé d’appeler le «  polylatéralisme  » caractérisé par le rôle que jouent dans la définition et la mise en œuvre des règles applicables aux activités transnationales une grande variété de parties prenantes – les États bien sûr, mais aussi, au détriment du monopole traditionnel de ceux-ci, les organisations de la société civile ou les entreprises transnationales ³². Dans ce nouvel environnement, la Russie n’est pas isolée dans sa contestation  ; elle est partagée par une grande partie des États du « sud global » et par la Chine qui, en se présentant comme une alternative au partenariat « ouest-sud » et la championne du multilatéralisme, s’emploie à le confisquer à son profit au prix d’une nouvelle « guerre froide » — autre manière de le détruire, plus subtilement, et sans doute plus efficacement, que par la brutalité poutinienne.

Il reste que, d’une certaine manière, l’agression contre l’Ukraine a contribué, au moins dans le court terme, non seulement à resserrer les rangs des Occidentaux et à raffermir l’Union et l’OTAN, mais aussi, sur le plan juridique, à la réaffirmation solennelle des principes transgressés par la Russie, notamment par l’Assemblée générale dans plusieurs résolutions adoptées lors de sa onzième session extraordinaire d’urgence ³³. Dans le discours, la Russie, s’est d’ailleurs bien gardée de les remettre en cause et s’en est au contraire prévalu avec aplomb et a même eu le cynisme d’organiser, le 24 avril 2023, un débat du Conseil de sécurité présidé par son ministre des Affaires étrangères, Serguey Lavrov, consacré à «  Un  multilatéralisme efficace à travers la défense des principes de la Charte des Nations unies  »,. Et, droits de l’homme mis à part — ce qui, il est vrai, n’est pas négligeable — la Chine s’y réfère aussi constamment, preuve de leur vitalité. 

Certes, pour parodier une formule célèbre, appliquée jadis à l’article 2, paragraphe 4, de la Charte, il est prématuré d’envoyer les faire-part de décès des principes de la Charte ³⁴, dont, cependant, la guerre en Ukraine met en lumière la fragilité. Les valeurs de paix dont ils sont porteurs, demeurent plus que jamais d’actualité et il n’y a aucune raison de céder aux appels au relativisme en matière de droits de l’homme malgré les critiques virulentes dont la Déclaration universelle de 1948, les Pactes de 1966 et, surtout, leurs mécanismes de mises en œuvre — pourtant incertains — sont l’objet. Il reste que la résilience à long terme des principes proclamés en 1945 serait mieux assurée s’ils étaient adaptés et complétés pour faire face aux exigences du monde d’aujourd’hui. Une sérieuse « mise à niveau » s’impose — et d’abord pour faire place au sauvetage de la planète dont il n’est nulle question dans la Charte, conçue comme une réponse aux traumatismes causés par la guerre et la barbarie nazie. Faute de cet aggiornamento, les principes qu’elle énonce, figés dans une formulation passéiste, donneront prises aux critiques de leurs détracteurs et seront incapables de répondre aux terribles défis de ce temps.