« L’exécutif de Meloni est en grande difficulté sur la question des migrants », une conversation avec Matteo Villa

Le début de l’année 2023 est marqué une forte augmentation des débarquements par rapport aux années précédentes. Certains médias italiens ont relayé un rapport du renseignement qui prédirait près de 700 000 débarquements cette année. S’agit-il d’une hypothèse crédible ou les données ont-elles été déformées ?

Matteo Villa

L’hypothèse de 700 000 à 900 000 arrivées en Italie cette année est totalement invraisemblable. L’estimation de « près de 700 000 » provient des services secrets italiens, mais elle se réfère au nombre d’étrangers se trouvant aujourd’hui en Libye, estimé par l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). À titre d’exemple, l’année dernière, l’OIM a estimé le nombre d’étrangers présents en Libye à environ 400 000 : il est évident que tous n’ont pas tenté de rejoindre l’Italie — la Libye était et reste l’un des pays les plus riches d’Afrique, et de nombreux étrangers s’y rendent pour y travailler de manière permanente. Toujours en 2022, 53 000 personnes ont atteint l’Italie depuis la Libye, et 78 000 ont tenté de le faire, y compris les personnes interceptées et renvoyées en Libye.

D’autre part, l’arrivée en Italie ne se fait pas uniquement à partir de la Libye, et le nombre total d’arrivées s’élève donc plutôt à 105 000. Pour parvenir à des estimations crédibles, il faut observer les tendances, en les recoupant avec les crises (comme la crise politique et économique en Tunisie). À ce jour, on estime les arrivées possibles en Italie à un chiffre compris entre 120 000 et 140 000. Cela reviendrait aux niveaux de la « crise » de 2014-2016, qui étaient difficiles à gérer, certes, mais pas plus.

Le gouvernement italien a accusé le Groupe Wagner d’alimenter les départs depuis la Libye dans le cadre d’une stratégie de « guerre hybride » contre les positions atlantistes de Rome. Les Russes ont-ils une emprise telle qu’ils pourraient influencer la route Libye-Italie ? 

Il y a très peu de preuves à l’appui de cette hypothèse. Le trafic de migrants depuis la Libye est géré de manière « diffuse » par une variété d’acteurs, privés, publics et parapublics, qui peuvent certainement se prêter à une influence extérieure. 

En 2017, par exemple, l’effondrement des départs de Libye a été obtenu grâce aux pressions italiennes et européennes qui ont eu des effets très coordonnés sur les groupes qui organisaient le trafic de migrants vers l’Italie.

En revanche, au fil des années, nous n’avons quasiment pas eu de signalement d’ingérence systématique de la Russie, à travers le Groupe Wagner ou quelque autre acteur, dans le trafic de migrants depuis la Libye. Au cours des derniers mois, l’hypothèse d’une telle ingérence devient semble-t-il encore moins probable, étant donné l’énorme effort que Wagner consacre à l’invasion de l’Ukraine et en particulier à la conquête de Bakhmut, avec l’implication — et la perte — de milliers d’hommes.

Giorgia Meloni a longtemps eu des positions assez éloignées de celles des principaux partis européens, en particulier des socialistes et du PPE. Mais dans les derniers mois de la campagne électorale, puis une fois au gouvernement, elle est revenue sur nombre de ses positions : est-ce aussi le cas en matière d’immigration ?

L’hypothèse — trop coûteuse et irréaliste — de mettre en place un blocus naval de type militaire devant les côtes des pays enregistrant le plus grand nombre de départs a bien entendu disparu. Au lieu de cela, la ligne consistant à endiguer les activités de sauvetage en mer des ONG a été poursuivie, à tel point que dans la période qui va du 22 octobre 2022 au 30 mars 2023, les ONG ont été responsables de 7 % des débarquements en Italie, contre 20 % dans la même période de l’année dernière.

Le plus intéressant est que, après la première crise avec la France en novembre dernier, Meloni est devenue porteuse d’exigences nettement plus modérées en Europe, cherchant même le dialogue avec Paris. La ligne italienne semble même plus souple que celle de certains pays d’Europe du Nord qui, dans les prises de position publiées, proposent d’adopter une approche très stricte à l’égard des pays tiers qui n’augmentent pas le taux de rapatriement de leurs propres compatriotes. D’autre part, sur la question de l’immigration, le gouvernement Meloni sait qu’il joue gros, et la majorité est divisée également en raison de l’approche « maximaliste » de la Ligue, qui a souligné ces derniers jours que la seule période où les débarquements en Italie ont été faibles et en baisse a coïncidé avec la période où Matteo Salvini était à la tête du ministère de l’Intérieur.

En ce qui concerne le naufrage du Cutro¹, il y a un transfert de responsabilité entre les nombreuses institutions impliquées, en particulier Frontex, les garde-côtes et la marine italienne. Au-delà des responsabilités sur la tragédie individuelle, est-il possible que ce qui s’est passé souligne un grave problème, aujourd’hui, de chaîne de commandement sur la gestion des sauvetages en mer ?

Le problème existe depuis 2018. Depuis qu’il a été décidé qu’un événement ne devait être déclaré SAR, pour Search and rescue, c’est-à-dire recherche et sauvetage en mer, qu’en cas de demande d’aide explicite de la part d’un navire se trouvant dans la zone SAR italienne — ou, parfois, à proximité de celle-ci, comme la zone maltaise ou algérienne.

Avant 2018, une unité de la Garde côtière (si elle avait été disponible) aurait certainement tenté d’atteindre le navire à la suite de l’alerte de Frontex, qui, dans ce cas, a plutôt provoqué l’activation du dispositif de la Guardia di Finanza pour lutter contre l’immigration irrégulière. Comme on peut s’y attendre, un retard dans le sauvetage augmente le risque que des tragédies comme celles de Cutro se répètent ; tragédies qui, il faut le dire, ont été très rares entre 2018 et aujourd’hui.

Après les événements de Cutro, le gouvernement a réagi en augmentant les peines pour les passeurs et en introduisant de nouveaux délits. Est-ce symptomatique de l’approche italienne de la question, et plus généralement du « pan-pénalisme » des dirigeants, convaincus que les poursuites pénales suffisent à résoudre des problèmes complexes ?

Absolument. On pense à une autre démarche du gouvernement italien, celle de la nouvelle restriction du maillage de protection internationale en place ces jours-ci avec le « décret Cutro ». Jusqu’en 2018, l’Italie a également utilisé le troisième niveau de protection internationale, la soi-disant protection humanitaire, comme une « faille » pour régulariser des personnes que nous n’aurions de toute façon jamais rapatriées. Puis, avec Salvini, la protection humanitaire a été supprimée et une protection « spéciale » a été introduite. Résultat : le nombre de refus de protection a augmenté, et par conséquent l’irrégularité.

On espérait que moins de protection internationale réduirait le désir des migrants d’atteindre l’Italie de manière irrégulière. Avec la reprise des débarquements, Lamorgese a de nouveau élargi les mailles de la protection pour éviter que le nombre de migrants irréguliers n’augmente trop. Aujourd’hui, le gouvernement propose de resserrer à nouveau, dans la fausse croyance que cela dissuadera les départs. Au contraire, comme cela a déjà été démontré en 2018, moins de protection ne fait que grossir les rangs de ceux qui restent en Italie de manière irrégulière.

Y a-t-il une différence entre la ligne de Giorgia Meloni et celle de Matteo Salvini ? Les journaux italiens ont parlé de profonds désaccords entre le Palazzo Chigi et le Viminale, mais ces prétendues divergences ne se reflètent pas dans les décrets publiés au cours de ces premiers mois de gouvernement.

La Ligue joue un jeu parallèle avec le gouvernement, en soutenant Meloni mais en s’opposant à elle en interne. Il est également naturel qu’il en soit ainsi : sur les migrants, comme nous l’avons dit, Salvini estime qu’il a le meilleur argument pour soustraire le consensus que Fratelli d’Italia lui aurait « volé » au cours des deux dernières années.

En revanche, le même exécutif est en grande difficulté sur la question des migrants, car les promesses faites pendant la campagne électorale étaient d’une teneur opposée à la tendance des débarquements de ces derniers mois. Sur ce dossier, il ne reste donc plus à Meloni qu’à s’adapter aux exigences « maximalistes » de la Ligue, pour ne pas perdre davantage de consensus et se montrer trop tendre avec ses électeurs, tout en espérant pouvoir faire preuve de diplomatie au niveau européen et international. En cela, elle est aidée par le net virage à droite qui s’opère en Europe sur les politiques migratoires : alors qu’en 2018, Merkel et Macron ne soutenaient les politiques de Salvini qu’implicitement — par exemple en acceptant de mettre fin à la mission Sophia en Méditerranée à la demande du gouvernement italien — mais s’y opposaient dans la forme, aujourd’hui les gouvernements européens ne cachent pas qu’ils sont alignés sur les politiques italiennes : contrer autant que possible les départs irréguliers, et convaincre les pays tiers de rapatrier ceux qui arrivent.

Le gouvernement italien a cessé depuis longtemps de patrouiller dans les eaux du Sud pour intercepter les barges chargées de migrants. Y a-t-il une continuité entre le gouvernement actuel et les précédents, y compris ceux de centre-gauche, on pense notamment à celui dirigé par Matteo Renzi entre 2014 et 2016 et à celui dirigé par Paolo Gentiloni entre 2016 et 2018 ? La continuité peut être observée, par exemple, dans les relations difficiles entre tous les gouvernements italiens et les navires d’ONG, qui ont probablement commencé pendant le mandat de Marco Minniti en tant que ministre de l’intérieur, qui a publié le premier code de conduite. Même la première loi du gouvernement Meloni sur le sujet tente de réglementer les activités de ces organisations : comment se fait-il qu’elles attirent autant l’attention, alors qu’il n’existe aucune étude prouvant leur rôle de « facteur d’attraction » ?

Oui, bien sûr, il y a une continuité, tant dans la forme que dans le fond. Sur la forme, l’actuel ministre de l’intérieur Matteo Piantedosi a été chef de cabinet du ministère sous Matteo Salvini (juin 2018 – août 2019) et Lamorgese (septembre 2019 – août 2020). La ligne contre les navires d’ONG avec la « fermeture des ports » en 2018, les décrets sur l’immigration et la ligne Lamorgese sont tous le résultat de négociations qui sont passées par sa personne.

En substance, la pratique consistant à envoyer les ONG dans des ports italiens de plus en plus éloignés, plutôt que de leur permettre de débarquer les migrants en Sicile ou à Lampedusa, a commencé dans les derniers mois du ministère Lamorgese (à partir de fin juin 2022), donc avec le gouvernement Draghi et plusieurs mois après le début du gouvernement Meloni.

La pratique même de continuer à chercher un bouc émissaire coupable, comme la présence des (quelques) navires d’ONG en Méditerranée centrale, plutôt que d’essayer de prendre acte du phénomène et de tenter d’y apporter des réponses structurelles, s’inscrit clairement dans la continuité d’un parcours qui a commencé à la fin de 2016, lorsque les premiers arguments sur le pull factor des ONG ont commencé à se frayer un chemin en Italie.

Comment se fait-il que le thème de l’immigration reste si politiquement sensible alors que la plupart des personnes qui arrivent sur les côtes italiennes ne restent pas en Italie mais rejoignent leur famille ou cherchent fortune dans d’autres pays européens, en particulier la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et les pays scandinaves ? « L’invasion » n’a jamais eu lieu : le nombre d’étrangers en Italie est stable, autour de 5,5 millions, depuis 2014.

En clair : parce que les débarquements sont visibles, qu’on peut les compter quotidiennement, et parce qu’ils peuvent donner l’idée d’un phénomène hors de contrôle. Le paradoxe est justement là : l’Italie ne cesse de se plaindre en Europe d’être laissée seule pour gérer le phénomène migratoire, mais en réalité les frontières du Nord sont poreuses, et au moins la moitié des 900 000 migrants débarqués en Italie depuis 2013 se sont retrouvés ailleurs en Europe.

Contrairement à ce que pensent les gouvernements italiens, le règlement de Dublin n’a pas besoin d’être réformé, dans la mesure où la redistribution des personnes débarquées se fait déjà de manière informelle. Et le règlement de Dublin lui-même (art. 13) prévoit qu’après douze mois à compter du franchissement irrégulier d’une frontière entre pays européens (par exemple de l’Italie vers la France), l’examen de la demande d’asile bascule et devient la responsabilité du pays où se trouve l’étranger (en l’occurrence, la France). Bien sûr, cela génère des tensions diplomatiques avec les pays de destination des « mouvements secondaires » en Europe, comme l’Allemagne, la France et la Suède, mais cela met pleinement en évidence la contradiction d’un système qui fonctionne précisément parce que ce qui est prévu par les règles aujourd’hui déjà ne pénalise pas excessivement les pays de première entrée (y compris l’Italie).

Tous les gouvernements italiens demandent une réforme du règlement de Dublin, ainsi qu’une aide à la redistribution des arrivées : changer les règles semble compliqué, et les autres États membres ne semblent pas prêts à aider Rome. Prévoyez-vous une avancée lors du prochain Conseil européen ou est-il difficile d’imaginer de grands changements ?

Non, je ne prévois pas de progrès. Comme toujours en Europe, pour les mesures politiquement sensibles, on ne peut agir que dans l’unité. En ce qui concerne la relocalisation des demandeurs d’asile, cette unité n’existe pas et n’a probablement jamais existé, il est donc peu probable que quelque chose de concret soit fait.

Les seules avancées que nous enregistrons concernent le renforcement des contrôles et des évaluations préliminaires de la légitimité des demandes d’asile directement à la frontière extérieure. Des procédures qui ne feront qu’augmenter le taux de présence irrégulière plus rapidement, si elles ne sont pas accompagnées de rapatriements (peu probables) tout aussi rapides.

L’Italie est confrontée à un énorme problème de déclin démographique à long terme et à une grave pénurie de main-d’œuvre à court terme. Le gouvernement a annoncé qu’il était prêt à accepter légalement environ 500 000 travailleurs extracommunautaires au cours des deux prochaines années : comment cette nécessité s’articule-t-elle avec la ligne dure plus générale en matière d’immigration ?

En fait, l’annonce de 500 000 emplois réguliers sur deux ans a été suivie d’une controverse, puis immédiatement atténuée par le ministre de l’agriculture, Francesco Lollobrigida. C’est précisément parce qu’en présence d’un nombre élevé d’arrivées irrégulières, le gouvernement a du mal à concilier ce qui se passe avec sa ligne dure, et a donc beaucoup moins de capital politique à dépenser pour justifier une ligne ouverte sur les canaux d’entrée légaux.

Il suffit de dire que cette année, nous avons augmenté les quotas d’entrée légale dans le cadre du décret italien sur les flux, de 69 700 personnes en 2021 à 82 705 en 2022.