La stabilité instable du gouvernement italien

Élections régionales. Les élections régionales en Italie du 21 septembre se sont terminées par un match nul entre le centre-droit et le centre-gauche. La coalition de droite a conservé les gouvernorats de Vénétie et de Ligurie et a remporté les Marche, un bastion traditionnel de la gauche ; tandis que la gauche a confirmé les gouvernorats des Pouilles, de la Campanie et de la Toscane ¹.

Le résultat peut être considéré comme décevant pour la droite, et il l’est en partie. La Ligue et les Frères d’Italie (FDI) n’ont pas réussi à s’imposer dans les Pouilles, où la victoire était jugée probable par Meloni et Salvini, et en Toscane, où ils ont tenté un blitz. Cependant, la droite domine désormais tout le Nord et elle gouverne quinze régions sur vingt. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs au sein de la coalition, Meloni gagne du terrain avec un consensus croissant dans chaque région. Salvini, dans les prochains mois, devra faire face à la concurrence de Luca Zaia, qui a été réélu avec 76 % des voix au poste de gouverneur de la Vénétie ². Mais il semble peu probable qu’une dispute publique au sein de la Ligue se développe dans les prochains mois. Il est plus probable que des personnalités telles que Zaia et Meloni influenceront l’agenda de la Ligue à court terme. Dans l’ensemble, les derniers sondages montrent que la coalition de centre-droit remporterait toujours une élection anticipée, quelle que soit la loi électorale.

Le secrétaire du PD, Nicola Zingaretti, a réussi à défendre les gouvernorats de Toscane et des Pouilles. Une défaite dans ces régions aurait été un désastre pour le PD, mais avec un candidat fort comme Emiliano dans les Pouilles et avec une organisation résiliente en Toscane, Zingaretti a réussi le test.

Le pire résultat aux élections régionales a été obtenu par le Mouvement cinq étoiles (M5S). Le parti a obtenu moins de 15 % dans chaque région, avec des pourcentages très faibles dans le nord. En Campanie, fief du Mouvement en 2013 et 2018, il n’a obtenu que 11 %.  Si nous regardons les résultats électoraux et les sondages plus récents, le M5S est maintenant le quatrième parti sur la scène politique italienne. Le problème est que, dans l’actuel Parlement, il est de loin le plus grand parti. Ce décalage entre les territoires et le Parlement pourrait être très coûteux pour le Mouvement cinq étoiles. Il semble probable que dans les prochains mois, une compétition pour la direction du parti va commencer. Le titulaire actuel de ce poste, le sénateur Vito Crimi, sera soumis à la pression des différentes factions du parti. Les membres les plus charismatiques du parti tels que Luigi Di Maio, Alessandro Di Battista et Roberto Fico lutteront bientôt pour contrôler le Mouvement. Cette fois, il sera difficile pour les fondateurs Grillo et Casaleggio de gérer le conflit. L’effondrement du consensus va accroître les frictions entre les différentes factions.

Au niveau régional, dans un système majoritaire et présidentiel, l’alliance entre le M5S et le PD ne fonctionne pas. En effet, les deux partenaires au pouvoir étaient alliés en Ligurie, où ils ont perdu lourdement contre le candidat de droite et ils étaient en concurrence l’un avec l’autre dans les Pouilles, où le PD a néanmoins gagné. L’alliance est-elle une idée à abandonner au niveau national ? Il est très probable qu’après des années passées à gouverner ensemble, une forme de coopération puisse résister pour les prochaines élections générales. Cela dépendra de la loi électorale, mais la faiblesse du Mouvement cinq étoiles laisse cette option encore ouverte aujourd’hui. En tout cas, nous ne pouvons pas exclure une alliance structurelle à l’avenir au niveau national.

Référendum. Parallèlement aux élections régionales, un référendum constitutionnel national a été organisé pour décider de la réduction des sièges parlementaires. Malgré les changements de position liés à la commodité politique au cours de l’année dernière, presque tous les partis étaient formellement en faveur de la réforme (c’est-à-dire de voter OUI dans les sondages). 

Mais à l’exception du Mouvement cinq étoiles, aucun des chefs de parti n’a fait campagne pour le référendum. Le « OUI » l’a emporté avec 70 % des voix. La réforme était une proposition phare du Mouvement cinq étoiles. C’était un résultat clair, mais pas un glissement de terrain. En effet, une partie importante de la classe politique, à l’exception du M5S, est allée à l’encontre de la ligne de son parti et a fait campagne pour le « NON ». 30 % des électeurs se sont opposés à la rhétorique anti-politique et de réduction des coûts. Le référendum a montré une fracture au sein de chaque parti de gauche et de droite : une minorité d’électeurs (selon les données, le segment le plus urbanisé, le plus instruit et le plus riche de chaque parti) rejette les sentiments anti-politiques ; tandis que pour une majorité, être anti-politique a toujours un attrait électoral. La méfiance à l’égard des politiciens professionnels s’étend encore horizontalement à l’ensemble de l’électorat italien.

Scénario

Un corps législatif plus fort. La combinaison de l’approbation de la réforme constitutionnelle et des résultats des élections régionales rend la législature plus stable. En effet, les chances de la plupart des députés d’être réélus ont diminué, en raison de la réduction du nombre de sièges parlementaires d’ici la prochaine législature. Cela réduit les incitations pour les parlementaires de tous les partis à retourner aux urnes.

Les victoires remportées en Toscane et dans les Pouilles, qui ont permis d’éviter l’effondrement du consensus électoral, aident la majorité à éviter un bouleversement. Ces résultats réconfortants réduiront le factionnalisme au sein de la coalition de centre-gauche et apporteront une stabilité au secrétaire du PD.

Le Mouvement cinq étoiles est maintenant en difficulté et sa crise devrait réduire la tentation de rompre avec ses alliés gouvernementaux. Il en va de même pour Matteo Renzi, qui doit maintenant choisir entre persister dans la construction d’un parti indépendant de centre ou trouver une place dans le lit de l’alliance de gauche. Le fait est que Renzi est maintenant plus faible (localement, son Italia Viva est partout en dessous de 7 % et au niveau national, les sondages tournent autour de 2 %) et il lui serait difficile de faire des menaces crédibles au PM Conte afin d’obtenir quelques concessions sur le programme du gouvernement. Pour lui, torpiller la législature et déclencher un vote anticipé signifierait probablement disparaître au niveau politique.

De l’autre côté, l’opposition semble sans vie. Pour l’instant, la coalition de centre-droit n’est pas en mesure d’exercer suffisamment de pression pour obtenir un changement de majorité ou pour tenter un bouleversement au Parlement avec un vote de confiance. L’alliance a manqué son coup aux élections régionales et les deux principaux partis, la Ligue et les Frères d’Italie, sont maintenant plus proches en termes de soutien et ils sont en concurrence les uns avec les autres. De plus, la réduction du nombre de sièges au Parlement affecte l’ensemble de la classe politique. Forza Italia de Berlusconi, par exemple, dont le taux de participation est actuellement de 5 à 6 %, ne gagnerait rien à une élection rapide. En effet, la plupart de ses députés ne seraient pas réélus dans le nouveau Parlement. Le parti a déjà montré au cours des mois précédents la tentation d’aider Conte au Parlement sur la mise en œuvre des politiques européennes (par exemple le programme MES), en se substituant aux rebelles du Mouvement cinq étoiles. Malgré le fait que le centre-droit soit la plus grande coalition du pays et qu’il gouverne quinze régions sur vingt, il ne peut pour l’instant qu’attendre un choc extérieur ou la fin naturelle de la législature pour tenter de prendre le pouvoir.

Un gouvernement plus fort ? Si la législature est plus sûre, il est douteux que le gouvernement soit plus fort, notamment dans la conduite des réformes. En effet, tous les problèmes précédents sont toujours là. La majorité est fragmentée et elle a du mal à organiser la machine gouvernementale pour entreprendre les réformes structurelles exigées par Bruxelles. De plus, l’exécutif rassemble des centaines de propositions pour exploiter les prêts et les subventions du Fonds de relance, mais les priorités ne sont toujours pas claires et il y a un manque de coordination. En termes purement politiques, si les résultats des élections régionales sont positifs pour le PD, ils sont un désastre pour le Mouvement cinq étoiles. En fait, dans le principal parti de la coalition, une guerre civile a été déclenchée par les nouveaux résultats négatifs au niveau électoral. Les différentes factions du parti luttent pour contrôler ce qui reste du capital politique du M5S et la guerre va durer des mois. Ce factionnalisme impliquera probablement une approche plus dure lorsque les politiques de distribution seront discutées par Conte et ses ministres. D’autre part, Renzi a subi un revers lors des élections régionales. Cependant, malgré le manque de soutien électoral, Italia Viva est toujours crucial au Parlement pour la survie politique de ce gouvernement. Nous ne pouvons pas exclure que Renzi élève sa voix politique pour souligner ses différences avec le PD et pour récupérer son consensus potentiel. Un tel scénario implique un bras de fer permanent entre les parties.

Puis, avec l’approbation de la réforme constitutionnelle, Conte a perdu une option politique importante pour dompter la coalition au pouvoir : « Soutenez-moi ou déclenchez des élections ». Dans un parlement divisé, avec le risque d’une scission au sein du Mouvement cinq étoiles, le poste de Premier ministre n’est pas assuré. En effet, il existe désormais une plus grande marge de manœuvre politique et de tentative de coup d’État parlementaire contre le Premier ministre. La mobilité au sein des partis et entre eux va s’accroître. Certains députés, en particulier ceux du M5S, pourraient former leur propre groupe, à la recherche d’une nouvelle opportunité d’être réélus. D’autres partis, tels que Forza Italia, pourraient être tentés de participer à un nouveau gouvernement. D’autres dirigeants, tels que Renzi et Salvini, pourraient tenter une action perturbatrice contre Conte afin d’être plus influents dans l’élection du nouveau président de la République en 2022. Dans ce sombre scénario, un éventuel changement dans la composition de la majorité n’est pas improbable et pourrait impliquer un nouvel exécutif avec un nouveau Premier ministre. Pour l’instant, Conte semble en sécurité, car il n’y a pas de concurrent en tant qu’éventuel Premier ministre « technique » à l’horizon, ni de choc extérieur. Toutefois, s’il devait par exemple rencontrer des difficultés dans la mise en œuvre du Fonds de relance, tant au niveau européen qu’international, ou en cas de ralentissement économique soudain, Conte risque de devenir le bouc émissaire de la majorité. Le législateur semble en sécurité, mais le Parlement reste un piège potentiel. Et, dans ces conditions, deux ans pourraient être une longue période pour n’importe quel Premier ministre.

L’avenir de l’opposition de droite. Les élections régionales ont également un impact sur l’opposition. La Ligue est toujours le premier parti de la coalition, mais elle ne vote à plus de 20 % que dans les régions du centre-nord (la Toscane, les Marches et l’Ombrie sont la dernière frontière). Les élections européennes de 2019 semblaient consolider l’expansion vers le sud du parti de Salvini, mais les dernières élections régionales ont montré le contraire. La montée en puissance du gouverneur de Vénétie Luca Zaia amènera probablement Salvini à reconsidérer le projet d’expansion dans le Sud, en se concentrant davantage sur la représentation des intérêts des zones industrielles du centre-nord. Toujours en ce qui concerne son programme politique, la Ligue est désormais moins encline à utiliser ouvertement une rhétorique eurosceptique, et plus précisément anti-euro. L’approbation du Fonds de relance réaligne la droite italienne, qui adopte une position plus réaliste. Salvini et Meloni se concentrent désormais sur la manière de dépenser ces fonds européens, plutôt que de contester leur création. En outre, Meloni gagne du terrain dans le débat politique et dans l’équilibre interne des pouvoirs avec Salvini (pour ces élections régionales, elle a pu choisir le candidat de la coalition dans les Marche et les Pouilles), tandis que Forza Italia apparaît dans un déclin irréversible, tant dans les sondages que dans le leadership. Il n’y a pas de substitut digne du charisme de Berlusconi à l’horizon. Dans l’ensemble, l’opposition de droite semble moins modérée que par le passé, mais pour l’instant, les partis ne s’orientent pas vers une plus grande radicalisation.

Prévisions

Avec l’approbation de la réforme constitutionnelle visant à réduire le nombre de sièges parlementaires, il semble très improbable qu’il y ait une élection éclair avant le « semestre blanc », les six derniers mois avant l’élection du nouveau président de la République, au cours desquels il n’est pas possible de dissoudre le Parlement en vertu de la Constitution. C’est pourquoi nous considérons qu’il est plus probable qu’une élection éclair ait lieu après la nomination du nouveau chef de l’État ou une élection générale à l’expiration normale de la législature en 2023. Si le Parlement reste fortement divisé en factions et que le gouvernement s’avère particulièrement faible dans la gestion de la reprise économique, un vote anticipé après l’élection du nouveau président est probable. Toutefois, dans tous les cas, il ne faudra que quelques mois avant la fin naturelle de la législature.

En conclusion, nous ne devons pas oublier qu’une législature plus sûre ne signifie pas automatiquement un gouvernement plus stable ou une action gouvernementale plus efficace. En effet, au niveau parlementaire, de nombreuses stratégies pourraient être adoptées par les partis politiques, tant pour rechercher un changement dans la composition du gouvernement que pour mettre en place de nouvelles politiques. Aujourd’hui, le scénario le plus probable reste que le gouvernement Conte 2 restera en place jusqu’en 2022 ou 2023. Cependant, un changement de majorité et la nomination d’un nouveau gouvernement ne peuvent être exclus et ne devraient pas être une surprise s’ils se produisent. La survie de Conte 2 dépendra de la réussite des négociations entre les parties sur l’utilisation des fonds européens et de la capacité du Premier ministre à se frayer un chemin au sein d’un Parlement méfiant.

Cartographie des risques

Il existe actuellement trois risques majeurs concernant le système politique italien :

• Un équilibre difficile. Avec le renforcement politique du PD au détriment du Mouvement cinq étoiles, l’équilibre des pouvoirs au sein du gouvernement pourrait être un risque. En effet, le M5S est sur le point d’imploser, ce qui pourrait entraîner une scission du parti. Cet événement pourrait faire perdre du temps au gouvernement pour gérer la dynamique politique (par exemple, devoir négocier chaque décret et chaque loi avec des groupes plus petits et différents) et il pourrait saper l’efficacité des efforts de réforme (déjà difficile avant les élections régionales). En outre, cette instabilité politique peut créer davantage de possibilités d’ouvrir une crise politique et de pousser à un remaniement ou à un nouvel exécutif.

• Un parlement glissant. Dans une majorité composée de nombreuses fractions, l’un des risques majeurs est le blocage des fonds de l’UE et de la loi budgétaire. Chaque fraction au sein des partis de la coalition tentera de tirer le meilleur parti possible pour ses intérêts et ses partisans du processus budgétaire, qui sera particulièrement délicat au cours des deux prochaines années en raison de la mise en œuvre de l’initiative « Next Generation EU ». Un degré élevé de fragmentation entre les factions du Mouvement cinq étoiles, Renzi et le PD ne facilitera pas la conception des réformes structurelles. L’histoire peut nous apprendre quelque chose : le plan de réforme du gouvernement Monti a été largement torpillé par la majorité de l’époque et agressé par des pratiques de favoritisme. Dans cette phase, le risque pour Conte 2 est le même : maintenir le statu quo, sans aucun danger mais aussi sans réformes. De plus, la première année du gouvernement a déjà montré une inclination pour les micro-politiques, protégeant les intérêts de petits groupes, plutôt qu’un grand plan de réforme.

• Le retour de l’État entrepreneurial. Au cours des derniers mois, le gouvernement a décidé d’utiliser le CDP, le fonds souverain italien, pour devenir l’actionnaire majoritaire d’Autostrade per l’Italia. L’État prendrait la place de la famille Benetton pour gérer le réseau autoroutier italien. Était-ce une sage décision ? Pour l’instant, malgré l’enthousiasme manifesté par le gouvernement et le M5S en particulier il y a quelques mois, les négociations s’avèrent plus difficiles que prévu pour le retour de l’État, par l’intermédiaire de la CDP, en tant qu’actionnaire principal de Autostrade per l’Italia. Entre-temps, la CDP finalise également un accord pour entrer dans la Borsa Italiana SPA, aujourd’hui contrôlée par la Bourse de Londres, en partenariat avec le consortium dirigé par la France, Euronext et Intesa Sanpaolo. Le gouvernement actuel fait pression sur le CDP pour qu’il élargisse son champ d’action. Le fonds s’implique désormais dans tout secteur stratégique ou politiquement sensible, favorisant une sorte de nouveau protectionnisme financier. Cependant, l’opération n’est pas sans risque. L’État italien est lourdement endetté et toute défaillance dans la gestion des entreprises nouvellement nationalisées serait payée par les contribuables italiens. En outre, la décision d’une action plus directe du gouvernement dans certains secteurs économiques pourrait inquiéter d’autres pays européens en enfreignant les règles de concurrence. Et elle pourrait être perçue par le marché comme un signal de faiblesse du capitalisme privé italien.