Le dollar numérique et la stabilité de la suprématie américaine

Si la plupart des banques centrales du monde disposent de projets plus ou moins avancés en matière de numérisation de leur monnaie (MNBC)¹, curieusement, les États-Unis semblent plus en retard que d’autres comme la Suède, l’Union européenne, le Canada et bien sûr la Chine. Certes, une publication récente de la sous-secrétaire d’État au Trésor trace un cadre pour un projet d’e-dollar², mais les travaux semblent avancer à petits pas.

Comment expliquer cette situation alors que la Chine présente son projet de e-yuan comme un outil de conquête économique d’une économie numérisée  ? 

Comment expliquer un certain « retard » des États-Unis d’Amérique en matière de numérisation de sa monnaie  ? Plusieurs raisons peuvent être avancées, mais deux sont à considérer en priorité.

Un instrument politique en attente

La première tient au rôle actuel du dollar dans l’économie mondiale  : la devise américaine demeure très largement la première devise en matière de transactions commerciales, avec plus des trois quarts des transactions internationales libellées en dollar – mis à part en Europe où l’euro reste prédominant – mais aussi dans la constitution des réserves de change des banques centrales, où il représente plus de 60 % des réserves et plus des deux tiers de la dette émise. Autrement dit, l’économie mondiale est largement dollarisée ; en particulier l’économie numérique. Dans celle-ci, le paiement des biens et des services s’effectue via des stablecoins ou autres actifs numériques ; il s’agit de représentation monétaire d’une devise légale émise par un acteur privé. Or ces stablecoins sont, pour plus de 95 % de l’encours existants, libellés en dollar³. De ce fait, ils constituent un instrument de la domination monétaire des États-Unis et participent de la politique américaine. 

La deuxième raison du retard américain est liée au rôle du secteur privé dans l’émission de stablecoins libellés en dollar. Les grands émetteurs de stablecoins sont liés de façon plus ou moins proche aux États-Unis. Plus de 85 % des encours de stablecoins sont concentrés auprès des trois stablecoins suivants  : l’USDT de Bitfinex et Tether, l’USDC de Circle et Coinbase et le BUSD de Paxos et Binance. Or si toutes ces sociétés ne sont pas enregistrées aux États-Unis, toutes exercent leurs activités sur le sol américain, ou auprès de citoyens américains, et en ayant recours au dollar américain, donnant ainsi compétence à l’administration et la justice américaine pour les poursuivre et les sanctionner. Les plus grands émetteurs de stablecoins sont ainsi étroitement liés avec l’administration des États-Unis, « de gré ou de force ». Volontairement ou non, ils participent ainsi à la domination de dollar américain comme outil de transaction de l’économie numérique. 

Certes, la S.E.C, l’agence fédérale américaine pour les marchés financiers, estime que ces instruments doivent être qualifiés de securities et tomber dans sa juridiction, ce qui conduit ces émetteurs privés de stablecoins à de potentielles et lourdes sanctions pour infraction à une réglementation à laquelle ils ne pensaient pas être soumis⁴. Mais de leur côté, les autorités monétaires américaines sont relativement silencieuses sur ce sujet, et ce contrairement à leurs homologues européennes, britanniques ou chinoises qui estiment que les stablecoins peuvent porter atteinte à leur souveraineté monétaire. Les déclarations des autorités monétaires américaines ne semblent pas décourager les acteurs bancaires traditionnels dans l’utilisations des actifs numériques et des stablecoins, dès lors que ces opérations sont licites⁵, même si ces autorités étudient de près les risques pour les institutions financières recourant à des actifs numériques dans leurs opérations⁶. Le principal point d’attention de la Réserve fédérale s’agissant des stablecoins concerne la transparence de leurs réserves et les investissements effectués au titre de ces réserves⁷. Le contraste est saisissant avec les propos des banques centrales en Europe.

Bien sûr, il existe des débats importants au sein de la Réserve fédérale entre les partisans d’une certaine liberté quant à l’utilisation des actifs numériques et ceux d’un encadrement strict, illustrés par les positions respectives des membres de la Réserve fédérale Brainard⁸ et Waller⁹.

Le Congrès semble lui aussi davantage enclin à limiter et contrôler l’usage et l’émission des stablecoins qu’à mettre en place des règles de transparence en matière de constitution de réserves. Deux projets de loi en ce sens sont en cours de discussion¹⁰. Ces discussions ne sont cependant pas exemptes d’arrières-pensées politiques.

L’arme des stablecoins

Ainsi, plutôt que de s’en défier, les autorités monétaires et politiques américaines semblent considérer les stablecoins comme des instruments d’innovation rendant des services à l’économie, même si les risques liés à ces instruments doivent être appréciés et mesurés. Les déclarations du Président Biden de mars 2022¹¹ et septembre 2022¹², avant et pendant l’éclatement de la bulle des crypto-actifs, vont clairement en ce sens.

La préoccupation quant à la souveraineté monétaire exprimée entre autres par l’Union européenne, la Chine, l’Inde et la Grande-Bretagne se retrouve aussi dans les déclarations du G7¹³, du G20¹⁴ et les travaux du Financial Stability Board¹⁵, l’organisme chargé de proposer des recommandations internationales en matière financière. Dans tous ces travaux se trouvent mentionnées les inquiétudes quant au développement des stablecoins, au regard du risque de blanchiment et de financement du terrorisme, mais aussi au regard de la souveraineté monétaire. C’est là un thème récurrent de la plupart des banquiers centraux, mais qui n’est guère une préoccupation pour ceux de la Réserve fédérale. 

La raison en est simple  : les stablecoins sont pour leur quasi-totalité émis en dollars américains par des entreprises qui, comme on l’a vu plus haut, ont des liens étroits avec les États-Unis. Ainsi, le risque pour de nombreux pays est non seulement de faire face à une nouvelle « dollarisation » de leur économie, mais surtout  de voir leur monnaie nationale se faire remplacer par un avatar de dollar émis par des entreprises privées. La menace est ainsi double  : un potentiel remplacement de la monnaie locale, par des acteurs sur lesquels il est difficile d’avoir un contrôle — qui plus est s’agissant d’entreprises privées. Si ce risque est aujourd’hui marginal compte tenu du volume encore modeste des stablecoins en circulation par rapport à la masse monétaire émise¹⁶, le développement rapide de l’économie numérique et le besoin de disposer d’une « monnaie » numérique conduit un grand nombre d’acteurs publics (les États-Unis ne s’en préoccupant qu’à peinee) à considérer un tel risque comme suffisamment sérieux pour tenter de limiter l’usage des stablecoins.

Inversement, pour les États-Unis d’Amérique, le développement et la croissance de l’utilisation de stablecoins libellés en dollars permet de conforter, de consolider voire de renforcer le recours au dollar comme monnaie mondiale du commerce internationale ou domestique et monnaie de réserve, et ainsi d’asseoir davantage la suprématie monétaire américaine. De ce point de vue, les émetteurs de stablecoins en dollars peuvent être comparés à des « supplétifs » du Federal Reserve Board, comme peuvent l’être les milices privées auprès des armées nationales. Ces émetteurs privés jouent un rôle de précurseurs en matière de numérisation de la monnaie, permettant aux autorités américaines de prendre le temps de la décision ; sans oublier que ces émetteurs de stablecoins sont par la même occasion des investisseurs en bons du Trésor américain, permettant de financer le budget américain¹⁷. Tel est d’ailleurs le sens de la déclaration déjà citée du Trésor américain, pour qui la décision d’émettre ou non un e-dollar ne peut être qu’une décision politique. 

C’est en ce sens qu’il convient de regarder le projet de dollar digital  : celui-ci s’inscrit dans un axe politique où les intérêts de Washington doivent prévaloir pour maintenir le leadership américain¹⁸ et le rôle du dollar et du système financier américain¹⁹. C’est là un point sur lequel la plupart des études et document publiés aux États-Unis s’accordent, en particulier de la part des plus fervents thuriféraires de l’euro numérique, comme The Digital Dollar Projet²⁰. 

Stablecoins et monnaie numérique : la coexistence en dollars

Sans attendre la prise de position politique du président Biden en mars 2022, la Réserve fédérale avait publié en janvier 2022 un document de travail intitulé Money and Payments : Le dollar américain à l’ère de la transformation numérique, soumis à consultation publique. Cette consultation a reçu plus de 2000 réponses, dont celle de l’American Banking Association, qui se montre très sceptique sur les avantages d’un dollar numérique²¹.

Mettant en œuvre la déclaration du président Biden de mars 2022 sur la nécessité de développer une économie numérique, notamment via le recours à la numérisation de la monnaie, la Maison Blanche a publié en septembre 2022 un rapport décrivant diverses options politiques et techniques quant à la manière dont une monnaie numérique publique pourrait être conçue²². Le document, qui a été produit par l’Office of Science and Technology Policy (OSTP) de la Maison Blanche, ne fait pas de recommandations sur la manière dont une monnaie numérique publique devrait être structurée ; il propose plutôt un menu d’options techniques parmi lesquelles les décideurs politiques devront choisir. Plusieurs options décrites dans le rapport suscitent déjà des critiques les défenseurs des libertés publiques²³  ; d’autres au contraire, qui recourent à des systèmes de cryptographies, semblent pouvoir répondre à leurs inquiétudes. De la même manière, le Trésor américain a publié un rapport de mise en œuvre de l’Executive Order présidentiel de mars 2022 précité²⁴, où est proposé un plan d’action sur un projet d’émission d’e-dollars coordonnant les différentes agences gouvernementales et la Réserve fédérale.

Tout cela illustre le fait que l’administration américaine, les agences gouvernementales et plus largement le pouvoir politique américain se sont saisis de la question de la numérisation du dollar. À ce stade, les discussions au sein de l’administration américaine sont toujours en cours et le sujet devient de plus en plus politique  : les Républicains voient dans le dollar numérique une atteinte à la liberté individuelle, relayés en cela par le courant libertarien. C’est ce qui explique, en partie, les hésitations de l’administration du gouvernement fédéral sur le sujet. En tout état de cause, toute décision ne pourra être prise que sur la base d’un accord politique large, incluant un Congrès dominé par les Républicains ; ces derniers l’ont rappelé à l’occasion d’un courrier envoyé en octobre 2022 au Département de la justice²⁵.

Comme les différents documents officiels le soulignent, la décision de lancer un e-dollar prendra encore deux ou trois années, le temps d’en étudier les avantages et les inconvénients ; mais ce qui semble se dessiner, c’est une coexistence entre les stablecoins et une monnaie numérique, tous deux en dollars. Loin de s’exclure ou d’attaquer la souveraineté monétaire, ces deux monnaies, l’unes privée et l’autre publique, se complètent — illustrant la théorie de Hayek dans son livre The Denationalization of Money (1976), selon lequel seule la concurrence entre les monnaies permet la stabilité de leur valeur.