Le régime d’exception dans la crise majeure

Les propos qui suivent ne reflètent en aucun cas une position officielle du ministère de l’Intérieur, mais se veulent une contribution personnelle au dialogue civilo-militaire actuel.

La crise est par nature un dépassement. Elle excède les prévisions, brise les grands équilibres institutionnels, et soumet à l’épreuve la capacité des pouvoirs publics à maintenir l’ordre, à protéger les populations et à assurer la continuité de l’État. Mais si toute crise constitue une rupture, toutes les crises ne se ressemblent pas — et c’est précisément cette inégalité d’intensité que la doctrine juridique et stratégique a, depuis longtemps, tenté de formaliser sans jamais pleinement y parvenir.

La distinction classique entre crises ordinaires et crises extraordinaires — que nous proposons ici de désigner sous le terme de « crises majeures » — n’est pas simplement une question de degré. Elle engage une différence de nature dans la réponse institutionnelle que ces crises appellent.

Une crise ordinaire peut être maîtrisée par un renforcement des moyens de droit commun : activation des dispositifs ORSEC, mise en œuvre de l’état d’urgence, mobilisation des réserves de sécurité civile, etc. Les outils existent, ils ont été éprouvés, les chaînes de commandement sont connues et intégrées dans les plans de prévention.

La crise majeure, elle, excède ce cadre. Quand elle survient, même mobilisés au maximum de leurs possibilités, les instruments ordinaires d’exception deviennent insuffisants. Il existe, en effet, un seuil au-delà duquel l’ordre juridique ordinaire, même aménagé pour la crise, ne suffit plus à garantir la survie de l’État et la protection des populations. C’est ce dépassement structurel — et non la seule gravité des dommages — qui définit la crise majeure et fonde la nécessité d’un régime juridique qui lui soit propre.

Une telle crise se définit donc moins par sa nature — qu’elle soit d’origine climatique, sanitaire, sécuritaire ou technologique — que par son intensité et ses effets systémiques. Elle se caractérise notamment par quatre traits convergents : l’imprévisibilité de son déclenchement ou de ses développements, qui invalide les plans préétablis ; la perte des repères organisationnels habituels, qui désorganise les chaînes de commandement ; l’inadaptation des cadres juridiques existants, qui contraint les décideurs à improviser en dehors des normes ; et la nécessité pour les autorités publiques d’inventer en temps réel des réponses sans précédent, en particulier sous la forme d’adaptations juridiques inédites, de réorganisations profondes du commandement ou de l’engagement massif de moyens militaires sur le territoire national.

Compte tenu du cadre dans lequel se tient cette intervention, c’est sur ce dernier aspect qu’il convient d’insister : la question du recours aux forces armées sur le territoire national lorsqu’on est confronté à une saturation des forces de sécurité intérieure — saturation qui les place dans l’incapacité de rétablir l’ordre ou de protéger les fonctions essentielles de la nation. 

Une telle hypothèse, longtemps fictive, ne peut malheureusement plus être totalement exclue dans la période actuelle et compte-tenu des expériences des dernières décennies : attentats de 2015, crise des Gilets jaunes de 2018-2019, pandémie de Covid-19 de 2020-2021, émeutes urbaines de l’été 2023, insurrection néo-calédonienne en 2024.

L’idée n’est bien sûr pas de jouer à se faire peur, mais de prévoir le pire afin de limiter les effets déstabilisants des « surprises stratégiques » : effet de sidération, perte de repères et des procédures, initiatives non coordonnées, etc.

Parmi les nombreux scénarios possibles, j’en esquisserai ici trois un peu plus réalistes que d’autres. Bien que distincts dans leur genèse, ils s’avèrent convergents dans leurs effets, et permettent de comprendre assez bien ce que pourrait être demain, en France, une « crise majeure ».

Le premier scénario imaginé est celui d’une insurrection armée sur le territoire métropolitain, directement adossée à l’économie criminelle du narcotrafic.

Une mise au point préliminaire s’impose : le narcotrafic contemporain ne relève pas de la criminalité classique de droit commun. Il constitue une catégorie autonome, que l’on pourrait qualifier de criminalité insurrectionnelle. À la différence des formes ordinaires de délinquance, qui se situent dans une logique d’évitement ou de contournement de l’État, cette criminalité s’inscrit dans une dynamique de contestation frontale de son autorité. Elle se caractérise par un haut degré d’organisation verticale, un usage systématique et calibré de la violence, une capacité de contrôle territorial réel sur des zones délimitées, et une confrontation directe, assumée, avec les forces de sécurité étatiques.

Dans sa forme la plus aboutie — celle que l’on observe au Mexique, en Colombie ou en Équateur –, la finalité de cette criminalité cesse d’être purement lucrative. Elle vise à imposer des rapports de force institutionnels durables, à contraindre les autorités publiques à des formes de négociation implicite, à proposer une offre d’assistance sociale alternative, voire à substituer à l’ordre juridique étatique des normes concurrentes, dotées de leur propre système de sanction. On est ici au seuil d’une souveraineté de fait, partielle et territorialement limitée, mais réelle.

Les événements récents survenus au Mexique fournissent une illustration particulièrement éclairante de cette logique insurrectionnelle à l’état pur. L’arrestation par l’armée puis le décès des suites de ses blessures de El Mencho, chef du cartel Jalisco Nueva Generación, a déclenché une vague de violences d’une intensité exceptionnelle — soixante-dix morts dont vingt-sept parmi les forces de sécurité –, avec affrontements armés, incendies, blocages de routes et attaques coordonnées. L’État mexicain a été confronté à une réaction de type quasi militaire qui a démontré la capacité des cartels à paralyser des régions entières, en dépit d’une mobilisation totale de l’armée fédérale. La chaîne de commandement opérationnelle, la sophistication des équipements et la rapidité de réaction attestent d’une organisation qui ne relève plus du grand banditisme mais d’une forme dégradée de belligérance.

D’autres exemples complètent le tableau. En Colombie, les organisations narcotrafiquantes ont perfectionné l’instrument des « grèves armées » — imposition par la force d’un confinement des populations locales sur des territoires entiers —, procédé qui inverse symboliquement le rapport État/société : c’est désormais le criminel qui confine, et l’État qui libère, quand il le peut. En Équateur, au Salvador et au Honduras, les gouvernements ont successivement déclaré l’état d’urgence contre les gangs et les cartels, souvent au prix d’un important contentieux constitutionnel sur les restrictions aux libertés fondamentales.

Rien ne sert aujourd’hui d’imaginer un régime d’exception efficace, s’il s’affranchit trop des critères acceptables de l’État de droit actuel.

Hugues Moutouh

Ces précédents ne sont pas de simples curiosités du droit comparé : ils sont les répertoires opérationnels des crises à venir.

Ce scénario n’est certes pas prêt d’advenir demain sur le territoire métropolitain de France. Mais l’affirmation serait imprudente d’un point de vue stratégique. Depuis plusieurs années, les travaux de l’IHEMI et de recherche universitaire, les rapports parlementaires sur le narco-banditisme et les notes des services de renseignement intérieur convergent pour signaler l’emprise croissante de certaines organisations criminelles sur des fractions significatives du territoire républicain. Le phénomène se concentre d’abord dans les quartiers de reconquête républicaine, mais son extension géographique, sa connexion aux filières internationales d’approvisionnement et la sophistication croissante de ses arsenaux dessinent un arc de risque qui mérite d’être pris au sérieux.

La récente insurrection armée en Nouvelle-Calédonie en 2024, qui a contraint le gouvernement à déclarer l’état d’urgence — et à mobiliser jusqu’à 42 unités de force mobile — offre, toutes choses égales par ailleurs, une préfiguration opérationnelle de ce que pourrait être un scénario d’affrontement avec un groupe armé déterminé en métropole. Le bilan de ces événements calédoniens est lourd : quatorze tués dont deux gendarmes, plusieurs centaines de blessés de part et d’autre, plus de deux mille interpellations. Ce qui en fait la valeur d’enseignement tient moins à sa nature — il s’agissait de violences politiques et identitaires, non criminelles — qu’à sa morphologie opérationnelle : saturation des forces de maintien de l’ordre, nécessité d’engager des unités militaires en appui, coordination interministérielle mise à l’épreuve, difficultés des systèmes de commandement face à une insurrection distribuée et résiliente. Pour le juriste comme pour le stratège, la Nouvelle-Calédonie est un laboratoire à ciel ouvert.

Le deuxième scénario imaginable est celui d’une épidémie dont la létalité excéderait significativement celle de la Covid-19 — dont on rappellera qu’elle fut, en France, de l’ordre de 0,5 à 1 % de la population infectée —, susceptible de provoquer, dans un contexte de défaillance généralisée des systèmes de santé et d’approvisionnement, des troubles sociaux d’une ampleur inédite en temps de paix. L’hypothèse n’est pas fantaisiste : les modélisations en épidémiologie de l’OMS, comme les analyses publiées dans The Lancet ou Nature Medicine, documentent régulièrement l’émergence de souches à potentiel pandémique — variant grippal H5N1, nouvelles formes de coronavirus, agents biologiques à transmission aérienne — dont le taux de létalité pourrait dépasser 5 à 10 % en l’absence de contre-mesures médicales efficaces.

La Covid-19 a constitué, de ce point de vue, à la fois une répétition générale et un avertissement. Elle a révélé les limites structurelles des systèmes de santé des démocraties libérales, trop longtemps rationalisés au nom de l’efficience gestionnaire : ruptures d’approvisionnement en matériel médical de base, saturation des unités de soins intensifs, désorganisation des chaînes logistiques pharmaceutiques, effondrement de la coordination interministérielle dans les premières semaines. Une pandémie cinq à dix fois plus létale activerait ces vulnérabilités avec une intensité sans commune mesure.

Ce qui distingue fondamentalement ce scénario de la crise Covid tient à l’hypothèse d’une défaillance simultanée des systèmes de santé et d’approvisionnement. Lorsque les hôpitaux sont dépassés, lorsque les traitements manquent, lorsque les chaînes alimentaires et énergétiques se fragmentent, la réponse sociale ne demeure plus dans le registre de la solidarité et de la discipline civique. Elle bascule dans celui de la concurrence pour les ressources rares, de l’effondrement des solidarités institutionnelles, et, dans les formes les plus graves, de la violence collective.

L’Histoire fournit ici des éclairages précieux que l’on aurait tort de considérer comme anachroniques. La grande grippe espagnole de 1918-1919, qui fit en France plus de 400 000 morts en quelques semaines, ne provoqua pas de troubles sociaux majeurs, pour des raisons qui tiennent à la structure politique de l’époque — état de guerre, censure, discipline militaire généralisée. Dans une société démocratique contemporaine, marquée par la défiance institutionnelle, la désinformation virale et la fragmentation des corps intermédiaires, un tel événement produirait des effets politiques et sociaux radicalement différents. Les émeutes qui ont accompagné les crises sanitaires dans plusieurs pays d’Amérique latine ou d’Afrique subsaharienne lors de la Covid constituent, à cet égard, des indicateurs sérieux.

Quant au troisième scénario — celui d’opérations hybrides conduites sur le territoire national en liaison avec un conflit de haute intensité à l’extérieur des frontières — il est directement issu de la dernière Revue nationale stratégique ¹ et des enseignements tirés du conflit ukrainien. La guerre hybride se définit, dans la doctrine stratégique contemporaine, comme la combinaison délibérée d’actions militaires conventionnelles et non conventionnelles, d’opérations d’information, de cyberattaques, d’instrumentalisation de flux migratoires, de manipulation économique et d’actions clandestines conduites par des mandataires non étatiques — le tout visant à affaiblir la cohésion interne de l’adversaire sans franchir formellement le seuil de la guerre déclarée.

Ce concept, forgé par les analystes occidentaux pour rendre compte des méthodes russes en Géorgie (2008) et en Ukraine (2014), puis popularisé suite à l’invasion à grande échelle de 2022, désigne en réalité une réalité plus ancienne. L’histoire des conflits du XXe siècle est jalonnée d’opérations hybrides : de la guerre subversive algérienne aux activités des stay-behind de l’OTAN en Europe de l’Ouest, de la déstabilisation chilienne de 1973 aux ingérences contemporaines dans les processus électoraux des démocraties libérales. Ce qui est nouveau, c’est l’intensité et la sophistication technologique de ces opérations, démultipliées par le numérique, les réseaux sociaux et les capacités offensives dans le domaine cyber.

Pour préparer avec sérieux la Nation à la « crise majeure », il faut regarder notre droit et nos outils avec sérieux. La crise ne résoudra pas d’elle-même les ambiguïtés juridiques.

Hugues Moutouh

Les nouvelles guerres hybrides

Dans le contexte d’un conflit de haute intensité en Europe — dont l’Ukraine constitue la matrice opérationnelle –, le territoire national français est exposé à trois catégories d’actions hybrides qui méritent d’être examinées séparément.

La première est celle des sabotages d’infrastructures critiques. Réseaux énergétiques, infrastructures de transport, systèmes de communication, réseaux d’eau potable : la dépendance croissante des sociétés modernes à des systèmes techniques interconnectés constitue une surface d’attaque considérable pour un adversaire déterminé. L’explosion des gazoducs Nord Stream en septembre 2022 a illustré, à l’échelle internationale, la vulnérabilité des grandes infrastructures sous-marines. Sur le territoire national, les incidents récents affectant des câbles de fibre optique ou des lignes à haute tension s’inscrivent dans cette logique, sans qu’il soit toujours possible de distinguer la malveillance de l’accident.

La deuxième catégorie est celle des cyberattaques sur les réseaux d’énergie et les systèmes d’information critiques. L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information documente, dans ses rapports annuels ², la progression continue des tentatives d’intrusion dans les systèmes d’information des opérateurs d’importance vitale (OIV), notamment dans les secteurs de l’énergie, de la défense, de la santé et des télécommunications. Une attaque réussie contre le réseau de distribution électrique, à l’heure où l’ensemble des services publics et des infrastructures économiques dépendent de l’alimentation en énergie, aurait des effets en cascade dépassant très largement la dimension technique pour atteindre l’ordre public et la cohésion sociale.

La troisième catégorie, plus diffuse mais potentiellement plus déstabilisante, est celle des actions de déstabilisation politique et sociale orchestrées par des puissances étrangères. Opérations d’influence dans les médias et sur les réseaux sociaux, financement occulte de mouvements politiques aux extrêmes du spectre, instrumentalisation de communautés diasporiques, manipulation des perceptions dans le contexte électoral : ces actions, qui agissent sous le seuil de la guerre déclarée et dans les interstices des libertés démocratiques, constituent un défi spécifique pour les démocraties libérales, dont les principes fondateurs — liberté d’expression, pluralisme, droit d’association — offrent précisément les espaces que l’adversaire cherche à exploiter.

Face à de tels scénarios et à de nombreux autres, la question qui se pose désormais est évidemment la suivante : les régimes d’exception dont dispose l’ordre juridique français sont-ils vraiment en mesure d’y faire face ? Autrement dit, ces régimes sont-ils bien adaptés à la gestion de ces nouvelles « crises majeures » ?

La réponse n’est pas évidente et laisse place au doute. Non que ces régimes soient sans valeur — ils ont, à maintes reprises, et encore très récemment, démontré leur utilité. Mais reconnaissons qu’ils présentent, au regard du type de crises « hors cadre » ou « hors norme » imaginées, des lacunes structurelles ou des rigidités handicapantes qui tiennent autant à leur histoire qu’à leur architecture. Sans parler de vide juridique, on peut parler de « flottement ». Et un tel « flottement » constitue à minima un risque stratégique réel difficilement acceptable dans les temps troublés actuels.

Le répertoire français du « droit de crise »

La France possède de nombreux régimes d’exception destinés, en cas de crise grave, à garantir la survie de la nation et la continuité de l’État. Ils ont été élaborés au cours du temps pour répondre à des situations différentes, d’intensité variable. Notre pays semble donc à première vue plutôt bien équipé pour faire face aux pires scénarios de « crises majeures ». 

Ces différents régimes sont soit organisés à l’avance, soit improvisés en cas de besoin. En tout état de cause, ils emportent des conséquences dans des domaines très variés, comme les relations entre les pouvoirs publics, les autorités civiles et militaires, ou les compétences des juridictions. Tous ces régimes ont en commun de prévoir une extension dérogatoire des pouvoirs de l’exécutif et d’apporter temporairement aux libertés publiques des aggravations rigoureuses.

Classiquement, on distingue en droit français trois sortes de régimes d’exception, selon qu’ils sont prévus, d’abord, par la Constitution (art. 16), ensuite, par la loi (état de siège et état d’urgence), enfin, par la jurisprudence (théorie des circonstances exceptionnelles).

Le régime d’origine constitutionnelle est sans doute le plus connu : c’est celui de l’article 16 de la Constitution de 1958. Il y a, à l’origine de ce texte fameux, deux souvenirs. Le premier est celui de l’angoisse éprouvée par le général de Gaulle, inspirateur de la Constitution, lors des désastres de 1940. Pour éviter dans l’avenir cette impuissance du pouvoir face à une crise grave, l’article 16 réserve au président de la République les compétences propres à lui permettre de dominer la situation. Mais un second souvenir, incorporé à la tradition républicaine — celui du coup d’État de Louis-Napoléon le 2 décembre 1851 — a également marqué la rédaction du texte, afin de prévenir un détournement contre l’ordre constitutionnel et les libertés des pouvoirs créés pour le salut de l’État.

L’article 16 institue un mécanisme inédit de concentration du pouvoir entre les mains du chef de l’exécutif. Lorsque sont réunies deux conditions — l’existence d’une menace grave et immédiate pesant sur la Nation et l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels — celui-ci peut prendre « les mesures exigées par les circonstances », y compris dans le domaine de la loi. Naturellement, cette suspension du principe de séparation des pouvoirs, très attentatoire aux droits et libertés, est juridiquement encadrée et temporaire. Utilisé une seule fois en 1961 lors du putsch d’Alger, l’article 16 demeure le régime d’exception le plus symbolique et le plus puissant. 

À côté de ce dispositif constitutionnel, deux régimes législatifs qui partagent la même philosophie coexistent dans notre droit. Ils ne bouleversent pas les grands équilibres institutionnels, mais visent de façon très pragmatique à doter l’autorité administrative de moyens de police exorbitants pour maintenir ou rétablir l’ordre public dans des conditions d’extrêmes tensions. L’un comme l’autre se traduisent naturellement par un aménagement substantiel des libertés publiques.

Le premier, l’état de siège, a la particularité d’être prévu à l’article 36 de la Constitution, mais c’est bien la loi qui le définit (loi de 1849 inscrite dans le code de la Défense, aux articles L2121-1 et suivants). Il répond au cas d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée. Son effet principal est le transfert des pouvoirs de police de l’autorité civile vers l’autorité militaire, ainsi que l’extension des compétences des juridictions militaires. Il constitue pour ainsi dire, un régime de militarisation du maintien de l’ordre.

Le second, l’état d’urgence, a été créé par la loi du 3 avril 1955, dans le contexte particulier de ce que l’on appelait à l’époque pudiquement « les événements d’Algérie ». Il vise les situations de péril imminent ou de calamité publique et confère à l’autorité civile — gouvernement et préfets — des pouvoirs de police renforcés : assignations à résidence, perquisitions administratives, interdictions de réunions, fermetures de lieux publics. À ce dispositif s’ajoute depuis 2020 l’état d’urgence sanitaire, décliné pour les crises épidémiques, qui reprend la logique de l’état d’urgence tout en l’adaptant aux contraintes de santé publique.

Le troisième et dernier régime d’exception est jurisprudentiel : il s’agit de la théorie des circonstances exceptionnelles, élaborée à une période où l’état d’urgence n’existait pas. Le Conseil d’État a construit, au travers d’une série de décisions, un régime implicite permettant à l’administration de s’affranchir provisoirement de certaines règles de droit en cas de crise majeure.

Aucun État démocratique comparable à la France n’a résolu le problème capacitaire par la seule augmentation des forces de sécurité intérieure. 

Hugues Moutouh

On aura enfin une vision complète de ce « droit de crise » en rappelant que ces différents régimes ne sont pas exclusifs les uns des autres, et qu’ils peuvent très bien s’articuler ensemble. L’article 16 de la Constitution a ainsi été combiné, lors de sa seule et unique mise en œuvre en 1961, avec l’état d’urgence. De la même façon, un régime législatif d’exception peut très bien être complété par la théorie des circonstances exceptionnelles, afin de donner au gouvernement une marge d’action supplémentaire. C’est ce qui s’est passé en Nouvelle-Calédonie en 2024.

Polycrises et saturation des forces de l’ordre

En dépit de la variété des régimes d’exception existants, aucun ne répond correctement en fait au problème que pose aux décideurs le scénario de « crise majeure » que nous avons identifié ; scénario dans lequel les forces de sécurité intérieure pourraient se montrer dépassées par la situation, incapables de rétablir l’ordre républicain.

Au-delà des scénarios que l’on peut raisonnablement imaginer, l’étude détaillée des crises récentes — violences urbaines de l’été 2023, insurrection calédonienne de 2024, troubles ultramarins à répétition, gestion post-cyclonique à Mayotte — fournit un matériau empirique d’une valeur analytique considérable pour tenter de répondre, chiffres à l’appui, à la question concrète de savoir à quel moment les forces de sécurité intérieure atteignent le seuil au-delà duquel elles ne peuvent plus, seules, garantir l’ordre public sur l’ensemble du territoire national. 

La mesure de la capacité de maintien de l’ordre en France repose sur une unité de compte opérationnelle : l’Unité de Force Mobile (UFM). Cet étalon agrège les compagnies républicaines de sécurité (CRS) et les escadrons de gendarmerie mobile (EGM), qui constituent les deux bras armés de la réponse à l’ordre public de grande ampleur. Le parc total est connu : 170 UFM au total, réparties entre 59 compagnies CRS et 111 escadrons de gendarmerie mobile, auxquelles s’ajoutent 9 unités à projection rapide (5 UPR CRS et 4 Guépard EGM) destinées aux engagements d’urgence nécessitant une réactivité maximale.

Ce chiffre brut de 170 UFM est trompeur s’il n’est pas immédiatement corrigé par plusieurs facteurs structurels qui en réduisent la disponibilité réelle. En premier lieu, l’ensemble des unités ne sont jamais simultanément disponibles : les nécessités de la formation, de la maintenance, du repos obligatoire des personnels et des affectations permanentes — missions de sécurité quotidienne, gardes fixes, événements programmés — absorbent une fraction permanente de cette capacité théorique. En deuxième lieu, les contraintes géographiques imposent une dispersion du dispositif sur l’ensemble du territoire national, y compris les Outre-mer, dont les besoins propres, comme on va le voir, peuvent représenter des engagements significatifs. En troisième lieu, les délais de regroupement et de projection limitent la réactivité effective face à des crises à déclenchement rapide.

C’est au regard de cette capacité opérationnelle réelle et non théorique que les données des crises récentes prennent tout leur sens. Le tableau de consommation d’UFM lors des crises récentes est très parlant.

La lecture de ce tableau appelle deux observations principales.

La première, c’est que les crises unitaires récentes ont déjà mobilisé des fractions significatives du potentiel total des forces de sécurité intérieure (FSI). Les violences urbaines de l’été 2023 — déclenchées par la mort de Nahel Merzouk à Nanterre le 27 juin — ont conduit à engager jusqu’à 58,5 UFM les soirs du 30 juin et des 1er et 2 juillet 2023, soit un taux de consommation de 34,4 % des forces mobiles disponibles. Ce chiffre est en lui-même considérable : plus d’un tiers du potentiel national mobilisé pour un événement localisé sur le seul territoire métropolitain. Les émeutes de Nouvelle-Calédonie au printemps 2024 ont pour leur part consommé jusqu’à 42 UFM, soit 24,7 % — avec une conséquence opérationnelle particulièrement révélatrice : le « délicage », c’est-à-dire le retrait des frontières et des missions de lutte contre l’immigration clandestine de 14 unités de forces mobiles pendant plus d’un an.

La deuxième observation, c’est que les crises ultramarines — Mayotte post-Chido, Martinique, Guadeloupe — constituent une pression permanente et structurelle sur le parc des UFM. L’Outre-mer n’est pas un théâtre secondaire : c’est un multiplicateur de consommation capacitaire, dont les besoins s’additionnent à ceux de la métropole sans que l’une puisse systématiquement suppléer l’autre au regard des contraintes de projection.

Un scénario conjuguant les violences métropolitaines de type 2023 et une insurrection calédonienne impliquerait l’engagement de 100,5 UFM, soit un taux de consommation de 59,1 %. Et un scénario de troubles graves à la fois sur le territoire métropolitain et en outre-mer, de type « combiné », impliquerait encore davantage de forces mobiles.

Un tel scénario n’est pas une pure construction intellectuelle : il est l’extrapolation directe d’événements qui se sont tous produits à des dates rapprochées. La simultanéité — ou quasi-simultanéité — de plusieurs de ces crises est non seulement possible, mais statistiquement probable dans un contexte de tensions durables, sur le front social interne et international.

La donnée la plus frappante que livrent ces statistiques opérationnelles est que l’hypothèse de saturation des forces de sécurité intérieure est susceptible d’intervenir en temps de paix, indépendamment de tout choc extérieur. Elle n’est donc pas uniquement réservée aux scénarios de guerre que l’on évoque volontiers dans les débats constitutionnels. Elle peut surgir de la simple conjonction de crises sociales ordinaires, des crises qui se sont déjà toutes produites, et qui pourraient se reproduire simultanément.

Ensuite, l’autre élément qui mérite notre attention est que la saturation des FSI n’est pas un état binaire — disponible ou non disponible –, mais qu’elle se manifeste par une série de dégradations progressives de la capacité opérationnelle, dont chacune a des effets concrets sur la sécurité des personnes et sur la crédibilité de l’État. Autrement dit, il n’est pas nécessaire d’atteindre le taux fatidique de 100 % pour assister à un effet de saturation rendant nécessaire la mise en place d’une solution de secours.

L’obsolescence des régimes d’exception existants

Aucun État démocratique comparable à la France n’a résolu le problème capacitaire par la seule augmentation des forces de sécurité intérieure. Les solutions retenues par les autres pays ont toutes, d’une manière ou d’une autre, impliqué la mobilisation des forces armées en appui des forces civiles, sous des régimes juridiques variables, mais avec une constante : l’existence d’un cadre légal préalable définissant les conditions, les modalités et les limites de cet engagement. C’est par exemple le cas pour le Royaume-Uni, qui dispose depuis le Civil Contingencies Act de 2004 et le Defence Act, d’un régime précis d’engagement militaire en appui civil (Military Aid to the Civil Authorities). Même chose pour l’Espagne, l’Italie ou la Belgique, qui ont également des dispositifs similaires. 

Qu’en est-il en France ? Paradoxalement, notre pays qui dispose pourtant d’une des architectures constitutionnelles et législatives les plus anciennes et les plus élaborées en matière de pouvoirs exceptionnels, est en fait dépourvu d’un cadre intermédiaire clair et cohérent permettant l’engagement gradué des forces armées entre la police et l’état de siège. En réalité, parmi les différents régimes d’exception existants en droit français, seuls deux — dont un que je n’ai volontairement pas encore mentionné jusqu’à présent — offrent possiblement une réponse au genre de problématique qui nous intéresse, mais de façon insatisfaisante.

En dépit de la variété des régimes d’exception existants, aucun ne répond correctement au problème que pose aux décideurs le scénario de « crise majeure ».

Hugues Moutouh

L’état de siège

Quand on parle d’intervention des forces armées sur le territoire pour faire face à une crise grave, on pense immédiatement d’abord au régime de l’état de siège présenté précédemment. Celui-ci présente toutefois des limites.

Régi par l’article 36 de la Constitution et le code de la Défense, il constitue, on l’a vu, le régime d’exception le plus radical du droit français. Son champ d’application est toutefois strictement limité au « péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée ».

Ce régime, en fait, n’a jamais été appliqué sous la Ve République, alors qu’à deux occasions, il aurait pu être déclenché : lors de la guerre d’Algérie, notamment après le putsch d’avril 1961, et lors des violentes émeutes en Nouvelle-Calédonie en 2024, puisqu’il s’agissait d’une insurrection armée caractérisée. Sa dernière mise en œuvre sur le territoire national date de plus de 110 ans, lors de la Première Guerre mondiale. Et le moins que l’on puisse dire, est que ce dernier précédent n’a pas été un long fleuve tranquille, même si des améliorations ont été apportées par rapport à l’expérience précédente de 1870-1871.

Cette très rare application trouve des explications assez simples. Durant la Grande Guerre, l’application du régime d’état de siège pendant plus de cinq ans a révélé quelques dysfonctionnements structurels encore insuffisamment étudiés et enseignés à ce jour.

L’état de siège est loin d’être inintéressant, notamment en ce qu’il est le seul régime à prévoir et organiser le pire. Mais il s’avère peu simple d’utilisation, notamment parce qu’il se traduit par une coexistence, sur un même territoire, de deux chaînes de commandement concurrentes : une chaîne civile, théoriquement maintenue mais affaiblie, et une chaîne militaire, juridiquement dominante mais plutôt mal préparée à l’exercice de compétences administratives. Cette dualité a engendré parfois une confusion dont les effets se sont fait sentir à tous les échelons de l’administration.

Contrairement à ce que l’on pourrait croire, le transfert de l’autorité de police à l’armée n’a donc pas impliqué la disparition de l’administration civile, qui continuait formellement d’exister et de fonctionner. Les préfets restaient ainsi en poste, les maires continuaient d’exercer leurs attributions, les services publics civils poursuivaient leur activité. Mais l’autorité militaire pouvait à tout moment se substituer à eux, sans que les frontières respectives des compétences soient clairement tracées. Sans atteindre le degré de dysfonctionnement observé en 1870 — période de grande confusion qui a vu certains préfets être investis de « pleins pouvoirs civils et militaires » par le Gouvernement de la Défense nationale –, il en est résulté tout de même une sorte de collaboration/rivalité, un état d’incertitude permanent, où ni l’autorité civile ni l’autorité militaire ne savaient précisément où commençait et où finissait leur domaine d’action. 

La conclusion s’impose : le régime de l’état de siège, bien que constitutionnalisé en 1958 et légèrement modifié en 2008 afin de renforcer encore le contrôle du Parlement sous forme d’un réexamen obligatoire tous les six mois, est en fin de compte un régime daté, conçu exclusivement pour répondre aux insurrections et aux invasions militaires conventionnelles, non aux nouvelles formes de menaces apparues au XXIe siècle. À cette obsolescence matérielle, s’ajoute par ailleurs une obsolescence politique : si l’état de siège n’a pas été mis en œuvre depuis plus d’un siècle, c’est qu’il est, en pratique, politiquement inapplicable : aucun gouvernement de la Vème République ne prendrait le risque de décréter un état de siège, tant la mesure évoquerait l’effondrement du pouvoir civil et susciterait une panique politique disproportionnée par rapport à son contenu juridique réel. Le meilleur exemple en est qu’au moment des événements les plus graves en Algérie, alors que la loi du 3 avril 1955 venait d’instituer l’état d’urgence, le gouvernement, souhaitant aller au-delà encore des pouvoirs conférés par ce régime, n’a pas choisi d’y recourir. Il préféra au mois de mars 1956 faire adopter par le Parlement une loi ad hoc de « pouvoirs spéciaux ». Ce choix n’est pas anodin : il témoigne d’une profonde réticence du pouvoir politique à activer un mécanisme symbolisant la militarisation totale de l’ordre public. 

La défense opérationnelle du territoire 

En dehors de l’état de siège, le droit français a prévu une autre disposition exceptionnelle, moins connue, permettant aux décideurs de faire face à une crise d’ampleur inégalée, insusceptible d’être résolue avec les moyens habituels, notamment ceux que donne en particulier le régime de l’état d’urgence. Je n’en ai pas parlé jusqu’à présent parce que cet outil ne fait pas vraiment partie des régimes d’exception proprement dits. C’est une sorte d’objet juridique qui, en dépit de sa longue existence, demeure encore mal identifié. Je veux parler de la fameuse DOT pour Défense Opérationnelle du Territoire. 

À première vue, la DOT peut se lire comme un outil fort opportun à la disposition du président de la République, chef des armées, pour répondre à une menace extérieure susceptible de provoquer des troubles graves. Sommairement définie dans la partie réglementaire du code de la défense, il s’agit de la composante terrestre de la défense militaire du territoire. Le pouvoir réglementaire la définit d’abord par ses finalités : « en liaison avec les autres formes de la défense militaire et avec la défense civile, [elle] concourt au maintien de la liberté et de la continuité d’action du Gouvernement, ainsi qu’à la sauvegarde des organes essentiels à la défense de la nation » (art. R.1421-1 du code de la défense).

On pourra souligner avec intérêt le caractère gradué de la DOT, conçue pour être adaptée à l’intensité de la crise rencontrée. Elle comprend en effet des « mesures permanentes » de participation des armées à la protection des infrastructures militaires, ainsi que des « mesures non permanentes », déclenchées en Conseil de défense et de sécurité nationale dans l’hypothèse où les moyens des forces de police et de gendarmerie ne suffiraient pas pour maîtriser des troubles causés par une menace extérieure. 

Or la DOT semble nous laisser au milieu du gué. Certes, elle fixe le cadre général d’intervention des armées pour protéger l’intégrité du territoire national. Délimitée dans le temps et dans l’espace, elle confie la conduite de l’opération militaire à l’officier général de zone de défense, et prévoit, sur décision gouvernementale, des cas où celui-ci peut se voir confier des délégations allant jusqu’à exercer temporairement la compétence de l’ordre public pour le succès de l’opération armée. Pour autant, le souci d’accorder au gouvernement les marges de manœuvre nécessaires à l’endiguement de la crise laisse un certain nombre de questions importantes en suspens. Ce ne sont pas les directives interministérielles classifiées qui leur apportent des réponses.

Il existe un seuil au-delà duquel l’ordre juridique ordinaire, même aménagé pour la crise, ne suffit plus à garantir la survie de l’État et la protection des populations. 

Hugues Moutouh

L’un des problèmes majeurs de la DOT est qu’au fil du temps, des années 1960 aux années 1990, celle-ci s’est progressivement détachée de tout cadre législatif d’exception, si bien qu’en lisant les textes en vigueur, il apparaît théoriquement envisageable de la mettre en œuvre à droit constant. On ne peut que s’interroger sur la faisabilité opérationnelle de cette possibilité, et surtout sur sa légalité.

L’idée fondamentale du droit public français réside dans le principe de supériorité de la Constitution et de la loi. En temps de guerre, comme en temps de paix, cette règle de la soumission de l’activité des services de l’État à la loi subsiste. Si une telle règle s’impose, c’est parce qu’elle est productrice à la fois d’ordre et de régularité dans le fonctionnement des administrations, d’impartialité pour les administrés. Si l’on prend, par exemple, l’état de siège, celui-ci ne se traduit pas par le règne de l’arbitraire illimité et indéfini. Il s’agit d’un régime autorisé, permis, réglé par la loi. Et si sous son emprise les autorités militaires jouissent d’une certaine liberté d’appréciation, de pouvoirs discrétionnaires, ceux-ci n’existent que dans les limites fixées par la loi. 

On peine donc à imaginer qu’il soit vraiment possible de demander aux armées, sur simple décision du pouvoir exécutif, de se charger du rétablissement de l’ordre public et de la sécurité intérieure, en particulier en leur confiant des compétences de police générale dont le législateur a confié la responsabilité aux autorités civiles. De même, il paraît difficile d’imaginer un engagement des forces armées sur le territoire national en l’absence de tout cadre d’emploi de la force approprié, porteur des garanties démocratiques les plus fondamentales. L’épisode d’Ouvéa en Nouvelle-Calédonie en 1988, au cours duquel des militaires avaient été amenés à faire usage de leurs armes dans des conditions légales pour le moins compliquées, demeure à cet égard un précédent à méditer. Une loi d’amnistie générale a été nécessaire pour mettre un terme aux procédures pénales engagées. 

Même en temps de guerre ou de nécessité impérieuse, les autorités militaires — comme civiles — restent soumises à l’observation de la loi. Une opération des forces armées engagée sur les fondements de la DOT ne pourrait que susciter d’importantes questions de légalité et de légitimité, fragilisant d’autant ses chances de réussite.

Pour préparer avec sérieux la Nation à la « crise majeure », il faut donc regarder notre droit et nos outils avec sérieux. La crise ne résoudra pas d’elle-même les ambiguïtés juridiques. Seul un travail d’actualisation, de mise en cohérence du droit et des outils à la disposition du gouvernement contribuera à la garantie de la continuité de l’État et de la conservation de la liberté d’action du Gouvernement.

Pour un état d’urgence « augmenté »

Une conclusion s’impose : aucun régime ou législation d’exception dans notre pays n’organise de façon claire et cohérente l’engagement des forces armées sur le territoire pour aider les décideurs publics à faire face à un scénario très dégradé de « crise hors cadre ». La loi de programmation militaire (LPM) 2024-2030 a timidement amorcé cette réflexion, mais sans la mener à son terme, en consacrant l’hypothèse d’un « engagement majeur » et la nécessité de préparer la résilience nationale. Plus récemment, le projet de loi d’actualisation de la LPM vient de prévoir la création d’un « état d’alerte de sécurité nationale » entendant déroger à quelques normes procédurales visant les installations de l’industrie de défense et faciliter le déploiement des forces armées sur le territoire. Ses contours demeurent toutefois aujourd’hui très imprécis et lacunaires.

Nous sommes bien loin d’avoir la première esquisse du nouveau cadre juridique d’exception que nous appelons de nos vœux. Il serait temps de s’atteler à cette tâche.

Avant d’imaginer concrètement à quoi un tel régime pourrait ressembler, il nous faut tout d’abord évoquer le présupposé théorique qui doit impérativement lui servir de pierre angulaire : le respect des grands principes démocratiques. Sans cette condition, en effet, notre futur régime d’exception ne sera qu’un simple cadre fictif inutilisable, une sorte de « tigre de papier ». Rien ne sert aujourd’hui d’imaginer un système efficace, s’il s’affranchit trop des critères acceptables de l’État de droit actuel, surtout lorsqu’il s’agit de prévoir le recours possible aux forces armées pour aider au rétablissement de l’ordre républicain.

Il faut, en effet, se souvenir de l’histoire complexe qu’entretiennent dans nos démocraties libérales les autorités civiles et militaires. Il y a en France, comme dans l’ensemble des pays de longue tradition républicaine, un vrai sentiment de méfiance du pouvoir civil vis-à-vis de l’armée. Cette méfiance, loin d’être irrationnelle, s’enracine dans l’histoire politique des nations, où l’armée a souvent constitué, soit un instrument de pouvoir personnel, soit une menace directe pour l’ordre constitutionnel établi. 

Cette méfiance a trouvé partout des traductions institutionnelles : l’article 15 de la Constitution de 1958, qui fait du Président de la République française le seul « chef des armées », ou encore le devoir de réserve qui s’impose aux militaires. Aux États-Unis, les Pères fondateurs, nourris de philosophie républicaine classique et marqués par l’expérience de la tyrannie militaire britannique, ont toujours considéré les armées permanentes comme une menace intrinsèque pour la liberté. Le Deuxième Amendement, qui garantit le droit de porter des armes, a ainsi originellement été conçu comme la garantie d’une milice citoyenne pouvant faire contrepoids à une armée fédérale. Dans tous les cas, la réponse a souvent été la même : affirmer que la subordination de l’armée au pouvoir élu est la condition nécessaire de la liberté politique.

Dans le cas français, il y a autre chose encore : à la méfiance des autorités civiles, s’est ajoutée parallèlement au fil du temps la très grande réticence de la haute hiérarchie militaire à l’idée d’être impliquée directement dans les affaires intérieures du pays. Il y a en la matière une sorte de syndrome « d’évitement » post-traumatique pour l’armée, qui souhaite, depuis les événements d’Algérie — bataille d’Alger et tentative de putsch — et de Nouvelle Calédonie — prise d’otages à Ouvéa –, éviter tout ce qui pourrait en réactiver la mémoire. Cela signifie qu’en France encore plus qu’ailleurs, le sujet de l’engagement militaire à l’intérieur des frontières est une affaire extrêmement sensible.

Si toute crise constitue une rupture, toutes les crises ne se ressemblent pas. C’est précisément cette inégalité d’intensité que la doctrine juridique et stratégique a tenté de formaliser.

Hugues Moutouh

Il en résulte que le recours aux forces armées sur le territoire national doit être minutieusement prévu, défini et surtout encadré et contrôlé. Comme on l’a vu, le modèle actuel de la DOT, parce qu’il est daté et infra-législatif, offre le contre-exemple parfait. On a en effet avec elle l’illusion de l’efficacité : difficile d’imaginer le président de la République en Conseil de Défense, c’est-à-dire en dehors de toute autre consultation officielle ou contrôle, déployer l’armée sur le territoire en lui transférant la responsabilité de l’ordre public. Il faut prévoir pour cela, comme c’est le cas pour les régimes d’exception, une procédure particulière, conforme aux standards de l’État de droit. 

Pour définir les standards en question, il suffit de renvoyer au cadre général de gestion des crises élaboré au fil du temps par la Cour européenne des droits de l’Homme. Cette dernière est loin en effet de se montrer insensible à l’état de nécessité. Dans une jurisprudence constante, la Cour a admis la légitimité de l’engagement des forces armées dans des opérations intérieures, tout en posant des conditions claires : la nécessité de la mesure, sa proportionnalité à la menace, et l’existence de garanties contre les possibles abus. Ce n’est donc pas l’engagement militaire en tant que tel qui est problématique au regard de la Convention, mais bien l’absence d’un cadre juridique clair. 

Une fois que l’on a posé cette condition indispensable qu’est le respect de l’État de droit et des principes en vigueur dans une société démocratique, reste à savoir concrètement à quoi pourrait ressembler ce nouveau régime d’exception idéal pour faire face aux « crises majeures ». Compte-tenu de tout ce qui précède, nous proposons de faire abstraction à la fois du régime de l’état de siège et de celui de la DOT — l’un et l’autre se montrant très difficilement utilisables par les pouvoirs publics — ou plutôt de les réintégrer dans un cadre plus directement exploitable.

Le régime imaginé doit s’articuler autour d’un principe directeur : le continuum opérationnel. Face à des crises par nature évolutives, dont l’intensité peut croître ou décroître dans des délais très brefs, il est indispensable, en effet, de disposer d’un cadre unique, non fragmenté, permettant une certaine agilité et une graduation de la réponse. Pour toutes ces raisons, nous pensons que ce futur régime pourrait s’ancrer dans le socle éprouvé de la loi de 1955 fondant l’état d’urgence, en procédant à sa réorganisation afin de lui permettre de gérer des crises d’intensité variable, y compris des « crises majeures ». L’architecture de ce nouveau régime d’état d’urgence « augmenté » compterait pour ce faire deux phases distinctes : celle de l’état d’urgence « simple » (phase I) ; et celle de l’état d’urgence « renforcé » (phase II).

L’état d’urgence « simple » de notre projet ressemble en fait beaucoup au régime actuel de l’état d’urgence. Il serait déclenché de la même façon, par décret en Conseil des ministres, avec obligation d’information du Parlement dans les quarante-huit heures et autorisation expresse requise pour toute prorogation au-delà de douze jours. Sur le plan des pouvoirs de police administrative, on retrouverait dans cette phase I un arsenal bien connu et qui a fait ses preuves : assignation à résidence, fermeture administrative, perquisitions administratives de jour et de nuit, interdiction de séjour, contrôle des publications, réquisition des personnes et des biens, etc. 

À ce socle s’ajouterait cette fois la possibilité expresse de déployer des unités militaires en appui des forces de sécurité intérieure sur le territoire national. Ce déploiement — qui généraliserait et formaliserait ce que l’opération Sentinelle a pratiqué de manière ad hoc depuis 2015 — pourrait couvrir un large spectre de missions : sécurisation de sites sensibles et d’infrastructures critiques, bouclage périmétrique, appui logistique et de transmissions, soutien sanitaire de campagne, voire même participation au maintien de l’ordre en soutien des forces de police ou de gendarmerie. En fin de compte un mixte des mesures permanentes et non permanentes de la DOT.

L’ensemble de ces actions, en phase I, serait placé sous la responsabilité de l’autorité civile, les forces armées ne possédant, à ce stade, aucune capacité d’initiative propre en matière coercitive. Elles ne feraient ici qu’appuyer les forces de sécurité intérieure, concourir à l’action du ministère de l’Intérieur, sachant que l’acte de contrainte, qu’il s’agisse d’une interpellation, d’une fouille ou d’une perquisition, devrait être ordonné, supervisé et juridiquement assumé par l’autorité civile compétente : préfet de département ou de zone. 

La phase suivante du nouvel état d’urgence, dit « renforcé », constituerait quant à elle le cœur de l’innovation juridique. Cette phase II serait activée dès lors que la crise atteint une intensité telle que la saturation des forces de sécurité intérieure rend insuffisant le régime d’appui de la phase I, ou lorsque la nature de la menace — insurrectionnelle, hybride, ou mêlant menace extérieure et désordre intérieur — commande une unité de commandement et une capacité d’initiative que seule l’autorité militaire peut assurer dans les délais requis. Cette seconde phase pourrait être activée directement, sans passage préalable par la phase I, en cas d’urgence absolue.

Le déclenchement de la phase II serait opéré selon les mêmes modalités que la phase I, c’est-à-dire par décret du Président de la République en Conseil des ministres, définissant cette fois précisément les zones territoriales concernées, les missions confiées aux forces armées et la durée initiale du mandat opérationnel. Ce décret confèrerait aux commandants militaires désignés la titularité de l’initiative coercitive sur les zones et missions définies. 

Cette phase II reprendrait en fait l’essentiel des dispositifs prévus dans la défense opérationnelle du territoire et l’état de siège, à l’exception du remplacement des tribunaux civils par des juridictions militaires — ligne infranchissable de l’État de droit –, en les affranchissant de leurs limites juridiques et doctrinales, les inscrivant dans un cadre de légalité formelle plus protecteur. Concrètement, les pouvoirs susceptibles d’être ainsi conférés comprendraient le transfert de certains pouvoirs de police, comme : le pouvoir d’interpellation avec remise à l’autorité judiciaire dans un délai légalement fixé ; le contrôle et la fouille des personnes et des véhicules ; le contrôle d’accès territorial et la mise en place de périmètres de sécurité ; la vérification d’identité et la rétention aux fins de vérification ; le pouvoir d’entrée dans les bâtiments et de perquisition sur autorisation du procureur de la République ; la saisie d’armes et de matériels susceptibles d’être utilisés à des fins offensives. Dans ces zones, l’autorité civile continuerait à exercer ceux de ses pouvoirs dont l’autorité militaire n’a pas été explicitement investie et, pour le reste, se retrouverait à front renversé par rapport à la phase I, c’est-à-dire dans la posture « concourante » des forces armées.

Le droit de l’exception français est riche d’une histoire dont il porte les marques : l’état d’urgence, l’article 16 né du trauma de 1940, l’état de siège né des insurrections du XIXe siècle.

Hugues Moutouh

L’autonomie opérationnelle conférée en phase II aux forces armées n’est cependant pas une autonomie juridique totale. Deux limites structurelles viendront l’encadrer.

D’une part, le contrôle judiciaire des libertés individuelles demeurera plein et entier : toute mesure privative de liberté ordonnée par l’autorité militaire sera soumise au contrôle du juge judiciaire dans les mêmes délais que si elle avait été ordonnée par l’autorité civile. À cette fin, un régime d’officier de police judiciaire adjoint (OPJA) temporaire pourrait même être conféré aux militaires exerçant des pouvoirs de nature judiciaire, les insérant ainsi dans la chaîne de contrôle judiciaire ordinaire. À défaut, on pourrait mobiliser, comme le prévoit actuellement le dispositif de DOT, la gendarmerie prévôtale.

D’autre part, la définition des missions confiées aux forces armées en phase II demeurera un acte de l’autorité politique — le Président de la République en Conseil des ministres –, non une initiative militaire autonome : les forces armées auront l’initiative coercitive à l’intérieur du mandat défini par l’autorité politique, et non l’initiative de la définition de ce mandat.

Applicable aux deux phases, mais avec une acuité particulière en phase II où l’initiative coercitive appartient aux militaires, l’encadrement législatif des conditions d’usage de la force constitue l’un des apports les plus significatifs du nouveau régime proposé. Cette exigence découle à la fois de l’article 34 de la Constitution et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui impose, on l’a vu, que les conditions d’emploi de la force létale soient définies par la loi, et non par simple instruction interne. Le nouveau régime fixerait, par la loi, les règles d’engagement applicables selon les phases, en distinguant les situations de légitime défense stricte, de protection des personnes, de maintien ou rétablissement de l’ordre, et de prévention d’une menace imminente. Les principes de proportionnalité et de nécessité seraient énoncés en termes précis, assortis d’une obligation de notification systématique au procureur de la République de tout usage de la force et de tout décès survenu dans le cadre des opérations. La distinction des règles d’engagement selon la phase active — I ou II — constituerait elle-même une garantie structurelle, les soldats déployés en phase I sachant qu’ils n’ont pas d’initiative coercitive propre, et ceux déployés en phase II quels actes relèvent exactement de leur mandat et lesquels en sont exclus.

Pour clarifier les choses, il faudrait sérieusement envisager de créer dans ce cadre un statut spécifique de « militaire en opération intérieure de crise », distinct tant du militaire en opération extérieure que du policier ou du gendarme, avec un régime de responsabilité pénale et civile adapté à la nature hybride de ces missions. L’idée est en effet de tirer toutes les leçons d’Ouvéa en 1988, épisode où les forces armées, réquisitionnées par le représentant de l’État local, s’étaient vues contraintes, dans le cadre d’une opération de maintien de l’ordre, de lancer un assaut armé planifié nécessitant un usage extensif du feu.

Comme on peut s’en rendre compte, la distinction entre ces deux phases du nouvel état d’urgence « augmenté » ne tient pas à la présence ou pas de la force armée sur le territoire national, puisque dans les deux cas celle-ci est prévue, ni même à l’intensité ou à l’étendue de son déploiement. Elle repose sur un critère unique, à la fois plus simple et plus catégorique : la titularité de l’initiative coercitive. Pour comprendre le basculement de la première phase à la seconde, la question est simplement de savoir qui ordonne l’acte de contrainte et qui en assume la responsabilité juridique.

Ce critère — la titularité de l’initiative coercitive — présente deux avantages décisifs. Le premier est la lisibilité opérationnelle : sur le terrain, tout subordonné sait sans ambiguïté possible qui détient l’initiative et dans quel cadre il agit. Le second est la clarté juridique : il détermine avec précision la chaîne de responsabilité applicable — administrative en phase I, militaire en phase II — tout en présentant l’avantage de renvoyer à des éléments étrangers de comparaison, correspondant à la distinction que les doctrines militaires britannique et canadienne formalisent sous les appellations Force in Support of Civil Authority (phase I) et Military in the Lead (phase II). Deux régimes que ces ordres juridiques distinguent avec soin, précisément parce que leur confusion a historiquement produit les dérives les plus graves.

La légitimité — et donc la viabilité — d’un régime d’exception amplifié comme celui que nous proposons est, dans un État de droit, inséparable de la robustesse de ses garanties, au premier rang desquelles on compte le contrôle parlementaire. Celui-ci doit occuper, dans le nouveau régime imaginé, une place structurante analogue à celle que la Constitution lui reconnaît s’agissant des opérations militaires extérieures et de l’état de siège. Un parallélisme des formes entre « opérations extérieures » et « opérations intérieures » est donc proposé. On sait que l’article 35, alinéa 3, de la Constitution impose l’autorisation parlementaire pour les opérations extérieures d’une durée excédant quatre mois ; et que l’article 36 alinéa 2 subordonne la prorogation de l’état de siège au-delà de douze jours à la même autorisation. Il y a là une logique constitutionnelle que le nouveau régime doit donc intégrer et prolonger.

Pour la phase II — la plus sensible, puisqu’elle autorise la militarisation, en quelque sorte, de l’ordre public — le mécanisme serait celui de l’information immédiate du Parlement, dans les quarante-huit heures suivant le décret en Conseil des ministres déclarant l’état d’urgence « renforcé » ; information donnant lieu à un débat parlementaire sur le fondement d’un rapport gouvernemental motivé transmis aux présidents des deux assemblées, précisant la nature de la menace, les raisons du recours à la force militaire, les unités engagées, les zones concernées, les règles d’engagement applicables et les mécanismes de contrôle mis en place. Sur le modèle de l’article 35 alinéa 2, ce débat ne donnerait pas lieu à un vote, mais constituerait un acte de contrôle politique majeur. La prorogation de cette phase au-delà de douze jours serait subordonnée à l’autorisation du Parlement, conformément au modèle de l’article 36.

On aura pour finir une vision complète du nouveau régime proposé une fois que l’on aura traité de la délicate question de la répartition et de la coordination des compétences entre les autorités. La coexistence sur un même territoire en état de crise grave d’une chaîne de commandement civile — celle du préfet de zone — et d’une chaîne de commandement militaire — celle du commandant de zone de défense et de sécurité — constitue l’un des facteurs potentiels de dysfonctionnement les plus dangereux. Les précédents historiques ont montré les conséquences problématiques engendrées par la confusion des commandements et l’improvisation dans la définition des priorités opérationnelles.

La crise est par nature un dépassement. Elle excède les prévisions, brise les grands équilibres institutionnels, et soumet à l’épreuve la capacité des pouvoirs publics à maintenir l’ordre.

Hugues Moutouh

Le régime proposé tranche ce problème par un mécanisme constitutionnel clair : le Président de la République, chef des armées en vertu de l’article 15 de la Constitution, sera l’arbitre unique de la ligne de commandement dès lors que la phase II de l’état d’urgence « renforcé » sera activée. Cet arbitrage s’exercera par décret en Conseil des ministres définissant pour chaque zone concernée la répartition des responsabilités entre l’autorité civile — préfet de département ou de zone — et l’autorité militaire — commandant de zone de défense —, ainsi que les modalités de coordination entre les deux chaînes, dans le prolongement de ce qui existe aujourd’hui avec la cellule de coordination interministérielle Intérieur-Défense — C2ID, créée en 2015. Cette solution s’avère cohérente avec l’architecture constitutionnelle de la Ve République, dans laquelle le Président de la République assume, en vertu des articles 5, 15 et 16, la responsabilité ultime de la défense de la nation et de la continuité de l’État. Elle évite le piège symétrique de la subordination totale du militaire au civil, qui conduirait à une moindre efficacité opérationnelle et de l’autonomie excessive du commandement militaire, qui ouvrirait la voie à des dérives incompatibles avec l’État de droit républicain. 

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Le droit de l’exception français est riche d’une histoire dont il porte les marques : l’état d’urgence, l’article 16 né du trauma de 1940, l’état de siège né des insurrections du XIXe siècle. Chaque instrument porte en lui la trace de la crise qui l’a engendré. C’est sa force et sa limite : il répond aux crises passées davantage qu’aux crises à venir.

Les scénarios de crise majeure contemporains — insurrection armée adossée au narcotrafic, épidémie déstabilisatrice, guerre hybride sur le territoire national –, dès lors qu’ils s’associent à de graves troubles à l’ordre public, appellent un instrument nouveau, taillé pour les menaces du XXIe siècle. L’état d’urgence « augmenté », régime à deux phases combinant primauté de l’autorité civile et engagement militaire clairement encadré, constitue la réponse la plus cohérente à ces défis. Sa construction suppose un travail doctrinal ambitieux, une volonté politique soutenue et un consensus démocratique sur les fondements de la sécurité nationale. Ces conditions sont exigeantes, paraissent aujourd’hui peut-être difficiles à satisfaire. Elles ne sont cependant pas hors d’atteinte.