Au service de l’Europe, Crises et transformations sociopolitiques de la fonction publique européenne
De toutes les batailles internes à l’Union européenne (UE), celle de sa fonction publique reste probablement la plus méconnue. Pourtant, l’infrastructure humaine de l’intégration européenne est traversée par de profondes transformations dont les conséquences, bien que majeures, peinent à être perçues au-delà des cercles d’initiés. Traversé par autant de mythes que d’idées reçues, le champ sociologique de l’eurocratie peut sembler impénétrable et peu engageant de prime abord. Son analyse révèle pourtant des problématiques éminemment politiques et d’actualité quant au devenir de l’Union en tant que projet et objet institutionnel.
Dans Au service de l’Europe, Didier Georgakakis recompose vingt années de réflexions et d’observations sur la fonction publique européenne, de sa constitution originelle comme corps d’avant-garde du projet européen aux transformations opérées progressivement depuis la fin de l’ère Delors, et plus radicalement depuis les années 2000. Ce faisant, il donne une vision sans concession du retournement de trajectoire des conditions d’exercice de la structure humaine européenne et de ses implications pour l’avenir de l’Union.
Lorsque l’on pense à la figure du fonctionnaire européen, peu imaginent le piquet de grève, les slogans revendicateurs et les rassemblements mobilisateurs. C’est pourtant bel et bien ce qui s’est produit de 2011 à 2013, lorsque qu’entre 1200 et 2000 fonctionnaires se sont régulièrement réunis sur le parvis du Berlaymont au son de slogans tels que « Delors reviens ! » et « No Europe, no Future ». L’objet de leur colère ? La dernière révision statutaire de la fonction publique européenne, alors en préparation.
Selon l’auteur, cette révision s’inscrit dans la lignée des réformes précédentes qui ont « substantiellement redéfini les conditions tout à la fois matérielles et symboliques de la fonction publique européenne dans un contexte particulièrement lourd de piétinement politico-institutionnel et d’élargissement. » Plus intrinsèquement, ces mobilisations ont été le point culminant d’une profonde crise existentielle en gestation au sein de la fonction publique européenne depuis plusieurs décennies. Au cœur de cette crise, un questionnement essentiel : « la bureaucratie européenne doit-elle être un équivalent d’une fonction publique d’État légitime à incarner un intérêt européen commun ou s’aligner sur les normes plus minimalistes d’une fonction publique internationale désincarnée ? ».
Une fonction publique pas comme les autres
Véritable fil conducteur de l’ouvrage, cette question met en lumière une caractéristique clef de la fonction publique européenne, sa singularité. Comme toute politique européenne, le service public européen est né d’un compromis hégélien hérité de la confrontation entre plusieurs traditions administratives nationales. Pas tout à fait fonction publique d’État et même en partie bâti à distance de celles-ci, pas non plus technocratie apatride, le mythe de l’eurocratie s’est surtout développé au diapason des dénonciations issues des résistances aux dépossessions nationales résultant de l’intégration européenne. En conséquence, les débats autour de cette fonction publique en devenir ont souvent semblé ne pouvoir se développer que dans des cadres fixés par ses adversaires. Ainsi, nous rappelle l’auteur, « lorsque les eurofonctionnaires se définissent, c’est souvent pour répondre aux accusations qui leurs sont faites. Aussi participent-ils, comme malgré eux, à la diffusion de la figure qu’on leur oppose. »
Initialement sans ancrage et largement méconnue hors de Bruxelles, cette fonction publique est néanmoins parvenue à faire émerger des formes de capital social et symbolique propres, pour reprendre la typologie bourdieusienne. C’est ainsi que D. Georgakakis démontre comment les institutions européennes ont réussi à former « un groupe qui se construisait en construisant l’Europe » et dont la singularité du processus de constitution a « permis de faire oublier les différences nationales, politiques et statutaires existantes entre ses membres au profit de l’identification […] à une avant-garde au service de la construction européenne […] développant un esprit de corps transnational et surtout une forme d’autorité collective garantie par son statut et ses valeurs. » Cette image d’élite progressivement constituée a permis à une fonction publique a priori improbable d’exister au niveau institutionnel supranational. Cet avènement s’est toutefois peu transposé au contexte des luttes politiques nationales. Comme une victoire à la Pyrrhus, la fonction publique européenne a acquis son indépendance au prix de la maitrise de sa représentation.
Pour comprendre les spécificités de cette fonction publique pas comme les autres, Georgakakis en caractérise d’abord les fondamentaux. Unicité du statut, recrutement rigoureux sur concours, organisations socioprofessionnelles propres, etc. D’un point de vue statutaire, la fonction publique européenne revêt tous les attributs d’un « corps de fonctionnaires nationaux pour lesquels la nationalité serait la supranationalité ». D’un point de vue social, symbolique et matériel, ce corps se retrouve autour de valeurs telles que l’éthos du service de l’intérêt général européen, la possession d’une expertise spécifique, ou encore le pouvoir d’utiliser les ressources, aussi maigres soient-elle, des institutions pour mener des politiques publiques. Par l’institutionnalisation de ces valeurs collectives, la fonction publique européenne est parvenue à former un habitus propre au service de l’Europe. De cette dynamique s’est forgée une administration d’un nouveau genre, et dont la spécificité européenne a longtemps été une référence commune et un moteur de construction pour des agents d’horizons pourtant très divers.
Un compromis aussi difficilement atteint que radicalement bouleversé
Thèse centrale de l’auteur, une succession de facteurs conjoncturels et structurels a durablement remis en question ce compromis administratif subtilement conquis au fil du temps. A l’origine de cette dynamique, une crise aujourd’hui largement oubliée mais qui a pourtant profondément impacté les institutions européennes, la chute de la commission Santer. A la suite d’une succession de scandales financiers et sous la pression d’un Parlement européen en quête d’affirmation politique, l’ensemble du collège de commissaires présidé par Jacques Santer a été contraint de démissionner en mars 1999. Sonnant définitivement le glas de l’ère Delors – unanimement considérée comme porteuse d’une dynamique européenne exceptionnelle – cette crise a provoqué une rupture existentielle, enclenchant un changement de paradigme institutionnel considérable dont les effets persistent encore aujourd’hui.
Point d’orgue administratif de cette petite révolution, la vague de réformes des années 2000 – dites Kinnock – du nom du commissaire européen alors en charge de la réforme administrative dans la commission présidée par Romano Prodi. Sous l’étendard d’une nouvelle gouvernance européenne débarrassée de ses dysfonctionnements, l’implémentation de ces réformes a « provoqué des changements profonds de la culture de l’organisation » et transformé le cadre des pratiques administratives bien au-delà de la simple résorption des maux qu’elles étaient censées traiter, selon l’auteur. Réforme des statuts, du processus de recrutement, de la formation et de l’évaluation des carrières, généralisation du recours aux agents contractuels, réorientation des compétences, Georgakakis s’interroge rigoureusement sur le sens, la justification de ces bouleversements, et la portée de leur impact.
Le lecteur découvre ainsi que l’analyse du champ sociologique de la fonction publique européenne, pourtant a priori dépourvue de dramaturgie, est révélatrice de problématiques éminemment politiques et actuelles, aux conséquences importantes sur l’avenir de l’Union en tant que projet et objet institutionnel. En effet, bien que souvent exagérées et largement fantasmées, les oppositions de vues en termes de modèles administratifs de l’Union sont une réalité qui témoigne de visions politiques contradictoires de l’intégration européenne. Celle du grand commis de l’Europe caractéristique de l’ancien modèle de type continental wébérien à un extrême, contre celle de l’exécutant indifférencié d’une administration internationale issue du nouveau management public de l’autre. La confrontation autour de ces définitions contradictoires de l’idéal-type administratif est génératrice de tensions qui touchent au cœur de la structure humaine du système institutionnel de l’Union, de sa reproduction et donc de l’avenir de ses politiques. A la lecture de ce livre, le poids des hésitations et des tensions historico-politiques, constitutives d’un système institutionnel réputé sui generis, se révèle en filigrane des grandes luttes historiques autour de la définition du projet européen. L’Europe de Walter Hallstein contre celle de Charles de Gaulle, celle de Margaret Thatcher contre celle de Jacques Delors ou, aujourd’hui peut-être, au travers des confrontations entre coalitions transnationales informelles telles que le groupe de Visegràd, la nouvelle ligue hanséatique ou encore le groupe Med7.
Derrière la réflexion sur le devenir de sa fonction publique, la question du sens et de la direction à venir de l’Union
Georgakakis guide ainsi le lecteur à travers les changements qui ont considérablement transformé les pratiques et contribué, selon lui, à promouvoir l’émergence d’un nouveau type d’administration européenne, désormais en partie dépossédée de sa principale spécificité, celle de construire l’Europe. « Sous l’effet de multiples processus, cette infrastructure humaine de l’intégration européenne a subi de profondes transformations qui l’ont progressivement bien plus rapprochée du modèle des personnels d’une organisation internationale classique que celui des gardiens d’un État transnational en formation » regrette l’auteur. Ce changement de paradigme toucherait « au fondement même de la trajectoire collective » des administrateurs de l’UE en tant que corps et à « leur habitus de serviteurs de l’Europe », dans la mesure où il entraine un processus de normalisation et de dédifférenciation de la fonction publique européenne, remettant progressivement mais durablement en cause les fondements de ce qui avait permis de bâtir sa singularité.
Élément emblématique de cette nouvelle donne administrative, l’auteur s’intéresse tout particulièrement aux transformations subies par le concours d’entrée dans les institutions européennes. Imparfait à de nombreux égards, celui-ci représentait toutefois un compromis orienté autour de la capacité à relever les défis propres à l’intégration européenne et « jouait le rôle d’une socialisation de première ligne », en donnant une place importante à la culture, aux connaissances européennes et à l’institution d’un corps. Selon l’auteur, ce concours était différenciant dans la mesure où il favorisait les dispositions propres à l’accomplissement d’une vocation publique transnationale, caractéristique d’une haute fonction publique d’État en formation. La nouvelle formule, en éliminant les épreuves liées à la connaissance de l’Union et de son administration au profit d’un modèle d’aptitudes fondé sur des savoir-faire généraux et plus caractéristiques du « monde des affaires », modifie profondément la méthodologie de recrutement communautaire et opère « une transformation profonde du sens social et politique de la fonction publique européenne, des conditions pour s’y identifier et la reproduire dans le temps ».
Derrière cette analyse paramétrique, le lecteur découvre surtout que le processus de construction d’un nouveau service public européen est le résultat d’une lutte de pouvoir pluridimensionnelle, qui dépasse les seuls impératifs de modernisation et s’inscrit très largement dans un débat politique autour de la (re)définition de l’Union en tant que projet. Pour l’auteur, et c’est là certainement le point le plus sujet à controverse de son analyse, le nouveau modèle imposé par les réformes Kinnock témoignerait de l’ancrage idéologique d’un néomanagérialisme libéral et mondialisé dans les institutions européennes, comme dans un grand nombre d’autres administrations publiques depuis la diffusion des idées affiliées au nouveau management public et au « nouvel universalisme des standards internationaux culturellement dominés par le capitalisme anglo-américain ».
Au-delà de la spécificité des réformes Kinnock, Georgakakis s’intéresse aux autres dynamiques internes, moins visibles mais tout aussi constitutives des « batailles pour la définition des propriétés légitimes pour exercer les positions de pouvoir et pour leur reproduction » au sein de la structure humaine de l’Union. Des élargissements à l’est, qui ont impacté la distribution des positions entre « anciens » et « nouveaux » et la représentation syndicale des agents, aux effets de la crise économique et financière sur la valorisation des compétences clés au sein de la Commission, le lecteur plonge dans les rapports de force des « sous-champ du champ de l’eurocratie », et en découvre la vertigineuse pluri-dimensionnalité. Au-delà d’une opposition structurelle entre modèles administratifs, cette grille d’analyse révèle les tensions sous-jacentes qui se jouent sur d’innombrables batailles internes, horizontales, verticales, et plus ou moins délibérées, entre une multitude de dynamiques propres à l’intégration européenne, et dont il est très difficile de dresser un tableau d’ensemble.
L’étude des rapports de force intra-institutionnels, une clé de lecture nécessaire de la construction européenne
Technique et détaillée, l’analyse de Georgakakis est particulièrement pertinente en ce qu’elle parvient à dépasser les représentations habituelles des crises de la gouvernance européenne, qui ont tendance à se focaliser sur le comportement des acteurs politiques que sont les chefs d’État et de gouvernement ou les responsables clés des institutions communautaires. En analysant les processus de transformation qui ont impacté les 40000 fonctionnaires de l’UE, l’auteur fait correspondre des tendances politiques et conjoncturelles avec des mutations institutionnelles et systémiques concrètes. Georgakakis fait ainsi passer le lecteur habitué à l’étude des rapports de force entre institutions du côté de l’étude des rapports de force au sein même de l’administration communautaire. Ce faisant, il met en lumière le processus de remise en question de la vocation originelle de cette fonction publique qui se construit en construisant l’Europe.
En définitive, Au service de l’Europe remplit deux fonctions essentielles. L’ouvrage présente d’abord une problématique méconnue du débat public européen, mais dont l’analyse révèle des facteurs sociologiques profonds qui affectent la dynamique et le sens du projet européen. Par la même occasion, il déconstruit bon nombre de mythes et caricatures autour de l’eurocratie et des attributs d’un collectif administratif autant en construction qu’en proie à d’importantes crises de reproduction. Face à la menace d’un affaiblissement des fondations humaines et structurelles de la fonction publique européenne, l’auteur s’interroge sur la capacité de l’Union à s’approprier son destin, donner du sens à son action et à incarner un avenir européen si son modèle administratif « passe du statut d’avant-garde à celui de suiveur, et qui au lieu de fonder son autorité sur de nouvelles valeurs en construction, en vient à chercher à le faire en se mettant dans la queue des valeurs dominantes. »
Cette approche en termes de rapports de force intra-institutionnels interpelle sur les conséquences effectives de ces transformations paramétriques sur la production des politiques publiques de l’Union. A l’aune des changements impactant leur structure humaine, les institutions européennes exercent-elle effectivement leur mandat différemment, ou seront-elles fatalement amenées à le faire ? Si oui, quels correctifs peuvent être envisagés ? Comment mesurer la force collective et symbolique de ce corps administratif et sa capacité autonome à incarner l’avenir de l’Union ?
Cette approche invite enfin à s’interroger plus largement sur le lien entre l’autodéfinition d’une entité politico-institutionnelle et sa projection vis-à-vis de l’extérieur. Dit autrement, comment le modèle de légitimation interne de cette fonction publique influence la capacité de projection de l’entité politique au service de laquelle elle se trouve ? Cette question est particulièrement pertinente vis-à-vis d’un système institutionnel européen qui peine à se définir et éminemment d’actualité dans un contexte de lutte mondiale de plus en plus exacerbée, où se jouent des stratégies d’empires dont l’UE n’est précisément qu’une province, qui plus est depuis peu auto-proclamée « géopolitique ».
Depuis les travaux de Max Weber, on connaît le rôle moteur des agents administratifs sur la forme que prend l’institution dont ils sont issus. Si la fonction publique européenne est progressivement dépossédée des moyens d’incarner et de porter le processus de légitimation du projet européen en assumant sa spécificité, « qui le fera encore ? » demande l’auteur.
Alors que le contexte actuel de stagnation politico-institutionnelle contraste amèrement avec les enjeux d’une Europe traversée par des problématiques de plus en plus politiques, Au service de l’Europe offre une clé de lecture moins perceptible que celle communément étudiée de la lutte de pouvoir interinstitutionnelle, mais tout aussi fondamentale pour l’avenir de l’Union.
