À la fin du mois de mars 2019, le gouvernement de la région administrative spéciale (RAS) de Hong Kong a proposé au Conseil législatif (Legislative Council ou LegCo) un amendement à la législation en vigueur permettant de livrer des Hongkongais vers les juridictions chinoises concernées par les affaires à traiter. Dès avril, les habitants de l’île ont commencé à se réunir en masse pour s’opposer à cette révision qui menacerait les libertés publiques et l’État de droit, arguant d’une ingérence politique croissante des autorités pékinoises et du risque d’application d’un système judiciaire chinois arbitraire. Mi-juin, la présidente de la RAS de Hong Kong Carrie Lam, a annoncé que le projet était suspendu de manière indéterminée, afin de pouvoir écouter davantage de vues et proposer une nouvelle version consensuelle, et s’est excusée quelques jours plus tard pour les disputes et anxiétés occasionnées par les « lacunes » du travail du gouvernement sur le sujet1. Le gouvernement central de Pékin a quant à lui exprimé son soutien, son respect et sa compréhension de la décision de suspendre le travail législatif2. Malgré cette mise en retrait, le mouvement persiste et se durcit3. Voilà à peu près tout ce que l’on croit savoir. Les grands sites de presse en ligne, enclins à rapporter les mouvements populaires d’opposition au régime de Pékin, ne s’embarrassent guère de fournir des détails sur lesdits documents controversés. De quoi retourne-t-il au juste ? Sur quels arguments les craintes exprimées se fondent-elles ? Quels sont les tenants et aboutissants de la proposition contestée, et pour commencer, quelles sont ses origines ?

La remise à l’agenda d’un thème juridique

Bien que le sujet ait soudainement fait l’actualité médiatique ces dernières semaines, la recherche d’arrangements en matière judiciaire entre Hong Kong et le reste de la Chine fait l’objet de négociations depuis plusieurs années déjà. Le regain d’effort sur le projet de loi d’extradition4 cette année, présidé par la cheffe de l’exécutif de la RAS de Hong Kong, Carrie Lam, correspondait au besoin direct de traiter pénalement une affaire criminelle récente concernant Taïwan, mais répond plus généralement à la nécessité de remplir une lacune juridique relevée de longue date et à ce jour irrésolue. Celle-ci offre à de nombreux fugitifs du reste de la Chine et d’autres pays un « sanctuaire » où échapper à la justice, une « situation intolérable » pour les défenseurs du projet à laquelle le droit doit remédier5.

L’affaire qui a suscité le retour à l’agenda d’une proposition législative est celle de Chen Tong-kai 陳同佳, du nom du jeune Hongkongais de vingt ans accusé du meurtre en mars 2018 de sa petite amie enceinte. Le crime ayant été commis à Taïwan, juridiquement province de la RPC administrée par la République de Chine6, et l’auteur présumé s’en étant retourné à Hong Kong7, une région administrative spéciale de la RPC, tout traitement de l’affaire par les instances taïwanaises nécessite au préalable un accord d’extradition permettant aux juridictions compétentes de poursuivre le suspect et de juger son cas.

Or, dans son état actuel, la législation hongkongaise empêche la remise de personnes poursuivies ou condamnées par la justice entre Hong Kong et Taïwan, que ce soit par accord sous la forme d’un traité d’extradition, comme il en existe entre pays, ou selon d’autres textes juridiques en l’absence d’un tel accord. S’il existe bien à Hong Kong une « Ordonnance sur les délinquants fugitifs »8 et une « Ordonnance sur l’entraide judiciaire en matière pénale »9, ces deux documents législatifs requièrent une modification de certaines de leurs dispositions pour pouvoir être utilisés dans le cadre d’affaires qui concernent Hong Kong et une autre partie de la Chine. En effet, la loi fait non seulement défaut entre Hong Kong et Taïwan mais aussi plus largement entre les autres juridictions de la République populaire de Chine (RPC), que ce soit Macao (la seconde région administrative spéciale de la RPC) ou la Chine continentale. D’où la proposition de modifier la loi qui consiste en l’amendement desdites ordonnances, afin de couvrir l’ensemble des territoires chinois ainsi que 170 autres pays jusqu’ici exclus, et de faciliter le jugement ou l’exécution de la peine de la personne extradée.

Le principe de l’extradition au moyen de traités n’a rien d’extraordinaire dans le monde contemporain et la France elle-même a signé en 2007 un traité d’extradition avec la Chine continentale10. Sont cependant plus rares les extraditions réalisées sans traité. Dans ce dernier cas, elles se font sur la base du cas-par-cas (extradition ad hoc) ou bien dans le cadre d’accords spéciaux ou spécifiques, selon la loi en vigueur dans les pays concernés, laquelle varie sensiblement de l’un à l’autre11. Il existe déjà ce type d’arrangements en matière pénale entre Hong Kong et divers États12, par exemple avec l’Allemagne13 ou d’autres juridictions de Common Law comme Singapour. De même, un accord d’entraide judiciaire a été signé entre les gouvernements français et hongkongais14 et en ce moment même est discutée une nouvelle convention relative à l’extradition entre la France et Hong Kong15. Dans les faits, l’application de ces textes relève de l’exception.

La proposition présentée vise ainsi à pallier le manque de traité d’extradition par une modification et précision des deux ordonnances existantes, d’où l’intitulé « Loi sur les délinquants fugitifs et l’entraide judiciaire en matière pénale (amendement) 2019 »16, avec pour objectif que la justice puisse être rendue dans la juridiction concernée par un crime, y compris toute partie de la Chine, de sorte à ce que Hong Kong ne constitue plus un « paradis de fugitifs » selon l’expression employée par la presse chinoise17 faute de posséder les outils légaux pour les condamner ou faire appliquer leurs peines. Le système préconisé par le gouvernement hongkongais est celui de l’extradition ad hoc par des « arrangements de remise spéciaux », semblables aux « Arrangements d’extradition spéciaux » de l’article 194 de l’Extradition Act britannique (2003)18 et aux « Accords spécifiques » de l’article 10 de la Loi sur l’extradition canadienne (1999)19, assez proche des modèles néo-zélandais et sud-africain, comme l’indique le LegCo dans son mémento20.

Bien que l’intérêt immédiat des amendements en question concerne la résolution de l’affaire criminelle qui vient d’être évoquée entre les deux îles, en permettant de remettre la personne réclamée par Taïwan, la focalisation populaire et médiatique porte sur l’application possible du texte entre Hong Kong et la Chine continentale. Certains rejettent d’emblée l’idée d’un arrangement entre les deux territoires, d’autres s’interrogent sur les modalités. Quels sont les motifs d’inquiétude ? Comment le gouvernement hongkongais y répond-il ? Pour aborder ces points il faut commencer par faire état de la genèse et du contenu du projet d’amendement.

Élise Launay Le Grand Continent

La genèse du texte à l’origine de la controverse

Soutenu par le gouvernement de Pékin qui comprend l’occasion de combler un vide juridique21, le texte n’en a pas pour autant été rédigé sous sa plume ou dicté par lui. C’est le Conseil exécutif (Executive Council) de Hong Kong qui a recommandé, et le chef de l’exécutif ordonné, lors d’une réunion le 26 mars 2019, que le projet de loi sur les délinquants fugitifs et l’entraide judiciaire mutuelle en matière pénale soit présenté au Conseil législatif, afin de remédier aux carences dans les mécanismes existants (c’est-à-dire dans les deux ordonnances précitées, introduites dans la législation de Hong Kong en 1996 et 1997 respectivement) et de « combattre les crimes graves » en renforçant la coopération judiciaire22.

Le Bureau de la sécurité (Security Bureau) a lancé une consultation publique entre les 12 février et 4 mars 2019 pour recueillir les avis. Selon le LegCo, environ 4500 commentaires publics ont été soumis par écrit, dont 3000 ont été appuyés et 1400 autres jugés en contradiction avec la proposition. La proposition originale23 publiée le 13 février a été discutée deux jours plus tard lors d’une consultation avec le Panel LegCo, qui a permis aux membres d’exprimer diverses préoccupations sur le projet24. Après des modifications apportées à la proposition selon les critiques émises, le projet de loi a été publié au Bulletin officiel le 29 mars 2019 et présenté au Conseil législatif le 3 avril où, le texte n’obtenant pas l’approbation requise, des débats en deuxième lecture ont commencé, tandis qu’ont débuté les manifestations de rue à l’ampleur croissante25. Les tentatives en avril et mai de procéder par l’intermédiaire d’une Commission des projets de loi (Bills Committee) ayant échoué26, le gouvernement a décidé d’entamer la dernière étape du processus le 12 juin. Toutefois, pour compenser l’échec de la Commission, le Panel LegCo a décidé de se réunir du 31 mai au 5 juin pour poursuivre les discussions, puis d’autres débats ont eu lieu, lors desquels 22 membres ont défendu leurs 258 amendements27.

Dans sa décision sur ces propositions d’amendements, le président Andrew Leung Kwan-yuen梁君彥a estimé que 153 étaient admissibles, les autres dépassant la portée de la loi prévue ou altérant son objectif. Le Secrétariat à la Sécurité (Secretariat for Security) s’est par ailleurs livré à un exercice d’explication des amendements au public à l’occasion de réunions avec les divers partis politiques, les chambres de commerce locales et étrangères, le consul général à Hong Kong, différentes institutions et associations, ou encore à l’occasion d’interviews avec les médias et de réponses à leurs sollicitations28. Cependant, face aux manifestations inédites, la cheffe de l’exécutif estimant que les conditions n’étaient pas réunies pour mener correctement les débats, a annoncé le 15 juin 2019 la suspension du processus législatif, afin que de plus amples consultations puissent être menées avant un vote sur le projet de loi29.

La justification officielle

Dans sa défense du projet, le LegCo a expliqué que l’ordonnance sur les délinquants fugitifs était modifiée de sorte à ce qu’elle puisse être appliquée par une approche au cas par cas, une fois des arrangements de remise spéciaux conclus entre Hong Kong et d’autres lieux en relation avec des circonstances particulières non couvertes par les arrangements généraux existants. Il s’agit d’une mesure transitoire applicable tant que des arrangements de long-terme ne sont pas conclus entre Hong Kong et d’autres lieux, et en aucun cas amenée à les remplacer. Parmi les défauts à corriger est mis en avant le risque que des individus échappent à la justice. Le professeur honoraire de droit à l’Université de Hong Kong Grenville Cross, ancien Directeur des poursuites pénales (DPP) de la RAS Hong Kong, avocat, a résumé les risques en soulignant que le manque de réciprocité30 actuel est dommageable pour Hong Kong qui entache son image vis-à-vis de ses partenaires, ainsi que pour l’application du droit à travers la Chine, pouvant même affecter sa propre capacité à défendre la justice pénale31.

Dans la formulation actuelle des ordonnances, pour donner effet aux dispositions de la remise de délinquants fugitifs (surrender of fugitive offenders, SFO), le chef de l’exécutif en conseil doit donner un ordre en vertu du paragraphe 1 de l’article 3 de l’ordonnance sur les fugitifs (FOO) et l’ordre doit être publié dans le Bulletin officiel et déposé au LegCo, lequel peut l’abroger par résolution. De même, en vertu du paragraphe 1 de l’article 4 de l’ordonnance en matière de coopération pénale (MLAO), le chef de l’exécutif en conseil peut, avec l’approbation du LegCo, rendre un ordre pour donner effet aux dispositions de l’entraide judiciaire (mutual legal assistance, MLA), ordre qui peut également être abrogé par LegCo. Lorsque le LegCo examine une remise, souligne celui-ci, des détails de l’affaire en question sont inévitablement divulgués publiquement, ce qui alarme le délinquant qui peut alors fuir ou compromettre la possibilité de son procès équitable. En outre, du fait qu’un ordre ne peut entrer en vigueur avant l’expiration de la période d’examen par le LegCo, si une demande de remise est reçue d’un autre endroit pendant cette période, rien ne peut être fait dans cet intervalle de 28 à 49 jours, y compris toute arrestation provisoire, ce qui rend probable la fuite du suspect. Enfin, étant donné l’inapplicabilité des ordonnances pour les demandes entre Hong Kong et d’autres parties de la République populaire de Chine, les fugitifs du continent, de Macao ou de Taïwan peuvent tirer parti de cette faille pour échapper à la responsabilité juridique ou chercher refuge à Hong Kong, comme l’illustre le cas Chen Tong-kai32.

Les modalités proposées

Contrairement à ce qui a pu être rapporté ici et là, le texte ne permet pas d’envoyer n’importe quel Hongkongais dans les geôles chinoises du continent au bon vouloir du Parti communiste chinois33. De même que le traité d’extradition signé entre la France et la Chine impose des limites à la procédure34, de même le projet de loi hongkongais prévoit des limitations et garanties. Les promoteurs de l’amendement ont fait valoir que l’ajout d’arrangements spéciaux dans la loi, qui entend inclure toute autre partie de la République populaire de Chine (Taïwan, Macao, Chine continentale)35, non seulement s’accompagne de conditions minimales à remplir, notamment de restrictions quant aux types d’infractions passibles d’une demande d’extradition, mais n’empêche pas le maintien des garanties existantes en matière de droits de l’homme et de procédures prévues par les ordonnances.

Le projet de loi ambitionne d’assurer en particulier que les documents soumis conformément aux arrangements de remise prescrits puissent être considérés comme dûment authentifiés et qu’une demande d’assistance dans une affaire pénale visée par les accords bilatéraux conclus entre Hong Kong et tout autre lieu ne puisse se faire qu’en vertu de ces arrangements prescrits. En outre, prenant en compte les critiques formulées à l’encontre de la première version du texte, le LegCo a abaissé la portée des infractions visées par la remise à 37 catégories, au lieu des 46 initialement concernées (qui correspondent à celles prévues dans les arrangements généraux de l’ordonnance sur les délinquants fugitifs). Sont exclues en particulier et explicitement les infractions à caractère politique, catégorie qui fait largement partie des sujets d’inquiétude exprimés par les manifestations populaires à Hong Kong. Outre le rejet des demandes liées à l’opinion politique, sont clairement exclues les demandes reposant sur une discrimination en fonction de la race, de la religion et de la nationalité. Il a été proposé de s’attacher aux crimes les plus graves et les moins controversés36, si bien que neuf types d’infractions supplémentaires ont été exclus du projet37. Il s’agit là d’un seuil minimum dans la mesure où rien n’interdit d’autres limitations d’être posées.

Par ailleurs, le texte révisé après les débats restreint les cas pouvant faire l’objet d’une demande d’extradition aux seules infractions qui méritent au moins 3 ans d’emprisonnement dans les deux juridictions concernées (au lieu des 12 mois prévus dans la première proposition). Surtout, le projet conserve les diverses protections existantes à l’égard des droits humains. Premièrement, aucune demande ne sera recevable si l’infraction citée par la juridiction requérante n’en est pas une aussi à Hong Kong. Selon ce principe de double incrimination (« double criminality »), si un Hongkongais est poursuivi par les autorités de la Chine continentale pour un motif – notamment politique – qui n’entre pas dans le cadre de la loi hongkongaise (et qui ne pourrait donc pas être mis en accusation à Hong Kong), il ne pourra pas être remis en dépit d’une demande d’extradition formulée à son encontre. Le principe de la « double incrimination » s’appliquera à l’examen de chaque demande de remise émanant à la fois du pouvoir exécutif et du tribunal38.

Ensuite, le texte interdit d’accéder à une requête motivée par un mobile politique. En réponse à ceux qui estiment que la qualification de « politique » est vague, le gouvernement hongkongais a répondu qu’en cas de doute, la RAS de Hong Kong peut s’appuyer sur l’expérience passée dans le cadre de ses accords avec d’autres juridictions étrangères pour résoudre les difficultés. Par ailleurs, pour éviter la double condamnation (« rule against double jeopardy »), la loi prévoit aussi le refus d’une demande si la règle du « non bis in idem » n’est pas respectée (selon laquelle nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en un lieu s’il l’a déjà été en un autre lieu pour les mêmes faits). Autre garantie importante dans le cadre d’affaires impliquant la Chine continentale : aucune extradition ne sera consentie pour un crime passible de la peine de mort dans la juridiction requérante à moins que la peine capitale ne soit pas prononcée ou exécutée. Enfin, la loi interdit que la personne faisant l’objet d’une demande d’extradition soit inquiétée pour d’autres motifs que ceux pour lesquels elle a été remise, et qu’elle soit transférée de nouveau en tout autre lieu39.

Il est également proposé de modifier le mécanisme de sorte que le chef de l’exécutif (CE) émette un « certificat » pour activer la procédure de remise. Suite à cette activation, la demande doit suivre toutes les procédures légales, qui incluent la délivrance d’une autorisation de procéder par le CE, l’audience de mise en accusation par le tribunal et la prise éventuelle de l’ordre de remise par le CE. Demeurent inchangées d’autres garanties procédurales telles que l’application de l’habeas corpus, d’une demande de décharge en cas de retard ou encore le contrôle judiciaire de la décision du CE, comme le prévoit déjà l’ordonnance FOO. Autrement dit, après une demande d’extradition, la RAS de Hong Kong pourra l’approuver après l’avis d’un tribunal, sans passer par le Conseil législatif. C’est donc la justice hongkongaise, au lieu du législatif, qui se chargera de la décision d’extrader ou non les suspects ou criminels et une fois acceptée, la remise aura lieu de la même manière que pour un traité d’extradition40.

Les mesures prônées permettent à la fois d’éviter une toute nouvelle législation aux seules fins de traiter un cas particulier – ici le cas d’homicide taïwanais –, inutilement redondante avec la législation existante et trop chronophage en regard des actions rapides qui peuvent être requises, à la fois de conserver en l’améliorant un régime déjà effectif qui puisse s’appliquer à l’avenir à d’autres affaires que celle-ci. Certains ont proposé d’autres options, notamment d’amender simplement l’ordonnance sur la compétence pénale (Criminal Jurisdiction Ordinance, CJO) et d’autres ordonnances pertinentes, pour étendre la compétence des tribunaux pénaux hongkongais aux affaires d’homicide commises à l’extérieur de Hong Kong dans le cas où meurtrier et victimes sont des résidents permanents de l’île. Cependant, cette alternative a été repoussée au motif qu’outre que la modification laisserait de côté les crimes qui ne sont pas des homicides, l’affaire taïwanaise de 2018 ne pourrait pas être couverte en raison du caractère non-rétrospectif des amendements législatifs concernés41.

Ces garde-fous et avancées, d’ailleurs souvent passées sous silence par les contestataires, n’empêchent pas les plus suspicieux de rester réticents face à la perspective d’une modification des ordonnances. Il ne suffit pas au LegCo d’affirmer que celles-ci, fondées sur la pratique commune en la matière, « contiennent diverses garanties de fond et de procédure relatives aux droits de l’homme » et d’en faire la liste42 : des voix continuent de s’élever contre le projet de loi après les corrections apportées, et même après sa suspension. Quels aspects continuent de déplaire ? Quel est l’argumentaire des pourfendeurs du projet de loi et comment ses défenseurs y répondent-ils ?

Élise Launay Le Grand Continent Hong Kong

Les réponses aux critiques

Il est ressorti des commentaires publics adressés au LegCo en février-mars que les deux principales causes d’opposition au projet sont un désaccord avec le système judiciaire du continent et la portée jugée trop large des infractions susceptibles de remise. Le mémento rapporte que des Hongkongais ayant des liens commerciaux avec le continent se sont inquiétés de pouvoir faire l’objet d’une extradition vers la Chine continentale pour une infraction commise par inadvertance à cause de leur manque de familiarité avec les lois du continent. Sur ce point, si les législateurs considèrent qu’une bonne partie des craintes tient au fait que les amendements proposés sont mal compris, la modification du projet initial fait état d’une prise en compte du souhait exprimé que l’extradition ne porte que sur les crimes violents graves et intentionnels. Dans le même temps, ils font valoir que puisque ne peuvent pas être remis ceux dont l’infraction n’est pas considérée comme telle à Hong Kong, la population n’a pas à se soucier de sa méconnaissance des lois chinoises : elle est généralement au fait des actes qui ne constituent pas une infraction à Hong Kong et ne lui font courir aucun risque pénal.

Par ailleurs, les défenseurs du projet répondent à ceux qui dénoncent la mauvaise justice chinoise qu’il s’agit surtout de protéger les Hongkongais contre l’insécurité qu’un tel « îlot pour criminels » crée et de faire cesser le signal que Hong Kong est un refuge pour qui veut échapper à la justice. D’autres partisans de la révision de la législation attirent l’attention sur l’importance de faire de Hong Kong un État de droit à part entière, non seulement afin de ne pas être un repaire de meurtriers et corrompus mais, de manière au moins aussi essentielle, pour que ne restent pas impunis de graves infractions et que justice soit faite aux victimes43. En effet, si les débats autour des propositions se sont focalisées sur les droits des suspects et la nécessité pour Hong Kong de protéger leurs intérêts, ce que chacun admet être important, G. Cross a fait remarquer que cet autre volet de la question axé sur la victime ne devait pas être minimisé. En somme, Hong Kong se doit d’assumer ses responsabilités vis-à-vis des autres juridictions dans la poursuite des criminels, sous peine d’éroder la confiance dans son engagement pour la justice.

Ces remarques ne font pas disparaître les reproches de ceux qui se montrent préoccupés par le procès non-équitable qui attendrait les fugitifs remis à la Chine continentale, dont on soupçonne le système judiciaire d’être contrôlé par le Parti communiste et partial. Un argument avancé par les méfiants mérite particulièrement une réponse : si aucun traité d’extradition n’est disponible, n’est-ce pas l’indicateur que le système légal du pays requérant a été jugé trop peu digne de confiance pour autoriser la signature d’un traité, obligeant à recourir à des arrangements spéciaux ? En contre-pied de cette remarque on a pu faire observer que si la situation présente autorise la mise en place d’accords de remise, c’est peut-être que des progrès ont été reconnus dans les juridictions concernées en matière de respect des droits et des engagements44. Il sort du cadre du présent article de développer cette question, mais notons que certains juristes hongkongais ont pris la peine de montrer les améliorations qui ont été apportées au système judiciaire chinois au fil des années45, dont les différences avec d’autres systèmes juridiques et les imperfections encore nombreuses n’impliquent pas l’absence d’application d’une procédure judiciaire régulière pour établir l’innocence ou la culpabilité.

De plus, comme il a été rappelé, la signature d’un traité d’extradition avec la RPC n’empêche pas les précautions, à l’instar de celles prises par la France sur le sujet. Les législateurs ont insisté sur les diverses protections qu’assurent les mesures proposées, à commencer par le fait que le déclenchement d’une demande de remise ne pourrait s’effectuer qu’après que l’autorité exécutive ait pleinement considéré toutes les circonstances – y compris la prise en compte du système judiciaire de la juridiction requérante – et qu’outre les conditions cadrées et garanties prévues dans l’arrangement au cas par cas, des limitations additionnelles pourraient être imposées comme conditions préalables à la remise, bien qu’elles ne soient pas spécifiées. Si la modification du mécanisme accorde un plus grand pouvoir au chef de l’exécutif pour activer le processus lors d’une demande de remise, un tel processus d’extradition reste une démarche rare et exceptionnelle, menée avec précaution. D’autre part, l’extension de ce pouvoir de l’exécutif ne se fait pas au détriment du contrôle judiciaire, comme le confirme le constitutionnaliste critique du projet A. Chen, et la RAS de Hong Kong se réserve toujours le droit de refuser une demande de remise. Enfin, les arrangements spécifiques ne remplacent pas les arrangements long-terme déjà signés entre Hong Kong et d’autres territoires ; ils ne sont mis en œuvre que si aucun autre arrangement bilatéral n’existe entre les parties concernées.

Cependant, regardant les précautions à prendre avant d’exercer l’autorité d’accéder à une demande de remise, il est parfois avancé qu’il peut être difficile pour les tribunaux  hongkongais de se prononcer sur la question de savoir si les systèmes juridique et judiciaire du continent obéissent suffisamment aux standards des droits humains à satisfaire avant une extradition, d’autant plus que la RPC n’est pas partie prenante au Pacte international relatif aux droits civils et politiques46 qui pourrait être pertinent dans les cas d’extradition, selon le droit jurisprudentiel hongkongais47. De même, des observateurs minimisent le bien-fondé de la proposition d’amendement ou ses protections en matière des droits humains en affirmant que ces dernières années, la garantie juridique ne semble plus assurée à Hong Kong48. Et pourtant, c’est désormais la justice hongkongaise qui décidera d’approuver ou non la remise d’un fugitif, c’est-à-dire un système habituellement jugé digne de confiance49 et d’ailleurs plutôt bien classé en termes d’indépendance judiciaire par le Forum économique mondial50, se situant en 13e position devant la Belgique (20e), l’Allemagne (24e), la France (28e) et même Taïwan (48e), laquelle se trouve presque au même niveau que la Chine continentale (46e). Il peut donc paraître surprenant que cette confiance lui soit soudainement ôtée quant à sa capacité à déterminer la justesse d’une demande de remise.

Au vu de ces éléments, l’ampleur de la contestation populaire à l’égard d’un projet de loi qui ne concerne pas le citoyen lambda et qui semble apporter les garanties exigibles en matière de protection des droits humains, peut surprendre. Pour mieux saisir les enjeux plus profonds de ces mouvements de protestation, il faut les resituer dans le contexte politique. Ainsi, des arguments contre les ordonnances liés aux relations de pouvoir entre les diverses entités politiques chinoises paraissent plus étayés et défendables que la simple affirmation d’une liberté d’expression menacée, en particulier celui qui relativise la possibilité pour la RAS de Hong Kong de refuser une demande qui émanerait du continent.

D’aucuns ont insisté sur ce fait que l’extradition constitue un droit que se réservent les autorités hongkongaises, ce qui implique la possibilité de rejeter une demande de remise d’une personne, notamment d’un ressortissant de la République populaire de Chine, ajoutant qu’en cas d’extradition, il reste la possibilité de faire appel si l’extradé(e) estime ses droits humains menacés. Mais A. Chen explique qu’étant donné que le gouvernement régional spécial de Hong Kong est nommé par le gouvernement central à Pékin51 et constitutionnellement subordonné à lui, on peut douter que l’autorité exécutive de Hong Kong puisse véritablement rejeter une demande d’extradition de la part des autorités pékinoises qui sont conformes à l’ordonnance et au projet de loi en matière de fugitifs.

Par conséquent, en ce qui concerne la Chine continentale, l’adoption dans le projet d’arrangements d’extradition temporaires ne serait pas différente de la formulation d’accords d’extradition à long terme qui sont généralement applicables52, mais sans en présenter le même niveau de garanties. En outre, si « les bonnes relations établies entre […] deux pays, le respect de la parole donnée et la vigilance du [ministère des Affaires étrangères], notamment par l’intermédiaire de[s] ambassades, comptent pour beaucoup dans la bonne application du texte »53, en revanche dans le cadre du rapport de forces entre la RAS de Hong Kong et la Chine continentale il est moins assuré que prédomine une telle volonté de s’en tenir à la lettre de la loi et plus difficile de s’assurer que les droits, après extradition, seront effectivement respectés.

Ces critiques montrent de nouveau que la crainte demeure d’un usage par le chef de l’exécutif de son pouvoir discrétionnaire sous la pression des autorités de Pékin qui formuleraient une demande de remise, confirmant la défiance vis-à-vis du gouvernement et de son libre arbitre. Mais elles négligent également le rôle nouveau du judiciaire dans le processus de validation, ou impliquent soit que dysfonctionne le mécanisme de séparation des fonctions et des responsabilités entre l’exécutif et le judiciaire, soit que celui-ci n’est pas suffisamment fiable, malgré la reconnaissance générale de son indépendance. Dans tous les cas, une si forte opposition indique que c’est au premier chef une profonde crise de confiance que doivent résoudre les autorités chinoises.

Élise Launay Le Grand Continent

Remplir le vide autrement ?

Devant la persistance de la résistance au projet de loi, ne serait-il pas plus salutaire de prendre en considération certaines propositions alternatives, en particulier en ce qui concerne la relation entre Hong Kong et le continent, pour désamorcer les tensions inutiles ? Étant donné qu’il est déjà trop tard pour l’affaire Chen Tong-kai et qu’il n’y a plus d’urgence à parvenir à un vote de l’amendement des ordonnances le concernant54, il semble y avoir tout intérêt pour l’exécutif hongkongais à adopter une attitude consensuelle et à mettre à profit la suspension du processus législatif pour rechercher de meilleures options permettant à l’avenir de résoudre les affaires en suspens dans de bonnes conditions. Par exemple celle du conseiller législatif Michael Tien qui a suggéré que Hong Kong n’extrade aucun de ses résidents vers la Chine continentale mais les poursuive en justice elle-même, comme la partie requérante est généralement autorisée à l’exiger dans le cadre d’un traité d’extradition si Hong Kong refuse d’accéder à la demande du pays d’extrader un ressortissant chinois55. De fait, la dissociation du cas de la Chine continentale d’avec les autres parties de la RPC, bien qu’obligeant à poursuivre une législation nouvelle ou des négociations séparées jusqu’ici infructueuses autour d’un vrai traité d’extradition, pourrait s’avérer un bon point de départ dans l’optique d’apaiser la crise.

Cependant, la considération du fond de l’opposition rend plus pessimiste la perspective d’une résolution facile du conflit. En effet, son durcissement depuis la suspension du texte polémique et ses revendications – retrait définitif du projet, exigence de la démission de Carrie Lam… – semblent signaler que le projet de loi était surtout prétexte à un retour des attaques contre un gouvernement présenté comme trop favorable aux autorités décriées de Pékin, qui refuse d’accorder les libertés politiques réclamées voire qui les érode56, avec une cheffe de l’exécutif que délégitime aux yeux de ses opposants la procédure électorale qui l’a conduite à ses fonctions57. Dans ces conditions s’envisage mal non seulement la signature à court ou moyen terme d’un accord en matière judiciaire entre les deux rives mais aussi et d’abord la satisfaction du camp « pro-démocratie » ou « anti-Pékin », qui est appelé à poursuivre d’une manière ou d’une autre son activité politique tant que ne sont pas atteints ses objectifs.

Ainsi, malgré la réprobation d’une partie de la population vis-à-vis des méthodes violentes récemment adoptées par de jeunes manifestants qui se disent obligés d’en passer par la radicalisation pour se faire entendre58, il n’est pas certain que les jeunes Hongkongais grisés par le coup de projecteurs que les opposants ont attiré sur leur territoire insulaire59 et les manifestations de soutien en provenance de l’étranger60, optent pour le retour au calme.

Sources
  1. Voir le propos tenu devant les médias : « Opening remarks by CE at media session ».
  2. Plusieurs hauts-responsables se sont exprimé sur la décision de Carrie Lam en des termes similaires, dont le porte-parole du ministère des Affaires étrangères Geng Shuang耿爽, qui a par exemple souligné le « degré élevé d’autonomie » mis en œuvre dans la RAS et l’intérêt pour Hong Kong, la Chine et le monde d’y préserver la prospérité et la stabilité. Voir la demi-page du Quotidien du Peuple consacrée au sujet : Renmin Ribao 人民日报 》, 16 juin 2019, p. 4.
  3. L’invasion du parlement début juillet et les violences rapportées tranchent avec le mot d’ordre « with love and peace » qui accompagnait le mouvement « Occupy Central » (ou « mouvement des parapluies ») voici cinq ans.
  4. L’extradition est habituellement définie comme la livraison par un État d’un individu accusé d’infraction à un autre État qui le réclame, mais par simplicité nous employons ici indifféremment les termes « extradition » et « remise » pour parler du transfert d’une personne entre la région administrative spéciale de Hong Kong et toute autre juridiction, chinoise ou étrangère.
  5. C’est ce qu’explique par exemple l’analyste du droit Grenville Cross, s’exprimant sur le projet de loi hongkongais à l’occasion d’un forum sur le droit d’extradition et les droits humains. Il indique que plus de trois cents suspects et condamnés jouissent encore d’un tel havre de paix à Hong Kong en raison de l’impossibilité légale de les transférer d’une partie du territoire chinois à une autre pour les confronter à la justice. Une situation qu’aucun autre pays n’accepte, selon l’ancien vice-président du Sénat de l’Association internationale des procureurs. Cf. Cross Grenville, « Fugitive surrender: Rights and responsibilities », China Daily, 12 juin 2019.
  6. Bien que Taïwan se donne officiellement pour nom « République de Chine », elle n’est pas reconnue comme un pays par l’ONU et la plupart des États mais comme une province de la République populaire de Chine.
  7. Où il a été poursuivi pour blanchiment d’argent et condamné à la prison jusqu’en octobre 2019. Cf. Chen Hongyi (Albert) 陈弘毅, « A Perfect Storm: How the Proposed Law on Hong Kong-Mainland China Rendition was Aborte », Verfassungsblog, 19 juin 2019.
  8. Fugitive Offenders Ordinance (FOO) (《逃犯條例》)
  9. Mutual Legal Assistance in Criminal Matters Ordinance (MLAO) (《刑事事宜相互法律協助條例》)
  10. L’accord d’extradition signé le 20 mars 2007 n’est entré en vigueur que le 17 juillet 2015 par décret.
  11. Voir le commentaire en anglais du professeur de droit constitutionnel Albert Chen (Chen Hongyi 陈弘毅) sur le projet de loi, dans lequel l’auteur présente les systèmes de plusieurs pays en la matière : « A Commentary on the Fugitive Offenders and Mutual Legal Assistance in Criminal Matters Legislation (Amendment) Bill 2019 (“the Bill”) », HKU Legal Scholarship Blog, 3 mai 2019.
  12. Selon le mémento du Conseil législatif sur le projet de loi (Legislative Council Brief), Hong Kong a déjà signé des accords de remise de délinquants fugitifs avec 20 juridictions et des accords d’entraide judiciaire en matière pénale avec 32 juridictions.
  13. Voir https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%202613/v2613.pdf (p. 121-256)
  14. Loi autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de Hong Kong, parue au JO n° 105 du 6 mai 1999
  15. Voir le Rapport émis en mai 2019 sur le projet de loi de novembre 2018.
  16. Fugitive Offenders and Mutual Legal Assistance in Criminal Matters Legislation (Amendment) Bill 2019 (《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例(修訂)條例草案》)
  17. « 香港主流民意支持特区修订《逃犯条例》避免香港成 “逃犯天堂” [L’opinion publique hongkongaise soutient l’amendement de l’Ordonnance sur les délinquants fugitifs de la Région administrative spéciale de Hong Kong afin d’empêcher qu’elle ne devienne “le paradis des fugitifs”] », Agence Xinhua, 14 juin 2019.
  18. Voir https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/41/contents
  19. Voir la version française de la loi p. 10
  20. Cf. note 7 supra
  21. Le gouvernement central n’a cependant exprimé son soutien qu’à partir de mai 2019, en réponse aux réactions de certains gouvernements, et Albert Chen rapporte que la remise entre les juridictions de Hong Kong et du continent n’a jamais constitué une priorité dans l’agenda hongkongais du gouvernement central de Pékin, ce qui n’est guère surprenant considérant que tout ceci n’est amené à concerner qu’un tout petit nombre de personnes lors de circonstances extraordinaires (op. cit., Verfassungsblog, 19 juin 2019).
  22. Cf. mémento du LegCo
  23. https://www.legco.gov.hk/yr18-19/english/panels/se/papers/se20190215cb2-767-3-e.pdf
  24. Voir le Legal Service Division report on Fugitive Offenders and Mutual Legal Assistance in Criminal Matters Legislation (Amendment) Bill 2019 du 12 avril 2019.
  25. Une première manifestation a eu lieu le 31 mars contre l’intention du gouvernement hongkongais d’introduire l’amendement législatif, puis quelques dizaines de milliers de personnes ont manifesté le 28 avril et le 9 juin, ils étaient des centaines de milliers de manifestants, protestation qui marque une crise majeure dans l’histoire postcoloniale de l’île. L’apogée a coïncidé avec les débats sur le texte au Conseil législatif le 12 juin.
  26. https://www.legco.gov.hk/yr18-19/english/rescindedbc/b201903291/general/b201903291.htm. La Commission s’est réunie le 17 avril pour la première fois mais a été empêchée d’élire un président par des opposants qui ont perturbé les premières réunions organisées.
  27. Voir la Décision du Président du 10 juin 2019
  28. Cf. mémento du LegCo, p. 11-12.
  29. Voir p. ex. Graham-Harrison Emma & Yu Verna, « Hong Kong leader suspends extradition bill amid protest pressure », The Guardian, 15 juin 2019.
  30. À titre d’exemple, la Chine continentale lui a déjà remis environ 200 suspects depuis 1997.
  31. Cross Grenville, « Opponents to Hong Kong’s extradition bill are blind to progress in China’s legal system », South China Morning Post (SCMP), 9 mai 2019
  32. Le LegCo indique qu’entre mars et décembre 2018, Taïwan a formulé à trois reprises auprès de la RAS HK une requête d’entraide judiciaire et d’extradition pour cette affaire de meurtre (cf. mémento, p. 4-6).
  33. Par exemple, la Croix annonçait le 7 juin 2019 que la loi sur l’extradition permettrait « le transfert vers la Chine de n’importe quelle personne considérée par Pékin comme “fugitive” » et qui serait jugée « selon les règles ubuesques en vigueur sur le continent ». Cf. Malovic Dorian, « À Hong Kong, un inquiétant projet de loi d’extradition vers la Chine », La Croix, 7 juin 2010
  34. Ainsi, la France refuse d’extrader ses justiciables, ses nationaux et les auteurs d’infractions politiques.
  35. Telle que définie dans l’« Interpretation and General Clauses Ordonnance (Cap. 1) ».
  36. Au-delà des crimes de sang, le LegCo estime important d’inclure les vols qualifiés, le trafic de drogues et autres infractions graves comme les incendies volontaires.
  37. Il s’agit des cas de banqueroute, ceux liés à la propriété intellectuelle au sens large, aux valeurs mobilières et transactions à terme, de même que les infractions à la loi relatives aux sociétés (y compris celles commises par des dirigeants, des administrateurs et des promoteurs), les infractions relatives à la pollution environnementale ou la santé publique, celles relatives au contrôle des produits d’importation ou d’exportation ou aux transferts internationaux de fonds, celles relatives à l’usage illégal d’ordinateurs, à des descriptions commerciales fausses ou trompeuses, ainsi qu’à la fiscalité et aux impôts.
  38. Cf. mémento du LegCo, p. 6
  39. Cf. mémento du LegCo, p. 2
  40. Voir le Commentaire d’Albert Chen précité
  41. Cf. mémento du LegCo, p. 9-10
  42. Cf. mémento du LegCo, p. 2
  43. Cross Grenville, « Fugitive surrender: Rights and responsibilities », China Daily, 12 juin 2019
  44. Ce que semble illustrer le long intervalle, dans le cas français, entre l’établissement d’un traité d’extradition avec la Chine et son entrée en vigueur, étendu afin d’obtenir « l’ensemble des garanties jugées nécessaires », comme l’indique le rapport de M. Gwenegan Bui à l’Assemblée nationale en 2015, l’un des derniers travaux législatifs menés durant la période en vue de la ratification, qui précise que la RPC cherchant à normaliser ses relations sur le plan juridique a tout intérêt à respecter les termes du contrat.

  45. Citons par exemple de nouveau le connaisseur G. Cross (notamment ses articles parus dans le SCMP du 9 mai 2019 et dans le China Daily du 12 juin 2019).
  46. https://www.ohchr.org/fr/professionalinterest/pages/ccpr.aspx
  47. Plus exactement, la Chine a signé le Pacte international relatif aux droits civils et politiques le 5 octobre 1998 mais ne l’a pas ratifié.
  48. Op. cit., La Croix, 7 juin 2019.
  49. Dans un article par ailleurs très critique du gouvernement de Pékin, le New York Times reconnaît par exemple que « Hong Kong’s judiciary is one of the most deeply respected of local institutions, prized for its independence » et que la plupart des observateurs estiment que les tribunaux de Hong Kong restent indépendants. Cf. Ramzy Austin, « On Hong Kong Handover Anniversary, Many Fear Loss of Freedoms », NYT, 1er juillet 2019
  50. http://reports.weforum.org/pdf/gci-2017-2018-scorecard/WEF_GCI_2017_2018_Scorecard_EOSQ144.pdf
  51. La formule est un raccourci un peu trompeur : certes, le processus électoral reste insuffisamment démocratique et on est loin du suffrage universel attendu par une partie de la population, mais à strictement parler, le chef de l’exécutif de HK n’est pas simplement nommé par le gouvernement de Pékin. Dans le cadre de la réforme appliquée à partir de 2017, Carrie Lam a été sélectionnée par le gouvernement central comme candidate, avec la signature d’un décret du Conseil des Affaires d’État, qui a dû l’investir avant son entrée en fonction mais après son élection (parmi un groupe restreint d’autres candidats) par un collège électoral de 1200 électeurs (constitué de citoyen privés et de groupes d’intérêt spéciaux, choisis ou élus dans 28 circonscriptions fonctionnelles), conformément à la Loi fondamentale de Hong Kong.
  52. Op. cit., Albert Chen (Verfassungsblog, 19 juin 2019)
  53. Comme il est ressorti de l’examen en commission du projet de loi autorisant la ratification du traité d’extradition entre la République française et la République populaire de Chine (op. cit., rapport de M. Gwenegan Bui).

  54. Le LegCo avait indiqué devoir trouver un consensus avant début juillet pour que l’affaire puisse être traitée. Cependant, les autorités taïwanaises avaient déclaré dès le 9 mai 2019 vouloir renoncer à récupérer le meurtrier présumé si la remise devait se faire dans le cadre de la nouvelle loi proposée, préférant exprimer leur sympathie pour l’opposition populaire. Ce qu’avait confirmé la présidente Tsai Ing-wen蔡英文 le 13 juin 2019, et ce qui avait fait tomber l’argument de l’urgence à agir parfois brandi pour faire accélérer l’adoption du projet de loi. Cf. https://www.mac.gov.tw/cp.aspx?n=9CA780D737FE8017. Cependant, il peut être noté qu’en-dehors de l’homicide de 2018 à Taïwan, quatre autres demandes de remise de fugitifs ne peuvent être traitées pour l’heure en vertu de la législation en vigueur à Hong Kong. Voir la Note d’information établie par le Secrétariat du Conseil législatif page 5.
  55. Op. cit., A. Chen
  56. Les observateurs étrangers rapportent que les Hongkongais protestent contre ce qu’ils perçoivent comme une « creeping tyranny from a powerful threat », au point que pour marquer leur méfiance envers la supposée omnipotence des autorités de la Chine continentale, les manifestants ont privilégié le paiement non électronique par crainte d’être tracés (cf. O’Sullivan Andrea, « Hong Kong Protests Show Dangers of a Cashless Society », Reason, 2 juillet 2019).
  57. Pour un rappel de la réforme électorale instituée pour l’élection 2017 du chef de l’exécutif, dont le projet était à l’origine du mouvement contestataire de 2014, voir l’article « 2014 NPCSC Decision on Hong Kong »
  58. Au point que des dizaines de milliers de Hongkongais ont manifesté le 30 juin dernier pour soutenir la police. (« “On n’a pas le choix” : à Hong Kong, des jeunes prêts à tout pour se faire entendre », L’Express, 1er juillet 2019)
  59. Par exemple, cherchant à obtenir une attention internationale, Martin Lee Chu-ming李柱銘, le fondateur du Parti démocratique de Hong Kong et membre du Conseil législatif de la RAS HK, a dirigé une délégation qui s’est rendue le 14 mai 2019 à la Fondation nationale pour la démocratie (NED) à Washington pour faire un discours sur le projet de loi et solliciter le soutien américain auprès du secrétaire d’État Pompeo. Parmi les quatre membres de la délégation se trouvait Mak Yan-ting麦燕庭 ancienne présidente de l’Association des journalistes de Hong Kong et correspondante spéciale pour RFI. Cf. Zhang Fujie张富杰, « 香港民主派呼吁美国实际行动明确施压反对修订《逃犯条例》 [Les démocrates de Hong Kong demandent aux États-Unis de prendre des mesures concrètes contre la modification de l’Ordonnance sur les délinquants fugitifs] », Voice of America (VOA), 15 mai 2019. Il n’est pas certain qu’ils aient obtenu l’effet escompté en préférant l’ingérence américaine à la « mainmise de Pékin », considérant les menaces des États-Unis à l’encontre du statut douanier privilégié de Hong Kong (qui a rendu l’île jusqu’ici attractive). Les critiques ne croyaient pas si bien dire lorsqu’ils affirmaient que la proposition législative aurait des implications négatives sur la position de Hong Kong comme hub commercial régional. Cf. « La Chine riposte à la menace des USA d’infliger des sanctions à Hong Kong », Sputnik, 30 mai 2019.
  60. « Global Rally Against Extradition to China 全球反送中遊行 », Toronto Association for Democracy in China, 7 juin 2019.