Géopolitique des Balkans

Dans les six États des Balkans occidentaux – Serbie, Albanie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine du Nord, Kosovo et Monténégro – vivent environ 17,9 millions de personnes. Globalement, la région a une population comparable à celle des Pays-Bas (17,3 millions), qui ont cependant une superficie égale à environ la moitié de celle de la Serbie. Par ailleurs, les quatre États les plus peuplés – Serbie, Bosnie, Macédoine du Nord, Albanie – figurent dans la liste des vingt pays du monde destinés à se dépeupler le plus, en pourcentage, dans les trente prochaines années (selon les estimations de l’ONU, développé par Business Insider)¹.

Leurs faibles populations n’est pas sans rappeler la taille de leurs économies, également modestes. Ces six États, tous candidats à l’adhésion à l’Union européenne, produisent un PIB d’environ 99 milliards d’euros ; seulement une dizaine de plus que celui de la Sicile. Même en y ajoutant la Croatie et la Slovénie – les deux seules républiques post-yougoslaves déjà incluses dans le marché unique communautaire – le chiffre double presque (185 milliards), mais reste inférieur à celui du Latium (201 milliards). Considérant que, face à des chiffres aussi faibles, interagir avec les Balkans occidentaux signifie traiter avec six gouvernements, six systèmes de régulation et, en général, avec six États très fragmentés au niveau ethnico-national et communautaire, il est facile de comprendre combien il serait compliqué pour les acteurs extérieurs d’opérer dans ce domaine.

Les plus grandes difficultés sont rencontrées par le sujet qui concentre le plus d’attentes : l’UE. Depuis le Big Bang – l’accès simultané de dix nouveaux membres en 2004 – le bloc communautaire est entré dans une spirale d’« enlargement fatigue » dont il peine à s’extraire². Les Balkans occidentaux ont besoin d’une attention constante : ils drainent une quantité de ressources financières, politiques et diplomatiques que Bruxelles – embourbée dans des dossiers beaucoup plus urgents comme le Fonds de relance – ne semble pas, pour le moment, en mesure d’assurer. De là l’impasse du processus d’élargissement, reconnu par la majorité des observateurs.

La stabilitocratie

Lorsque l’on observe les Balkans occidentaux, on est souvent aveuglé par deux mythes, issus de l’histoire récente mouvementée de cette péninsule européenne. Le premier dépeint la région comme profondément instable, toujours sous le coup des pulsions ethniques qui l’ont déchirée dans les années 1990. Aujourd’hui, les Balkans occidentaux sont extrêmement stables, ou du moins stabilisés. Les analystes régionaux utilisent un néologisme, « stabilitocratie » pour classer les régimes politiques de la région.³ La « stabilitocratie » est un système politique entièrement voué à la stabilité (un statu quo artificiellement pacifié), qui sur ce principe attire le soutien – financier, politique et matériel – de la part des acteurs extérieurs.

Les élites balkaniques, qui excellent dans l’art de maintenir l’attention – et la tension – de l’UE, craignent des crises interethniques, réelles ou présumées, souvent orchestrées par ceux qui se chargent ensuite de les résoudre. Cela s’est reproduit en mai dernier, lorsque le président serbe Aleksandar Vučić a répandu la rumeur infondée selon laquelle l’OTAN envisageait le retrait de la mission KFOR, déployée au Kosovo depuis 1999. Une « catastrophe absolue », selon Vučić, qui aurait laissé les Serbes du Kosovo à la merci des nationalistes kosovars-albanais. La (non) nouvelle a été démentie presque immédiatement par l’Alliance Atlantique. Cependant, dans un contexte tendu comme celui de l’espace post-yougoslave, de telles déclarations mettent toujours les chancelleries européennes en alerte. De l’hypothèse d’un échange de territoires entre la Serbie et le Kosovo éventée en 2018 au tristement célèbre « non paper » sur la partition de la Bosnie diffusé par la Slovénie en mars dernier, les exemples sont variés.

Depuis les années 1990, le spectre de la désintégration sanglante de la Yougoslavie titiste continue de planer. L’Union européenne et les États-Unis poursuivent dans leur idée de faire de la stabilité leur objectif principal, même au détriment des processus de démocratisation auxquels, traités en main, l’intégration européenne des Balkans occidentaux serait subordonnée. Ces États connaissent alors la situation paradoxale d’une transition immobile ; une stase pérenne où le progrès est seulement simulé, mis en scène au sommet de l’Union et célébré, in absentia, dans des déclarations communes.

Ainsi, à l’inverse de ce qui était prédit (et toujours énoncé dans les documents officiels), ces six États ne sont pas devenus plus démocratiques. Selon V-Dem, dans la décennie 2009-2019, la Serbie, le Monténégro et la Bosnie ont vu leurs performances démocratiques se dégrader⁴ ; les deux premiers sont désormais considérés comme des « régimes hybrides » par Freedom House.⁵ L’Albanie, la Macédoine du Nord et le Kosovo ont connu de légères améliorations. À l’heure actuelle, seulement Skopje semble disposée à mettre en œuvre des réformes démocratiques, comme demandé par Bruxelles. Les autres gouvernements proclament, tergiversent, mélangent les cartes. Les hommes forts de la région ne peuvent pas vraiment se permettre de démocratiser et de libéraliser les sociétés de leurs États. La légitimité qu’il se sont attribuée, en tant que garants de la stabilité, serait perdue.

La périphérie de trop d’empires

Le deuxième mythe identifie les Balkans occidentaux comme un quadrant d’une grande importance stratégique, disputé entre des puissances opposées, aux agendas inconciliables. Il y a une part de vérité dans cet imaginaire, mais il s’agit globalement d’une vision dépassée. La région n’est plus considérée comme aussi stratégique qu’elle l’était aux XIXe et XXe siècles. De plus, en raison de la marginalisation progressive du Vieux Continent dans les dossiers géopolitiques les plus ardents de la planète, concernant d’autres latitudes (Asie du Sud-Est et Moyen-Orient), même l’appeal de la région des Balkans a diminué. Il est certain qu’en géopolitique le vide n’existe pas et, lorsqu’il existe, il attend d’être comblé. Dans cette région également, des acteurs extérieurs se battent pour l’hégémonie, mais ils le font avec moins de vigueur et d’énergie que la « vision eurocentrique » terne ne parvient à saisir.

En outre, en observant la géométrie variable des influences et des amitiés retrouvées aujourd’hui dans la région, on découvre les limites épistémologiques des suggestions post-impériales captivantes qui informent souvent les analyses géopolitiques consacrées à la péninsule. Moscou, traditionnellement considéré comme le protecteur de Belgrade, a récemment tenté un rapprochement avec Zagreb dans le but de semer la discorde dans le bloc européen. De même, en dépit de la rhétorique de la fraternité slave-orthodoxe, la Serbie est aujourd’hui beaucoup plus proche de la Chine que de la Russie. Toujours en Serbie, la Turquie a récemment trouvé une certaine latitude, même si elle continue à se présenter comme le « champion de la Bosnie » et des populations musulmanes qui habitent la région. Si certaines formes de continuité diachronique peuvent être tracées, ce sont pourtant les besoins contingents qui dictent les approches et les détachements. L’héritage historique est un patrimoine rhétorique-symbolique qui peut être activé, ou oublié, selon les besoins du moment.

Si les Balkans occidentaux ne sont aujourd’hui qu’un des anneaux secondaires où s’affrontent les poids lourds de la géopolitique mondiale, ils restent naturellement d’actualité pour leurs voisins, en premier lieu pour l’UE (et l’Italie en particulier), condamnée par la géographie à composer avec eux.

Un soft power fugace : l’Union européenne

Un mantra qu’on entend fréquemment dans les sommets consacrés au processus d’élargissement est le suivant : d’un point de vue économique, la domination de l’UE dans les Balkans occidentaux est incontestable. Les données le confirment : 69 % des exportations de ces six États sont dirigées vers les pays de l’UE, d’où proviennent également 54 % de leurs importations.⁶ En outre, l’UE est l’acteur qui investit le plus dans la région. L’année dernière, l’Union a annoncé un plan d’investissement qui devrait lever jusqu’à 9 milliards d’euros – un chiffre presque égal à un dixième du PIB généré par ces six États.⁷ Dans le budget pluriannuel 2021-2027 de l’Union, 14 milliards d’euros ont été alloués pour les instruments d’aide de préadhésion (IPA), dont la majeure partie ira aux Balkans occidentaux, la Turquie n’étant plus qu’un candidat imaginaire.

Cependant, l’UE peine à traduire cette hégémonie économique en soft power. Dans une phase de recul du multilatéralisme , le « principe de conditionnalité », considéré comme le principal outil avec lequel Bruxelles a pu influencer ses partenaires balkaniques, a perdu son potentiel transformateur et coercitif. L’action communautaire dans cette région reste paralysée par les divergences entre les états membres, qui rechignent à confier à Bruxelles la direction de leur politique étrangère. Exemple éloquent, le fait que cinq d’entre eux – l’Espagne, la Slovaquie, la Roumanie, Chypre et la Grèce – ne reconnaissent pas le Kosovo entrave fortement l’interaction entre Bruxelles et Pristina. De même, la nationalisation du processus d’élargissement – la tendance des dirigeants politiques à aborder l’adhésion de nouveaux membres en privilégiant l’intérêt national de leur propre pays au détriment d’une vision supranationale – prive de fait la Commission européenne de tout pouvoir.

Dans certains cas, des manœuvres myopes et solipsistes ont désavoué de manière flagrante l’action de Bruxelles. Lors du Conseil européen d’octobre 2019, la France a opposé son veto à l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie, car le président Emmanuel Macron craignait que cela ne profite à ses rivaux souverainistes en France. À son tour, en novembre dernier, la Bulgarie a empêché le lancement des négociations avec la Macédoine du Nord en lui imposant des conditions strictes relatives à des domaines très sensibles comme l’identité nationale et la langue. En tenant de grands discours avec Skopje, le gouvernement de Boyko Borissov cherchait à recueillir des voix auprès de l’électorat nationaliste. L’accueil des nouveaux membres reste une prérogative du Conseil européen – où siègent les chefs d’Etat des 27 – et non de la Commission.

Un autre élément qui a contribué à la délégitimation de l’UE dans ce quadrant a été la longue série de crises, d’intensité et de durée différentes, à laquelle elle a été confrontée au cours des quinze dernières années. Certaines, comme la crise financière de 2008-2009 et la crise de l’euro qui a suivi, ont terni son image, synonyme de progrès matériel et social. D’autres, comme les Printemps arabes (2011), la crise en Ukraine (2014) et l’urgence des réfugiés (2015) ont mis au jour les failles de sa politique étrangère. Enfin, le Brexit a, pour la première fois, réfuté le récit de l’UE en tant que fin ultime et irréversible, démontrant que l’on peut aussi quitter le bloc, et pas seulement y entrer. Après avoir sommeillé pendant un quart de siècle au terminus, le Zeitgeist a recommencé.

Toutes ces tensions ne sont pas natives des Balkans, mais elles s’y répercutent, incitant les élites locales à s’écarter – dans les faits, mais aussi en partie dans la rhétorique – de cette « perspective européenne » qui, depuis le Conseil de Thessalonique (2003), est constamment évoquée comme un avenir inéluctable pour la région.⁸

Le hard power incontesté : les États-Unis d’Amérique

Si dans les Balkans occidentaux l’Union semble chanceler sous le poids de ses propres contradictions, les États-Unis maintiennent fermement leur suprématie dans le domaine qui compte le plus : la sécurité. Bien que lentement, l’élargissement de l’OTAN a lui continué avec l’entrée de la « fidèle » Albanie en 2009, du Monténégro – longtemps courtisé en raison de son importance stratégique en tant que tête de pont hypothétique de la Russie sur l’Adriatique – en 2017, et de la Macédoine du Nord en 2020. En 2018, le Plan d’action pour l’adhésion (MAP) avec la Bosnie a été activé, malgré l’obstructionnisme des Serbes de Bosnie. Enfin, le Kosovo est de facto un protectorat américain. Seule la Serbie échappe à l’étreinte transatlantique, inflexible à l’égard de ce dogme de neutralité qui garantit le soutien de la Russie, et de la Chine, sur le dossier de la non-reconnaissance du Kosovo.

Jusqu’à l’avènement de Donald Trump, Washington avait coordonné son action dans la région avec Bruxelles. Il semble que la présidence démocrate entend restaurer cette pratique, plaçant entre parenthèses la dernière administration républicaine. Contrairement à leurs homologues européens, les Américains ne s’immiscent presque jamais dans les affaires politiques des Balkans. Quand ils le font, ils utilisent directement le bâton, comme en 2017 dans les cas des pénalités imposées à l’irrédentisme serbo-bosniaque de Milorad Dodik, ou de la crise pilotée par le gouvernement qui a conduit, l’année dernière, à la fin du gouvernement d’Albin Kurti. Dans les Balkans occidentaux, la présence économique des États-Unis est négligeable, même si les dons des agences gouvernementales – en premier lieu l’USAID – demeurent un outil efficace pour acheminer des fonds importants dans des domaines d’intérêt pour Washington (comme les médias).⁹

En résumé, les États-Unis peuvent être considérés comme la pierre angulaire des « stabilitocraties » balkaniques ; tant que les lignes rouges tracées par la Maison-Blanche ne sont pas franchies, les gouvernements ont carte blanche. Cependant, certains signes laissent présager un plus grand activisme de Washington. Là encore, la raison est exogène : l’escalade de la tension entre les États-Unis et la Chine. Cette animosité croissante pousse la quasi-totalité des capitales des Balkans à réévaluer les dossiers sur lesquels discuter avec Pékin.

Un numéro deux discret : la Chine

Bien que la puissance asiatique soit le seul acteur externe à ne pas se prévaloir d’un lien historique avec la région, au cours de la dernière décennie elle a réussi à augmenter considérablement leur influence à travers un ensemble très diversifié d’activités, dans les cinq pays des Balkans occidentaux où elle opère. Ne reconnaissant pas le Kosovo, Pékin n’a pratiquement aucune relation avec Pristina.

Le domaine de prédilection de la pénétration chinoise est, notoirement, l’économie. Selon les données de la Banque mondiale, entre 2008 et 2018, les exportations chinoises ont augmenté dans toute la région : Bosnie (+ 44 %), Monténégro (+ 40 %), Macédoine du Nord (+ 40 %), Albanie (+ 22 %) et Serbie (+ 16 %). Dans le même temps, malgré les proclamations, le niveau d’ouverture du marché intérieur chinois aux entreprises des Balkans est resté très faible, comme l’a implicitement admis le président chinois Xi Jinping lors de la dernière réunion infructueuse du format 17 + 1 (le forum avec lequel Pékin coordonne ses investissements dans l’Europe post-communiste).

L’action la plus souvent mise en avant par la Chine a été la construction d’infrastructures stratégiques. Les Chinois voient les Balkans occidentaux comme un corridor pour le projet de nouvelles routes de la soie. Ayant désormais occupé le port athénien du Pirée, ils visent à redynamiser les artères infrastructurelles qui innervent le corridor balkanique pour acheminer au plus vite les marchandises du port grec vers l’Europe centrale et occidentale. L’emblème de l’incursion de Pékin est alors le chemin de fer Belgrade-Budapest. Les Chinois entendent à la fois moderniser l’infrastructure existante, et mettre en place, en parallèle, une ligne à grande vitesse. Une autre initiative, qui a récemment fait irruption sur le devant de la scène, est la construction de l’autoroute Bar-Boljare au Monténégro, qui permettrait de relier la côte adriatique aux routes commerciales qui traversent la Serbie. La Chine a également conclu d’autres contrats, notamment en Bosnie, où des entreprises chinoises ont pris en charge la construction de certains tronçons autoroutiers (en dehors de Sarajevo et dans le nord du pays), ainsi que l’agrandissement de la centrale thermoélectrique de Tuzla, dans l’est de la Bosnie.

Ces projets illustrent le modus operandi chinois, et permettent de comprendre pourquoi tant de gouvernements des Balkans aspirent à établir des relations commerciales avec Pékin. Ces infrastructures sont toutefois construites par des entreprises chinoises qui n’emploient quasiment que de la main-d’œuvre chinoise, et utilisent des matières premières en provenance de Chine. Les contrats d’approvisionnement ont été scellés, probablement parce qu’ils contiennent des clauses particulièrement onéreuses pour les contractants. Par exemple, dans l’éventualité (probable) de l’insolvabilité du Monténégro, il apparaît que la Chine pourrait acquérir automatiquement la propriété de portions du territoire monténégrin, ainsi que le droit d’exploiter l’autoroute Bar-Boljare. La signature de ces accords commerciaux garantit également de superbes primes aux dirigeants locaux, utiles pour arroser les réseaux clientélistes sur lesquels ils fondent leur pouvoir. Cependant, comme analysé par Limes, la pandémie a montré comment l’incursion chinoise ne se limite plus seulement à l’économie et aux infrastructures.¹⁰

La soi-disant « diplomatie du masque » et « la diplomatie des vaccins » de la Chine ont été un triomphe en Serbie, le pays le plus important de la région. Dès le début, Belgrade a fait de la pandémie une opportunité en or pour consolider ses relations bilatérales avec Pékin. Une opération soutenue par de puissants gestes symboliques. En mars 2020, le président Vučić, qui avait sévèrement reproché à l’UE de ne pas avoir aidé rapidement les Balkans occidentaux submergés par le Covid19, a accueilli un contingent d’infirmières chinoises à l’aéroport de Belgrade, en embrassant le drapeau chinois. En avril dernier, Vučić a été vacciné avec le vaccin chinois Sinovac en direct sur Instagram.

Pourtant, le coronavirus ne fait pas office de création ex-nihilo, il a seulement permis aux chinois, et à leurs partenaires, de récolter les fruits d’une tactique menée en coulisses depuis au moins une décennie. La principale caractéristique de la pénétration chinoise dans la région est l’informalité. Contrairement à l’UE et aux États-Unis, la Chine n’aspire pas à influencer ouvertement l’acteur politique, ou à gagner le cœur des masses. La diplomatie chinoise s’efforce de nouer des relations informelles avec des personnalités clés (représentants institutionnels et leaders d’opinion), tout en se taillant une place privilégiée dans des secteurs stratégiques tels que les universités et les médias, grâce à des réseaux comme CGTN, ou bien Xinhua.net.

La coopération croissante avec la Serbie dans le domaine technologique et militaire, montre que la Chine n’est plus seulement un partenaire commercial. Même dans l’arrière-cour de l’Occident, Pékin exige d’être reconnu comme une puissance mondiale.

Nobles déchus : la Russie et la Turquie

Si Pékin ne peut exploiter aucun lien historico-émotionnel avec les Balkans occidentaux, elle semble disposer du calibre nécessaire pour contester la primauté du binôme UE-États-Unis. L’inverse est également vrai pour Moscou et Ankara. Contrairement à la période de la Guerre froide, la Russie ne peut aujourd’hui se limiter qu’à agir comme « spoiler », entravant et nuisant à l’intégration de la région dans le système euro-atlantique. Pour ce faire, elle joue à la fois des cartes traditionnelles et de nouveaux instruments, dans une déclinaison atténuée de la guerre hybride qu’elle mène dans d’autres contextes.

Moscou est toujours considérée comme le protecteur des Slaves orthodoxes, qui forment la majorité en Serbie, au Monténégro et en Macédoine du Nord et une large minorité en Bosnie. En Serbie notamment, Vladimir Poutine jouit d’une popularité de rock star. Cependant, dans des sociétés de plus en plus matérialistes, consuméristes et individualistes, l’influence des deux vecteurs idéologiques, orthodoxie et le panslavisme, sur lesquels s’est greffée l’influence de la Russie, est en déclin. Dans ce quadrant également, le soft power russe réside dans l’énergie, dont dépendent presque tous les pays de la région. L’importance de Gazprom, qui contrôle le gazoduc Turkstream et sa branche locale – le Balkan Stream – est incontestable. Les médias jouent un rôle crucial dans l’action perturbatrice de la Russie. La vulgate anti-occidentale propagée par Russia Today et Spoutnik au nom de la contre-information trouve un terrain fertile dans des États comme la Serbie, la Bosnie et le Monténégro, où persistent des idées viscéralement hostiles au tandem UE-OTAN.¹¹

L’affection populaire, l’énergie et les médias ne suffisent toutefois pas pour disposer d’une voix au chapitre. L’incapacité des Russes à influencer les affaires des Balkans a été attestée par quelques échecs récents. Le plus brûlant a été la résolution du litige entre Skopje et Athènes, qui après près de trois décennies, ont réussi en 2018 à se mettre d’accord sur un nom commun (Macédoine du Nord), débloquant ainsi l’adhésion de l’ex-république yougoslave à l’OTAN. Moscou, dont l’ancien Premier ministre macédonien Nikola Gruevski s’était rapproché pour tenter d’instaurer une autocratie dans le pays, avait tenté de diverses manières de saboter la détente entre l’ex-République yougoslave et son voisin du sud.

À l’image de ce que fait la Russie, la Turquie fait office de phare pour les communautés musulmanes, majoritaires en Bosnie, en Albanie, au Kosovo et minoritaires en Serbie, en Macédoine du Nord et au Monténégro. À ces communautés, la Turquie de Recep Tayyip Erdoğan offre un modèle durable d’islam politique que de nombreux acteurs politiques aimeraient reproduire dans la péninsule balkanique. Parmi ces groupes socio-politiques, le président turc jouit d’une renommée similaire à celle de Poutine chez les slaves orthodoxes. Au-delà de la rhétorique, Ankara est maintenant beaucoup plus proche de Belgrade que des capitales des États à majorité musulmane. Par sa taille, sa population et sa situation géographique, la Serbie est un ami bien plus commode que l’Albanie ou la Bosnie.Les dirigeants serbes, comme d’habitude, se prêtent volontiers à cette coopération, même à des fins de consensus intérieur, comme cela a été observé en 2017 lorsque Vučić et Erdoğan ont effectué une pompeuse visite conjointe à Sandžak (une région serbe à majorité musulmane).

Globalement, l’action d’Ankara dans les Balkans occidentaux est centrée sur la revitalisation des liens historiques et religieux. La longa manus turque opère dans le domaine de la diplomatie culturelle, à travers l’agence gouvernementale Tika, dans le secteur de l’éducation à travers les succursales de Institut Yunus Emre et dans le domaine médiatique, où certains médias comme Anadolu et TRT sont très populaires, ainsi que les feuilletons turcs, appréciés dans la région. Un cas emblématique pour comprendre l’action de la Turquie dans les Balkans occidentaux, et ses limites, est l’Albanie, souvent considérée comme l’un des pays les plus pro-turcs de la région. L’harmonie entre Tirana et Ankara s’est en fait renforcée depuis la fin de la guerre froide, comme le confirment de nombreux exemples. Les Turcs construisent au centre de la capitale albanaise ce qui deviendra la plus grande mosquée de tous les Balkans occidentaux. Ils construisent également des complexes d’habitation pour les populations déplacées par le séisme de 2019, et ont même inauguré une stèle pour les « martyrs » de la tentative de coup d’État de 2016 dans un parc de Tirana. Ces actions ont corroboré la relation turco-albanaise.

Cependant, les difficultés rencontrées par Ankara pour faire livrer des personnes soupçonnées d’appartenir au mouvement Gülen de la part de Tirana suggèrent que l’influence turque au pays des aigles est bien moins incisive que les deux partenaires ne veulent bien le dire publiquement.

Une variable dépendante

Le « retour de la géopolitique » est en train d’investir massivement les Balkans occidentaux qui, coincés dans les limbes du processus d’élargissement, s’étaient habitués ces dernières années à dialoguer librement avec tout partenaire en mesure d’offrir de l’argent, une protection, ou du prestige. L’avenir de cette région pauvre et faiblement peuplée se décidera probablement ailleurs. Beaucoup dépendra du ticket Washington-Bruxelles. Pressés par un Pékin de plus en plus agressif, ils pourraient choisir de relancer le moteur de l’intégration de la région, concluant un lancinant « unfinished business », ou bien, distraits par d’autres dossiers plus pressants, ils pourraient se retrancher dans la défense d’un status quo acceptable tant qu’il ne dégénère pas en affrontements intercommunautaires à grande échelle.