Pour un changement de régime à la FIFA

Tout l’été, le Grand Continent restera en mouvement. Chaque jour, nous vous apporterons où que vous soyez des idées que vous ne trouverez nulle part ailleurs (mais qui seront partout à la rentrée), des textes introuvables ou rafraîchissants avec nos Dimanches. Pour les recevoir directement dans votre boîte mail et soutenir cet élan, pensez à vous abonner à la revue

Mardi 28 juillet, alors que la Coupe du monde venait à peine de se terminer, un journaliste révélait l’existence d’un plan secret de la FIFA ¹ visant à vendre une partie de ses droits commerciaux à des investisseurs via une société privée, la FIFA Forward Enterprise (FFE). L’espace public européen s’est immédiatement embrasé, pour trois jours de rebondissements, avant que Gianni Infantino, le président de la FIFA et concepteur de ce plan, ne l’abandonne dès le samedi suivant ². 

Pour les amateurs de football, cet épisode restera probablement un moment marquant, tout comme la tentative de création d’une Super Ligue européenne qui avait défrayé la chronique en 2021. Au-delà de sa courte existence, ce qu’il convient d’appeler le « plan Infantino » est une opportunité d’aborder la gouvernance globale du football, ses dérives, et le rôle que l’Union pourrait et devrait y jouer. 

Vendre une part de la FIFA : le plan Infantino et sa chute

La FIFA n’a jamais dévoilé les détails du plan, notamment les droits dont les investisseurs auraient disposé au sein de la société FFE. Elle s’est contentée de communiquer les grandes lignes du projet. Il s’agissait, en résumé, de transférer les droits commerciaux de la FIFA, notamment ceux liés au sponsoring, à la billetterie et aux droits médias, à une société dans laquelle la FIFA, association suisse à but non lucratif, resterait majoritaire. 20 % des parts de cette société auraient ensuite été vendues à des investisseurs privés. Leur identité est connue : le fonds Thrive Eternal, chargé de constituer le pool d’investisseurs avec le soutien de la banque américaine J.P. Morgan, est dirigé par Joshua Kushner, le frère de Jared Kushner, gendre de Donald Trump.

Quel était l’objectif d’Infantino ? La FIFA vient de clore une Coupe du monde record en termes de revenus. L’instance n’est pas vraiment en manque de liquidités, contrairement aux clubs professionnels français qui avaient eu recours en 2022 à un montage relativement similaire avec le fonds CVC Capital Partners pour compenser les pertes importantes subies à cause de la pandémie de Covid-19. La FIFA présentait ³ surtout le plan Infantino comme une opportunité pour les associations membres d’obtenir une enveloppe importante (d’un maximum de 40 millions d’euros par fédération pour la période 2026-2033) afin d’investir dans le développement du football sur le territoire qu’elles administrent. Cette manne immédiate risquait évidemment de se traduire mécaniquement par une baisse des revenus qu’elles percevraient dans le futur, car une part significative des rentrées de la société FFE serait désormais reversée aux investisseurs et non plus à la FIFA. Infantino comptait sans doute sur le court-termisme des membres de la FIFA et de leurs dirigeants pour les convaincre du bien-fondé de l’opération. 

L’objectif de cette manœuvre semble toutefois avoir été principalement d’ordre personnel pour Gianni Infantino. D’une part, en transférant d’importantes sommes d’argent aux membres de la FIFA, dont les dirigeants constitueront l’année prochaine le corps électoral pour l’élection du prochain président, il espérait sûrement assurer sa réélection à la tête de la fédération. D’autre part, ce plan permettait de créer une société dont le futur directeur général ne pouvait être que le président de la FIFA. Il aurait ainsi pu toucher l’une de ces rémunérations vertigineuses auxquelles les dirigeants d’entreprises dont le chiffre d’affaires est comparable à celui de la FIFA sont habitués. Ce que ne permettait pas le simple statut de président d’une association à but non lucratif. Enfin, pour Gianni Infantino, c’était peut-être aussi une manière de préparer son avenir au-delà de la FIFA – pourquoi pas même pour le poste de secrétaire général des Nations unies ⁴ –, en rendant service au clan Trump. Il pouvait ainsi espérer le soutien du président américain. Ainsi, si les avantages de ce plan pour la FIFA sont difficiles à trouver, on comprend aisément les raisons qui ont pu pousser Gianni Infantino à l’élaborer. 

Ce que le président de la FIFA n’avait cependant pas correctement anticipé, c’est la forte résistance qu’allait susciter son plan. La proposition d’associer des investisseurs à la FIFA pouvait sembler normale outre-Atlantique, même si elle s’est tout de même heurtée à l’opposition de la Confédération d’Amérique du Nord, d’Amérique centrale et des Caraïbes de football. Mais en Europe, elle a suscité une levée de boucliers immédiate, alimentée par les frustrations causées par les multiples compromissions de Gianni Infantino avec Donald Trump, notamment dans l’affaire Folarin Balogun, le joueur américain dont la suspension a été levée à la suite de l’intervention du président américain. De manière surprenante, au regard de leurs intérêts a priori divergents, les membres de l’UEFA se sont rapidement mis d’accord pour boycotter les compétitions de la FIFA si le plan était adopté ⁵. De nombreux dirigeants politiques ont également menacé d’utiliser leurs prérogatives pour empêcher le projet d’aboutir. Bien que l’UEFA soit loin de représenter une majorité au sein de la FIFA, qui fonctionne sur le principe « une association, une voix », l’Europe demeure incontournable sur les plans commercial et sportif : une Coupe du monde sans équipes européennes aurait perdu énormément de sa valeur. 

Quelles conclusions peut-on tirer de ces trois jours de crise ? Les failles béantes de la gouvernance du football mondial sont évidentes, mais le risque est réel que la fuite en avant d’Infantino ne permette pas de s’attaquer aux causes profondes du mal.

Le plan Infantino : un symptôme de la mauvaise gouvernance de la FIFA

Le plan d’Infantino est en effet le symptôme d’un manque profond de démocratie et de contre-pouvoirs au sein de la FIFA. Comme l’a souligné la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt Superleague ⁶, la FIFA et l’UEFA sont les gouvernants privés du football en Europe et dans le monde. Elles légifèrent, supervisent l’application des règles, tranchent les litiges et redistribuent les ressources au sein de l’écosystème du football. En matière de droit du travail, par exemple, la FIFA est à l’origine d’un droit transnational qui s’applique à l’ensemble des footballeurs professionnels. Ce ne sont donc ni des associations, ni des entreprises comme les autres. Elles remplissent des fonctions de « pouvoirs publics », quoique rarement perçues comme telles. 

Toutefois, les structures politiques internes de ces organisations ne favorisent pas la responsabilité démocratique. Au sein de la FIFA, le congrès élit le président pour quatre ans et peut également modifier les statuts de l’organisation. Chaque membre de la FIFA, au nombre de 211, dispose d’une voix : le Curaçao (et ses 150 000 habitants) pèse autant que l’Allemagne (et ses 8 millions de licenciés). Par conséquent, suite à la multiplication des micro-associations membres, fortement encouragée par les présidences successives de João Havelange (1974-1998) et de Sepp Blatter (1998-2015), une petite minorité de licenciés (qu’on pourrait assimiler à des « citoyens du football ») peut aisément contrôler politiquement la FIFA et ignorer les intérêts de la majorité. 

C’est cette dynamique politique qui sous-tend les scandales de corruption à répétition et le plan d’Infantino. En effet, pour conserver son poste, le président de la FIFA doit tout faire pour satisfaire les petites nations du football. João Havelange et Sepp Blatter se contentaient de fermer les yeux sur les pots-de-vin liés à la commercialisation des droits médias et à la revente de billets pour la Coupe du monde par les fédérations membres. Gianni Infantino est allé plus loin en renforçant un système formalisé de redistribution des revenus, via un programme de développement appelé « FIFA Forward » ⁷, qui permet à chaque association membre d’accéder à des aides financières conséquentes qui ne sont pas proportionnelles à leur taille ou à leurs besoins. En théorie, ces aides doivent servir à financer des infrastructures au service du football sur un territoire, comme des terrains de football ou des ressources administratives. Toutefois, la FIFA ne contrôle pas rigoureusement leur destination finale, et une part substantielle est probablement détournée au profit de ceux qui tirent les ficelles au sein des associations membres. La FIFA est ainsi loin d’être une organisation véritablement démocratique, bien qu’elle prétende le contraire dans sa communication. Elle est en réalité contrôlée d’une main de fer par son président, qui maintient son influence via une structure clientéliste bien rodée, dont le plan Infantino n’était qu’un ultime avatar. 

L’hubris dont a fait preuve Gianni Infantino ces derniers mois est probablement liée en partie à sa proximité avec Donald Trump, mais aussi et surtout à l’absence de contre-pouvoirs au sein de la FIFA. Il a pu enchaîner ces derniers mois les décisions controversées, comme l’attribution d’un « Prix de la paix de la FIFA » ⁸ à Donald Trump ou donner l’impression de s’immiscer dans l’affaire Balogun, sans rencontrer la moindre résistance interne. 

Cette faiblesse des contre-pouvoirs au sein de la FIFA n’est pas surprenante. L’indépendance de ses organes juridictionnels, mise en avant dans sa communication autour de l’affaire Balogun, est loin d’être garantie dans la pratique. En effet, les membres de ses commissions (disciplinaire, d’éthique ou de recours) sont proposés par le Conseil de la FIFA, puis élus par le congrès, qui peut également les révoquer. Leurs mandats sont de courte durée (quatre ans) et renouvelables. Ces fonctions donnant accès à de nombreux avantages, les membres de ces instances « indépendantes » sont tentés de ne pas froisser le pouvoir exécutif et sa majorité afin de préserver leurs chances d’être reconduits. Parmi eux, nombreux sont ceux qui ont fait carrière au sein des associations membres ou à leur service, ce qui entraîne des conflits d’intérêt majeurs. 

Cette justice interne est donc loin d’être indépendante au sens où l’on entend l’indépendance de la justice étatique. Elle n’est pas en mesure de résister aux dérives d’un président soutenu par le congrès. Dans le seul cas où une telle confrontation a eu lieu, lorsque la Commission de gouvernance a refusé de laisser Vitaly Mutko (alors vice-Premier ministre et ministre des Sports russe) candidater pour siéger au sein du Conseil de la FIFA ⁹, Gianni Infantino n’a pas hésité à tout faire pour que le président du comité, le professeur Miguel Maduro, ancien avocat général de la CJUE, soit démis de ses fonctions en 2017 par le premier congrès qui a suivi sa décision ¹⁰. Le message était clair : si vous vous opposez à mes décisions, je mettrai un terme à vos mandats au sein de la FIFA. Ainsi, les quelques contre-pouvoirs qui semblaient pouvoir émerger après le scandale de corruption de 2015 et le départ de Joseph Blatter ont disparu. 

Le plan d’Infantino ne sort pas de nulle part ; il s’inscrit dans la continuité d’un système clientéliste qui confère au président de la FIFA un pouvoir absolu. Il ne s’agit donc pas seulement d’arrêter ce plan, mais d’engager une révolution démocratique, ce que seule l’Union européenne serait en mesure de faire, si elle le décidait. 

La mauvaise gouvernance de la FIFA : une responsabilité suisse, une opportunité pour l’Union européenne

Les communiqués de presse outrés de parlementaires nationaux ou européens, les publications sur X ¹¹ critiques du commissaire européen en charge du sport ou l’appel du secrétaire général du Conseil de l’Europe à réformer la gouvernance du football ¹² ont un air de déjà-vu. Que ce soit en 2015, lors du départ de Sepp Blatter, ou en 2021, lors de la création de la Super Ligue, le monde politique monte régulièrement au créneau pour réclamer une meilleure gouvernance du football. Mais, une fois l’excitation médiatique retombée, rien ne change. Le Royaume-Uni fait figure d’exception à cet immobilisme, avec la création en 2025 d’un régulateur public du football.

La Confédération helvétique porte une lourde responsabilité dans les dérives de la FIFA. En effet, le droit privé suisse joue un rôle fondamental dans la gouvernance du sport mondial ¹³. Il offre aux organisations sportives internationales la possibilité de se déclarer en Suisse en tant qu’associations, sans qu’elles soient soumises à des contraintes différentes de celles d’un club d’échecs local. Jusqu’à récemment, ce libéralisme allait même jusqu’à tolérer la corruption privée au sein de la FIFA ; ce n’est que le scandale de 2015 qui a incité la Suisse à légiférer pour la sanctionner pénalement ¹⁴. Par ailleurs, le Tribunal fédéral suisse joue un rôle clef dans la protection d’un système judiciaire sportif transnational, chapeauté par le Tribunal arbitral du sport de Lausanne, qui est en pratique largement au service des exécutifs des fédérations sportives ¹⁵. L’absence de contre-pouvoirs au sein de la FIFA a ainsi été encouragée par l’absence de supervision des autorités suisses, qu’elles soient administratives ou judiciaires. Si l’on peut se réjouir de voir l’actuel secrétaire général du Conseil de l’Europe, Alain Berset, s’élever contre les dérives de la FIFA et appeler à des réformes, on peut aussi regretter l’absence d’action du gouvernement suisse sur ces questions, y compris lorsqu’il en était le président.

Gianni Infantino, juriste suisse lui-même, a su pleinement profiter de ce paradis réglementaire et de son laxisme. La position de la Suisse est aisément compréhensible : l’activité des organisations sportives internationales est extrêmement bénéfique pour l’économie de la Confédération ¹⁶. Cependant, cette situation crée des externalités négatives majeures pour le reste du monde : les autres pays ne bénéficient pas de ces retombées économiques, mais subissent les effets néfastes de la mauvaise gouvernance de la FIFA. C’est pour remédier à cette paralysie suisse que l’Union européenne doit se saisir de la question et introduire un régulateur européen du sport, ou du moins du football. 

L’Union n’a pas nécessairement bonne presse auprès des amateurs de football. Elle est souvent perçue comme étant à l’origine de sa dérégulation et de sa commercialisation à outrance, à cause de l’arrêt Bosman ¹⁷. Il s’agit là d’une erreur fondamentale d’interprétation ¹⁸, devenue malheureusement un lieu commun, véhiculé en partie par les organisations sportives à l’origine de cette marchandisation. Il est toutefois indéniable que jusqu’à présent, le droit de l’Union a uniquement été mobilisé pour s’attaquer à des réglementations sportives existantes (notamment lorsqu’elles sont abusives), mais pas pour réguler le sport international. 

La Cour de justice de l’Union européenne fait preuve de nuance dans son contrôle des réglementations contestées : elle a ainsi récemment largement conforté la réglementation des agents par la FIFA dans son arrêt RCC Sports ¹⁹. Cependant, elle n’est pas l’institution adéquate pour repenser la gouvernance sportive dans son ensemble. Cette responsabilité incombe au législateur européen, et elle est une opportunité. La force de la FIFA provient de sa portée mondiale ; elle entretient naturellement une relation de pouvoir asymétrique avec les États nations et peut leur imposer certains choix tout en s’opposant à leurs interventions ²⁰. En revanche, l’Union représente un groupe d’États que la FIFA ne peut pas ignorer. Bien que le départ du Royaume-Uni ait affaibli la puissance footballistique du bloc, les États membres incluent encore quatre des cinq ligues professionnelles de football les plus regardées au monde, leurs équipes nationales sont incontournables dans les compétitions internationales et les consommateurs européens représentent un marché crucial pour les produits d’appel de la FIFA (billetterie, droits télévisés, cartes Panini, etc.). En bref, l’Union possède un levier sportif et économique déterminant sur la FIFA. 

Il est temps que ce levier soit mis à profit pour réformer la FIFA. Certes, la Commission n’a en principe qu’une compétence très limitée en matière de sport, mais les activités commerciales de la FIFA relèvent clairement de son champ de compétence lié au marché intérieur. Ainsi, trois universitaires ont récemment proposé d’introduire ce qu’ils ont appelé, en référence au Digital Markets Act, le « European Sports Act » ²¹. L’idée serait d’imposer des conditions minimales de bonne gouvernance aux organisations sportives qui proposent sur le marché européen des produits et services liés à des compétitions sportives internationales. 

Si l’on peut certainement débattre de nombreux aspects de cette proposition, elle a le mérite de démontrer que l’Union est légitimement en mesure d’assumer un rôle réglementaire qui ne se limite pas aux interventions négatives et sporadiques de la CJUE ou aux rares enquêtes de la DG Concurrence. Une telle intervention permettrait, d’une part, de corriger l’idée, ancrée dans la conscience collective des supporters européens, que l’Union est la source de tous les maux actuels du football. Elle démontrerait également que le bloc est capable de préserver un modèle européen du sport affirmant sa spécificité par rapport à l’approche purement commerciale dominante en Amérique du Nord. 

Le chantier qui s’ouvre est immense. Il donnera lieu à des débats houleux, mais il constitue une chance unique pour la construction européenne de prouver qu’elle est capable de représenter efficacement les intérêts de ses citoyens en obligeant les gouvernements privés transnationaux, qui émergent en dehors de tout contrôle démocratique, à rendre enfin des comptes.