Comment l’Europe et les États-Unis peuvent mettre un terme à l’apartheid vaccinal

S’appuyant sur de véritables prouesses scientifiques, la réponse vaccinale des pays riches à la pandémie a été louable – à de notables exceptions près – à l’intérieur de leurs frontières. En revanche, la réponse de la communauté internationale a été d’une myopie déconcertante et d’une négligence inadmissible. Nous nous dirigeons aujourd’hui vers un « apartheid vaccinal » mondial. 

Le graphique ci-dessous présente un indice de cet apartheid vaccinal mondial, mesurant la différence des taux de vaccination entre les pays riches et les pays pauvres. Nous utilisons les taux de vaccination réels jusqu’en avril 2021, puis les projections nationales agrégées de l’Intelligence Unit de The Economist pour l’avenir¹. Sur la base des politiques actuelles – en matière à la fois de production et de financement – cet indice continuera à augmenter et atteindra un pic vers la fin de cette année (avec des différences de taux proches de 50 %). Si l’on est optimiste, ce n’est qu’en 2023 que cette disparité sera éliminée et que l’immunité collective au niveau mondial sera sur le point d’être atteinte.

Les conséquences de cet apartheid se font sentir de manière bouleversante au Brésil, en Inde et peut-être bientôt dans d’autres pays. Mais ne nous y trompons pas. Cet apartheid était inhérent à la conception de la politique de vaccination – une composante de cette politique, pas un dysfonctionnement.  

La capacité de production a été planifiée pour approvisionner presque exclusivement les marchés occidentaux, avec une approche propriétariste, fondée sur la propriété intellectuelle (PI), garantie pour limiter sa diffusion. Et l’argent des donateurs représentait une part dérisoire et jamais suffisante pour acheter – ou même signaler aux producteurs qu’il y avait une demande suffisante – des doses de vaccin pour couvrir une grande partie des pays en développement.

Il ne fait aucun doute que les gouvernements des pays en développement – l’Inde en particulier – ont mal géré leur propre réponse nationale en matière de vaccins, de sorte que la responsabilité de l’apartheid que l’on voit émerger en matière de vaccins ne repose pas uniquement sur les épaules des pays riches. L’Inde a érigé des barrières à l’entrée des producteurs de vaccins étrangers, n’a pas passé de commandes et a créé de l’incertitude y compris pour sa production nationale. Bien que la pandémie continue de croître et de se propager et que les volumes de production restent essentiellement fixes, il n’est pas certain qu’une augmentation des achats internationaux par l’Inde aurait été autre chose qu’une réallocation à somme nulle au niveau mondial. Notre objectif ici est d’échapper à ce calcul à somme nulle.

Il est impératif et urgent de prendre des mesures correctives pour minimiser la catastrophe humanitaire qui se déroule dans le monde. Nous proposons une réponse sur plusieurs fronts, menée par l’administration Biden et soutenue par l’Europe, qui devrait utiliser son pouvoir de mobilisation pour mettre autour de la table les dirigeants des pays en développement et les représentants de l’industrie pharmaceutique lors d’un sommet, afin d’élaborer une stratégie. Les grandes lignes de cette stratégie impliqueraient des actions de la part des gouvernements des pays riches, des pays à revenu intermédiaire, des institutions internationales, des organisations philanthropiques et des entreprises de l’industrie pharmaceutique pour stimuler l’offre et le financement.

L’offre actuelle peut être augmentée par deux séries d’acteurs visant deux ensembles de technologies vaccinales.

L’augmentation de l’offre de vaccins à ARN messager implique un leadership politique américain

Quel que soit le régime de propriété intellectuelle, aucun pays en développement, et peut-être aucune entreprise dans le monde, n’a les moyens techniques de produire les vaccins à ARN messager de Pfizer ou de Moderna sans une assistance technique importante de ces sociétés.  Si (et nous insistons sur le mot « si ») des progrès peuvent être réalisés dans l’expansion de la fabrication de ces vaccins, le gouvernement américain, accompagné par d’autres gouvernements, devra inciter et forcer les sociétés pharmaceutiques occidentales à partager leur technologie et leur savoir-faire par le biais de licences facultatives à des sociétés similaires dans les pays en développement. Cette incitation pourrait prendre la forme d’une garantie de taux de redevances commerciales ou quasi-commerciales par la communauté internationale. Les coûts sociaux mondiaux des vaccins, même avec des redevances commerciales, sont insignifiants par rapport aux avantages sociaux mondiaux.

En réalité, les États-Unis ont déjà eu recours à la coercition lors de la pandémie de Covid-19, en invoquant à plusieurs reprises le Defense Production Act² pour augmenter la capacité de production nationale de diverses manières. Alors que l’action des États-Unis était à somme nulle, nous avons besoin de la coercition pour garantir un résultat à somme positive, à savoir une expansion mondiale des capacités de production. Cela signifie que la coercition devrait être appliquée collectivement par la communauté internationale et ciblée sur le collectif de tous les producteurs de vaccins.

Un sommet convoqué par l’administration Biden donnerait une impulsion et constituerait un forum pour l’élaboration d’un plan détaillé entre les sociétés pharmaceutiques occidentales, en particulier Pfizer, Moderna et Johnson and Johnson, et leurs homologues – sous la supervision et le contrôle des gouvernements concernés – afin de stimuler l’offre mondiale de vaccins.

Certains pays à revenu intermédiaire ont déjà la capacité technique d’augmenter la production d’autres vaccins par le biais de licences obligatoires conjointes : ils devraient l’utiliser

La situation de statu quo démontre que compter sur les actions volontaires du gouvernement américain ou des sociétés pharmaceutiques pourrait ne pas être suffisante. Les pays en développement doivent disposer de leurs propres leviers – pour des raisons intrinsèques de volonté d’augmentation de leurs capacités et pour des raisons instrumentales de menace contre les sociétés pharmaceutiques occidentales. 

Contrairement aux vaccins à ARN messager, l’octroi de licences obligatoires pour les vaccins à vecteur viral non réplicatif peut être mis en œuvre de manière crédible par des pays en phase de développement avancé comme le Brésil, l’Argentine, l’Inde, la Thaïlande et l’Afrique du Sud, car deux conditions sont réunies. Les entreprises qui y sont implantées possèdent déjà le savoir-faire nécessaire pour fabriquer le vaccin (comme c’est le cas pour le vaccin AstraZeneca au Brésil et en Inde) ou ont développé la technologie au niveau national (comme c’est le cas pour le vaccin Bharat Biotech en Inde). Deuxièmement, ils disposent d’une masse critique de sociétés pharmaceutiques ayant des capacités de fabrication qui pourraient bénéficier de licences obligatoires.

Les États-Unis devraient favoriser le recours aux licences obligatoires, qui ne nécessitent pas de dérogation de l’OMC en matière de propriété intellectuelle

Avoir la capacité technique est une chose, mais il faut aussi tenir compte du régime juridique international. Rien dans les règles internationales actuelles n’empêche ces licences obligatoires, en particulier lorsqu’elles sont utilisées pour répondre à des besoins nationaux. Rien dans les règles actuelles ne devrait empêcher d’utiliser les licences obligatoires pour exporter des vaccins et répondre aux besoins d’autres pays. C’était d’ailleurs l’objectif de l’accord conclu au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) lors de la crise du sida.  

Malgré cela, certains pays peuvent encore craindre soit des mesures de rétorsion de la part des États-Unis, soit les coûts de réputation liés à l’octroi de licences obligatoires (pouvant dissuader de futurs investisseurs). Ces problèmes pourraient être résolus de trois manières. Au lieu qu’un seul pays délivre des licences obligatoires, un groupe de pays à revenu moyen pourrait agir ensemble pour le faire. 

Pour signaler leur sérieux et leur responsabilité, les pays en développement devraient faire des efforts de bonne foi pour obtenir des engagements de licences facultatives de la part des sociétés pharmaceutiques occidentales avant de délivrer des licences obligatoires ; s’engager à des conditions proches de celles du marché pour les licences obligatoires serait également un signe de bonne foi en précisant que la motivation est la production et non l’expropriation. Un autre signe de bonne foi serait que, par exemple, l’Inde applique les licences obligatoires non seulement aux vaccins étrangers, mais aussi aux technologies développées dans le pays, comme Bharat Biotech.

De leur côté, les gouvernements des États-Unis et de l’Europe devraient renoncer à tout recours à des procédures judiciaires (par exemple, à l’OMC ou dans le cadre d’accords de libre-échange) contre les pays qui recourent aux licences obligatoires. Il serait souhaitable de soutenir la dérogation à la propriété intellectuelle que les pays en développement ont demandée, mais une alternative plus simple pourrait être un accord immédiat à l’OMC ou une déclaration politique de statu quo sur toute action relative aux vaccins et à la pandémie.

D’une certaine manière, les arguments des deux parties concernant la dérogation ADPIC (c’est-à-dire la proposition des pays en développement de suspendre les mécanismes de protection de la propriété intellectuelle de l’OMC pour les vaccins anti-Covid) sont étranges. Les pays en développement sont trop obsédés par la nécessité de la dérogation ADPIC, concédant presque que les règles existantes ne permettent pas l’octroi de licences obligatoires et de telles dérogations à la propriété intellectuelle dans le cas d’épidémies et de pandémies. D’autre part, les partisans de la propriété intellectuelle, tels que les États-Unis et Bill Gates, sont malhonnêtes lorsqu’ils affirment que la dérogation à la propriété intellectuelle n’est pas pertinente pour augmenter les capacités. Si c’était le cas, quel mal y aurait-il à déroger à la propriété intellectuelle qui, au pire, pourrait être sans conséquence et, au mieux, pourrait contribuer à accroître la production ? L’aggravation de la pandémie mondiale fait peser sur les défenseurs de la propriété intellectuelle la responsabilité de justifier la restriction de l’approvisionnement potentiel en vaccins de quelque manière que ce soit.

Aussi un sommet mondial avec le soutien des États-Unis pourrait-il devenir le forum où l’octroi conjoint de licences obligatoires est annoncé, la déclaration politique de l’OMC sur un moratoire juridique sur les actions liées au COVID (pour une période limitée nécessaire) constituant l’imprimatur de l’action des nations en développement. 

Puisque l’objectif est d’augmenter la capacité mondiale, comme le soutiennent Chad Bown et Tom Bollyky³, aucun pays ne devrait appliquer de restrictions sur la vente ou l’exportation de l’un des intrants entrant dans la production de vaccins. L’augmentation de la capacité mondiale exercera une pression sur l’approvisionnement en intrants, ce qui entraînera une hausse des prix des vaccins, mais la communauté internationale devrait être prête à accepter ces coûts plus élevés.

Du côté de la demande, la réponse mondiale en matière de vaccins nécessite un engagement financier nettement plus important et plus simple

La communauté internationale, via l’initiative COVAX, doit prendre au sérieux son rôle de fournisseur de biens publics mondiaux. Dans l’estimation du financement de COVAX, deux principes doivent être déterminants. Premièrement, les quantités de vaccins doivent être suffisantes pour atteindre l’immunité de groupe dans tous les pays « AMC91 » désignés par COVAX, et prendre 2022 et 2023 comme dates limites possibles serait inadapté. Cela signifie qu’il faut produire 5,4 milliards de doses le plus rapidement possible.

Le deuxième point concerne les prix. Dans les pays riches, tous les citoyens sont vaccinés gratuitement. Il serait éthiquement inadmissible que ce principe ne s’applique pas aux personnes beaucoup plus pauvres dans des pays beaucoup plus pauvres. Chaque personne dans le monde doit recevoir des vaccins gratuits dès qu’ils peuvent être produits, un avantage dont bénéficient aujourd’hui tous les citoyens des pays riches. Les vaccins sont un cas d’école où d’énormes externalités positives nécessitent une fourniture publique gratuite, tant au niveau national que mondial. Certes, certains pays à revenu moyen supérieur, comme le Brésil et le Mexique, sont sûrement en mesure de financer une partie de ce coût pour leurs citoyens. Mais compte tenu de l’ampleur du bénéfice mondial découlant de l’immunité collective de tous les pays, il serait vain de demander aux pays de l’AMC91 (principalement à revenus faibles et intermédiaires-inférieurs) de payer quoi que ce soit pour les vaccins. La communauté internationale doit payer la facture.

Si l’on prend au sérieux les estimations actuelles du déploiement mondial des vaccins, cela signifie que COVAX devrait être financé par des subventions à hauteur de 75 à 150 milliards de dollars, en fonction du coût d’une dose de vaccin. Dans la fourchette haute, cela représenterait moins de 0,4 % du PIB combiné du G7, ou seulement 3,8 % de ce que les pays du G7 ont dépensé en stimuli fiscaux discrétionnaires en réponse à la crise du Covid-19 en 2020, et ne serait qu’une fraction du déclin du PIB des pays pauvres et du PIB des pays riches, qui serait évité par une vaccination complète des pauvres. Et si les organisations philanthropiques devaient assumer une part de cette collecte de ressources, cela représenterait probablement aussi une petite part de leurs dotations.

Les gouvernements du G7 peuvent facilement se permettre ce prix, et il n’est pas nécessaire de compliquer les modalités de financement. Récemment, Gordon Brown et d’autres ont appelé, à juste titre et avec éloquence, à lever davantage de fonds pour combler le déficit de vaccination. Ils proposent des mécanismes sophistiqués tels que des obligations pour les vaccins, des garanties du risque de souscription, etc. Selon nous, le financement pour éliminer l’apartheid vaccinal devrait être simple : des contributions des gouvernements des pays riches sous forme de subventions pour couvrir l’achat de vaccins à distribuer dans les pays pauvres. Les obligations pour les vaccins, les droits de tirage spéciaux du FMI et les autres types de funny money génèrent de l’incertitude à un moment où le monde et les producteurs de vaccins ont besoin de l’assurance claire d’une demande robuste. 

Le financement de l’initiative COVAX doit également prendre en compte une nouvelle dimension en plus de son mandat d’achat anticipé pour le compte des nations pauvres. Il doit également disposer des ressources nécessaires pour payer le savoir-faire et la technologie pour les licences facultatives et obligatoires. Comme nous l’avons vu plus haut, pour accroître les capacités, il faudra inciter les sociétés pharmaceutiques à agir. Les coûts qui en découlent ne doivent pas être supportés par les gouvernements des pays en développement ou leurs citoyens. 

Nous n’avons pas d’opinion arrêtée sur la question de savoir si une nouvelle institution doit être créée pour mettre en œuvre la stratégie que nous proposons ou si l’initiative COVAX doit être simplement remaniée.

Les États-Unis ont le choix entre deux formes de soft power : supériorité technologique et apartheid mondial ou immunité humaine et Pax Americana. 

Visant à réaffirmer ou à retrouver son rôle mondial au lendemain de l’ère Trump, l’administration Biden est prise entre deux forces. D’une part, la perte inévitable de la suprématie technologique et économique avec l’ascension inéluctable de la Chine. D’autre part, une occasion de redorer son image dans le monde, à la fois pour compenser les années Trump perdues et pour mettre en évidence le contraste avec la tendance au sabotage des outils de soft power que la Chine a pris sous Xi Jinping. 

Au vu de leurs réalisations scientifiques en matière de développement rapide de vaccins, les États-Unis (soutenus par l’industrie pharmaceutique) sont tentés d’exploiter la pandémie pour rechercher et maintenir une supériorité technologique par rapport à la Chine.  S’ils succombent  à cette tentation, il est peu probable qu’ils favorisent la stratégie mondiale en matière de vaccins que nous avons proposée, car elle reposerait sur un partage de technologie. 

Traiter la réponse à la pandémie comme une course aux armements entraînerait une grande perte du soft power américain. Les remarques du porte-parole du département d’État le 22 avril, affirmant que les États-Unis ne devraient pas seulement donner la priorité à leur campagne de vaccination nationale sur le reste du monde, mais que les autres nations devraient être reconnaissantes, ont déplu au monde entier et ont considérablement diminué la position des États-Unis dans le monde. Les informations selon lesquelles des sociétés pharmaceutiques font pression sur le gouvernement américain pour empêcher que la technologie d’ARN messager, qui peut sauver des vies, ne tombe entre les mains des Chinois ou des Russes, ont alimenté les pires craintes du monde quant aux intentions des États-Unis.

En prenant visiblement la tête de la campagne de vaccination mondiale, avec des engagements politiques et financiers importants, les États-Unis ont la possibilité de regagner un pouvoir d’attraction et un soft power considérable. 

Le choix qui s’offre à l’administration Biden est donc clair : chercher à maintenir une supériorité technologique (peut-être éphémère car rien ne garantit qu’elle puisse être maintenue) vis-à-vis de la Chine, accepter le statu quo d’un apartheid mondial en matière de vaccins et se rabaisser aux yeux du monde ; ou bien convoquer immédiatement un Sommet mondial sur les vaccins afin d’augmenter eux-mêmes l’approvisionnement mondial en vaccins, de saluer les efforts des autres pays pour le faire eux-mêmes et d’aider à réunir les ressources nécessaires pour financer cette stratégie et ressusciter, même si ce n’est qu’une possibilité, la Pax Americana.

Apartheid mondial en matière de vaccins, ou étape vers la Pax Americana ? Le choix vous appartient, Président Biden. 

Même si sa situation géopolitique et ses impératifs sont différents, l’Europe ne peut échapper à des choix similaires. Bien qu’elle ait jusqu’à présent exporté plus de vaccins vers le reste du monde que les États-Unis, elle n’a pas vraiment exercé un leadership mondial sur le renforcement des capacités mondiales de production en matière de vaccins ou sur la mobilisation de ressources adéquates. Une célèbre question hante l’Europe : « Qui le reste du monde doit-il appeler en cas de crise ? » Les Britanniques se sont retirés, l’Italie est toujours au bord de la crise, l’internationaliste Macron est presque fatalement affaibli et la chancelière Merkel prend sa retraite. Qui le monde devrait-il appeler, en effet ?