Paris 2024 : une métropolisation sans métropole ?

À moins de cinq ans de la cérémonie d’ouverture, les Jeux Olympiques (JO) de Paris 2024 sont présentés comme l’occasion de raviver une flamme olympique menacée, renouvelant l’utilité des Jeux en les inscrivant dans un projet de ville extravertie, réconciliée avec sa banlieue. S’ils permettront un réaménagement de la Seine-Saint-Denis et contribueront tant bien que mal à l’accélération du Grand Paris Express (GPE), les retards pris dans la construction d’une véritable gouvernance métropolitaine font pourtant douter de leur utilité déclarée comme accélérateurs du Grand Paris, faisant flotter la menace d’une métropolisation sans métropole.

Paris 2024 : un nouveau paradigme ?

Malgré le soutien immédiat de la classe politique française ¹, désireuse d’organiser des Jeux à Paris cent ans après sa dernière candidature victorieuse, les JO de Paris 2024 qui se tiendront du 26 juillet au 11 août sont nés dans le tumulte de la refonte olympique. Les villes candidates se faisant rares, la candidature française est censée marquer un nouveau paradigme dans l’organisation de la plus grande rencontre sportive internationale, le président du Comité International Olympique (CIO) Thomas Bach voulant des JO adaptés aux intérêts des villes et de leurs habitants, à même de faire oublier les échecs qui ont menacé la tenue des dernières éditions.

Raviver la flamme olympique

Au-delà d’un habituel dépassement budgétaire, les Jeux tenus par la cidade maravilhosa en 2016 avaient été un véritable casse-tête pour le CIO. Du fait de la crise politique entraînée par la destitution de Dilma Rousseff ², de l’intervention de la police militaire dans les favelas ou encore des retards dans la construction des infrastructures olympiques (certaines d’entre elles ayant par ailleurs été délivrées sans les tests nécessaires), la préparation de l’événement avait été massivement critiquée au sein du pays hôte comme dans la presse internationale, mettant à mal l’attractivité d’un événement déjà décrié depuis l’échec d’Athènes 2004. Lors du lancement de la compétition pour l’organisation des Jeux de 2024, les maires de Budapest (Istvan Tarlós, Fidesz), de Rome (Virginia Raggi, M5S) et de Hambourg (Olaf Scholz, SPD) avaient ainsi dû abandonner leurs candidatures tant les réticences populaires s’étaient faites évidentes, et Anne Hidalgo elle-même se déclarait contraire à la candidature parisienne ³.

Dans ce contexte, le CIO s’est donc vu obligé d’accélérer une refonte initiée il y a une quinzaine d’années afin de redorer l’image de l’événement, se penchant sur des enjeux d’acceptabilité et de durabilité de l’héritage olympique ⁴. Se distançant d’une réflexion strictement commerciale initiée à Los Angeles en 1984 ⁵, l’adoption de l’Agenda 2020 en 2014, dont Paris est la première expérience, répond à la volonté exprimée par le président du CIO d’aller « vers la population. »

Des Jeux au service de la ville

Ainsi, les Jeux de Paris ont d’abord été vendus comme une opportunité pour rendre l’événement plus inclusif, le président du CIO revendiquant notamment une candidature « où la population a vraiment l’opportunité de ne pas seulement regarder les Jeux, de suivre les Jeux, mais d’y participer » ⁶. Suivant le modèle des Jeux Olympiques de la Jeunesse de Buenos Aires 2018, pendant lesquels la majorité des compétitions et la cérémonie d’ouverture avaient été ouvertes au public dans des installations temporaires construites dans des espaces emblématiques de la ville, les organisateurs de Paris 2024 ont d’abord mis un point d’honneur à présenter les Jeux de Paris comme des Jeux ouverts, « faits pour le partage » (Made for sharing). Faute d’avoir mis en place un référendum qui ne sera obligatoire qu’à partir des JO de 2032 ⁷, les Jeux chercheront ainsi à engager l’ensemble de la population et de l’espace public, la cérémonie d’ouverture devant également se tenir au centre de la ville (Concorde ou Champs Élysées), et le marathon étant a priori ouvert aux amateurs ; ils s’ouvriront par ailleurs à d’autres sports traditionnellement absents comme le breakdance, dans une logique qui ne manque pas de rappeler le tournant horizontal pris par la politique culturelle de Jack Lang sous l’influence de la deuxième gauche.

Plus largement, le CIO cherche également à créer des symbioses entre les aménagements olympiques et l’aménagement des villes, en s’inspirant notamment de la success story barcelonaise de 1992. La capitale catalane de Pasqual Maragall (PSC), qui est encore aujourd’hui rappelée comme l’idéal-type de réussite olympique, avait en effet profité de l’organisation des Jeux pour aménager l’intégralité de son front maritime et pour créer cinq nouvelles centralités, créant 59 000 emplois à temps plein entre 1986 et 1992 ⁸, mais surtout érigeant la ville en une destination balnéaire qui lui vaut aujourd’hui d’être la 4ème destination touristique européenne. Depuis la ratification de l’Agenda Olympique 2020 ⁹, le CIO invite dans la même logique « les villes candidates potentielles à présenter un projet conforme aux besoins de planification de long terme sur les plans économique, social et environnemental », soutenant dans cette ligne une candidature parisienne présentée par le COJO comme catalyseur du Grand Paris. Malgré les retards déjà prévus, l’événement devait permettre de délivrer les lignes 16 et 17 d’ici à 2024, en plus d’organiser la construction d’un premier éco-quartier à la Seine-Saint-Denis (qui sera l’hôte du village olympique, du cluster des médias et de la piscine olympique) et des aménagements de l’A86 permettant une véritable continuité avec l’intra-muros.

Paris 2024 : des Jeux au service de la métropolisation

Du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) aux bancs de la Métropole du Grand Paris (MGP), les JO sont en effet défendus comme un outil au service de la construction métropolitaine, la constitution d’une échelle métropolitaine s’étant imposée depuis 2007 comme la stratégie prédominante pour renforcer la cohésion territoriale et l’attractivité de la capitale.

Un renforcement de la cohésion territoriale

Malgré la destruction de l’enceinte de Thiers à partir de 1919 et l’expansion de la ville dans la décennie 1860, la disparition politiquement motivée par les gaullistes des départements de la Seine et de la Seine et Oise a en effet dessiné une ville dont l’introversion reste unique pour son envergure. Depuis la disparition du Conseil Régional de la Seine, la force centrifuge de la capitale et la pression presque ininterrompue qui en a résulté sur l’immobilier depuis 1997 ont en effet été observées sans la moindre politique de concertation. Avec le 4ème marché de l’immobilier le plus cher du monde et la plus grande densité d’Europe, la ville s’est stabilisée autour des 2,2 millions d’habitants sur ses quelques 105 kilomètres carrés en tournant le dos à une périphérie elle-même fragmentée par la polarisation Est-Ouest. La tradition planificatrice française étant axée depuis l’Ancien Régime sur la commune (l’ancienne « paroisse fiscale »), l’aménagement s’est donc fait en suivant une logique protectionniste, marquée par une carence d’intercommunalités exogames empêchant de pallier les disparités de revenus et de concentration d’activités économiques au sein de la région parisienne ¹⁰.

« La métropolisation s’est imposée comme une nécessité de rééquilibrage. »

Raphaël Bonet et Felipe Bosch

Dans ce contexte, la métropolisation s’est donc imposée comme une nécessité de rééquilibrage. Si l’idée d’une extension de la ville est ancienne – Napoléon III imaginant déjà une capitale s’étendant de Saint-Germain-en-Laye à Marne-la-Vallée –, le Grand Paris ambitionne par un complexe réseau d’institutions de jeter les bases d’une politique concertée incluant le logement (Grand Paris Habitat), le transport (Société du Grand Paris) et la planification (MGP), afin de donner de l’air à une ville aujourd’hui trop petite et trop chère pour pouvoir accueillir tous ceux qui s’y déplacent quotidiennement. Autour des gares, elle-mêmes destinées à renforcer la mobilité entre des banlieues enclavées, cantonnées à de simples ville-dortoirs, de nombreux bureaux et workplaces sont déjà envisagés afin de réduire l’entassement de la capitale, et 60 % des constructions prévues sont destinées à du logement afin d’alléger la pression sur le prix de l’immobilier ¹¹.

Un renforcement de l’attractivité économique

Dans le sillage d’autres projets métropolitains d’envergure comme celui de Londres, le projet de métropolisation parisien ambitionne par ailleurs de renforcer la compétitivité de la capitale. Source d’économies ou de gains d’agglomération, la concentration spatiale des activités productives induite par la métropolisation permettrait de favoriser les gains de productivité grâce à un renforcement de la division du travail localement, au partage des risques et des infrastructures, ainsi qu’à l’assurance d’un bon appariement entre l’offre et la demande d’emplois et à une meilleure circulation des connaissances. Selon l’économiste Pierre Philippe Combes ¹², consulté par la Société du Grand Paris, le Grand Paris Express devrait ainsi se traduire par une augmentation de la population d’Île-de-France d’entre 350 000 et 500 000 habitants : en France, une hausse de 1 % de la densité d’emplois au sein d’une zone se traduisant par une hausse de 0,0007 % de la rémunération des salariés, 1 milliard d’euros par an devraient être attendus de la mise en place du projet d’aménagement du territoire métropolitain parisien, avec comme principaux bénéficiaires des gains d’agglomération l’industrie manufacturière et les activités récréatives, culturelles et sportives, ainsi que les activités de conseil et immobilières ¹³.

Alors que le mouvement des Gilets Jaunes a remis la question des inégalités territoriales en France au cœur du débat public, la métropolisation parisienne pourrait par ailleurs bénéficier aux territoires les plus défavorisés par une plus grande contribution à la solvabilisation du système de transferts sociaux. De la sorte, les bénéfices escomptés mettraient les bases à ce que Laurent Davezies ¹⁴ décrit comme un mécanisme de « redistribution des revenus via les fonds publics et sociaux nationaux » à l’origine d’une « sorte de progressivité spatiale. »

Une gouvernance métropolitaine en crise

Toutefois, ce processus est pour l’instant enclenché alors même que Paris n’a pas encore consolidé sa gouvernance métropolitaine et ne semble pas avoir profité des JO pour ce faire, contrairement à sa concurrente londonienne, qui avait mobilisé les JO de 2012 pour consacrer la Greater London Authority ¹⁵. Comme l’a notamment montré Patrick Le Lidec ¹⁶, la construction institutionnelle métropolitaine est encore au point mort, le statut de l’actuelle autorité étant le fruit d’une synthèse contradictoire de conceptions métropolitaines opposées, faisant aujourd’hui courir le risque d’une métropolisation sans gouvernance.

L’enlisement de la MGP

Après l’échec du projet concerté de la ministre Marylise Lebranchu, chargée en vain de prolonger la politique de « petits pas » de Bertrand Delanoë ¹⁷, le gouvernement socialiste donne originellement naissance à la Métropole du Grand Paris (MGP) en suivant (ironiquement) le projet institutionnel inachevé de Nicolas Sarkozy, tranchant en faveur d’une métropole intégrée limitée à la périphérie de la petite ceinture ¹⁸. Inspirée du modèle marseillais dessiné au même moment par la DGCL ¹⁹, la loi de Modernisation (MAPTAM) du 27 janvier 2014 la dote par ailleurs d’une autorité métropolitaine forte censée bénéficier du transfert de l’intégralité de la fiscalité économique et de compétences en matière de logement, à la tête de territoires de 300 000 habitants dépourvus de personnalité morale, de prérogatives ou de ressources propres, et avec une option de périmètre lui permettant au long terme d’intégrer les quatre départements de la petite couronne.

Les élections municipales de 2014 court-circuitent pourtant les plans du gouvernement et le bon développement de la MGP. Alors que le raz-de-marée électoral laisse la nouvelle maire Anne Hidalgo en minorité, le gouvernement Valls est forcé de rétropédaler au plus vite afin d’éviter de s’offrir sur un plateau d’argent à l’opposition, optant dès lors pour l’hybride actuel. La loi de la « nouvelle organisation territoriale de la République » (NOTRe) du 7 août 2015 limite ainsi une partie des compétences de la MGP en retardant son entrée en vigueur et le transfert d’une part importante de ses compétences, et en systématisant la création d’Établissements Publics Territoriaux (EPT) autour de la capitale qui se voient dotés d’une personne morale et conférés une partie des compétences des communes (la MGP n’étant plus en charge que des ScOT, les Schémas d’organisation), tout en refusant à ces derniers un statut de communauté d’agglomération et en limitant leur maîtrise des taux et le produit de la CFE à 2020 ²⁰ afin de ne pas nuire au plan d’intégration prévu sur le moyen et long terme.

Alors qu’il était censé doter la métropole de son bras administratif et trancher définitivement entre un modèle confédérationniste et un modèle intégrationniste  ²¹, l’acte II de la métropolisation accouche ainsi d’une refonte institutionnelle bancale qui ne satisfait aucun des deux camps, mettant en danger la survie même de l’institution métropolitaine : visant à garder la main sur le processus d’intégration, tout en limitant sciemment ce dernier dans l’attente d’une fenêtre d’opportunité favorable au Parti Socialiste ²², l’état actuel de la MGP a pour l’instant complexifié une gouvernance métropolitaine déjà chaotique.

« Alors qu’il était censé doter la métropole de son bras administratif et trancher définitivement entre un modèle confédérationniste et un modèle intégrationniste, l’acte II de la métropolisation accouche d’une refonte institutionnelle bancale qui ne satisfait aucun des deux camps, mettant en danger la survie même de l’institution métropolitaine. »

Raphaël Bonet et Felipe Bosch

Une métropolisation sans métropole

Résultat, la gouvernance territoriale est inefficace de par sa complexité, empêtrée comme elle est dans un « millefeuille administratif » qui paralyse les efforts de rapprochement escomptés. Alors que communes, Établissements Publics Territoriaux, départements, métropole et région jouent des coudes pour leur survie, craignant de se voir dépossédés de leurs compétences ou même évincés de la pyramide institutionnelle métropolitaine, l’absence de décision d’Emmanuel Macron depuis son arrivée au pouvoir et les messages contradictoires de son gouvernement quant aux modalités de rationalisation institutionnelle ²³ ont poussé les élus à tisser des alliances à leur échelle afin de contester un approfondissement de l’intégration métropolitaine chaque jour plus impopulaire ²⁴.

La MGP a pour sa part été réduite à un « nain budgétaire » ²⁵ pour reprendre l’expression de Patrick Le Lidec, ne comptant que 65 millions d’investissement ²⁶ : sujette au principe de neutralité budgétaire (elle redistribue tout ce qu’elle prélève), elle s’est vue limitée à une « logique de guichet » ²⁷, multipliant les concours architecturaux par le biais du programme « Inventons la Métropole du Grand Paris » ²⁸, alors que son rôle en matière de planification s’est pour l’instant limité à l’élaboration du ScOT et à la définition d’une Zone à Faibles Émissions métropolitaine ²⁹.
Ce sont pour l’instant les communes accueillant les 68 gares du GPE qui ont été en charge de l’aménagement territorial de la métropole, déclenchant une course aux bureaux afin d’attirer des entreprises en leur sein qui risque de s’avérer inutile, comme l’a notamment signalé le directeur général de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme (IAU) d’Île-de-France Fouad Awada ³⁰. L’offre de logement est par ailleurs insuffisante et le prix de l’immobilier sous forte tension, et seule la ville de Paris a pour l’instant obtenu la mise en place d’un encadrement des loyers, certaines EPT bataillant toujours pour sa mise en place ³¹.

Conclusion

Malheureusement, malgré l’engouement des élus franciliens, les Jeux Olympiques semblent une opportunité gâchée pour l’intégration métropolitaine. L’organigramme de l’Établissement Public d’Aménagement en charge de la construction des JO, la Société de délivraison des Jeux Olympiques (Solideo), reste un vaste gloubi boulga dont ne ressort que l’écrasante représentation de l’État, au détriment d’une autorité métropolitaine timidement chargée de la construction du Centre Aquatique, alors qu’à Londres, la GLA était pour sa part en charge de l’intégralité du redéveloppement de Stratford. Et si par la pression des élus communistes, 30 % du village olympique sera destiné à des logements sociaux et à des résidences pour étudiants et retraités, et 5 000 logements existants seront rénovés pour faire de Saint-Denis un Stratford parisien, l’absence d’une politique concertée d’encadrement des loyers met déjà à mal la capacité que devaient avoir les projets olympiques à « réduire les fractures territoriales, à accélérer la transition écologique, à améliorer le cadre et la qualité de vie, à créer des emplois » ³² : si la plupart des élus de la Plaine Commune ont signé une charte avec des promoteurs immobiliers afin de réduire la flambée des prix, la mairie de Saint-Ouen s’y est refusé, alors qu’elle est censée accueillir le site Pleyel-bords de Seine.

Bien que les retards dans la construction du Grand Paris Express ont déjà limité les avancées escomptées d’ici à 2024, la préparation des JO pose ainsi le problème d’une métropolisation à l’aveuglette. Acceptant la paralysie institutionnelle, les organisateurs se sont repliés sur une intégration infrastructurelle et économique au détriment d’un effort de construction politique, dans une logique qui ne manque pas de rappeler la construction européenne. Apparemment en attente des élections municipales pour consolider son assise territoriale avant de lancer l’acte III de la construction métropolitaine, le gouvernement actuel s’apprête à tomber dans les mêmes travers que ses deux prédécesseurs, tentant de consolider unilatéralement une réforme politiquement bénéfique sans rouvrir des négociations longues mais nécessaires. À ce titre, la volonté du CIO de tenir en compte de la durabilité de leur empreinte urbaine est pour l’instant une avancée limitée, qui confond toujours projets de ville et ville à projets.