Pourquoi l’Islande veut rejoindre l’Union : enquête sur un référendum pour élargir l’Europe par le Nord

Onze ans après avoir gelé ses discussions avec Bruxelles, l’Islande s’apprête à consulter sa population sur une reprise des négociations d’adhésion à l’Union. Derrière ce référendum se jouent des choix structurants — pêche, énergie, monnaie, souveraineté — dans un contexte géopolitique bouleversé par la guerre en Ukraine, le retour des rapports de force entre grandes puissances et la fragilisation du lien transatlantique, qui redonnent à l’Atlantique Nord une importance stratégique majeure.

Si le sujet de l’adhésion revient périodiquement sur la table, la question n’a jusqu’ici jamais été résolue — jusqu’au 6 mars dernier, date à laquelle le gouvernement islandais a présenté son intention de déposer au Parlement islandais (l’Alþingi) une résolution ouvrant la voie à un référendum, prévu pour le 29 août prochain. C’est ce qu’ont annoncé lors d’une conférence de presse, à la suite d’une session du Parlement, Kristrún Frostadóttir, Première ministre issue de l’Alliance sociale-démocrate (Samfylkingin), et Þorgerður Katrin Gunnarsdóttir, ministre des Affaires étrangères, à la tête du Parti de la réforme (Viðreisn).

Si le « Oui » l’emporte le 29 août, ce référendum ne constituerait que la première étape d’un processus démocratique, un deuxième scrutin devant ensuite trancher l’adhésion elle-même, une fois les négociations achevées et un éventuel traité conclu. La date de cette seconde consultation n’est pas fixée : elle dépendrait de la durée des pourparlers avec l’Union, généralement estimée à plusieurs années. 

Cette reprise du dialogue intervient onze ans après son interruption officielle en 2015, laquelle avait laissé un goût d’inachevé à l’Islande.

État insulaire de l’Atlantique Nord aux 390 000 habitants, membre de l’Espace économique européen (EEE) depuis 1994 et de l’Espace Schengen depuis 2001, l’Islande se situe au carrefour du Groenland, de la Russie, des États-Unis, du Canada et de l’Europe : depuis le retour des rivalités de puissance et la militarisation croissante de l’Arctique, le pays constitue un point nodal pour les routes maritimes. 

L’Islande n’entend pas brader les forces de son économie — ressources halieutiques, énergie géothermique et hydroélectrique en abondance, couplées à l’industrie électro-intensive qu’elles alimentent, notamment celle de l’aluminium. Pour Reykjavík, la négociation avec Bruxelles ressemble donc à un exercice d’équilibriste : comment s’arrimer pleinement à l’Union européenne tout en conservant la maîtrise nationale de ressources qui structurent le modèle économique du pays ?

2009–2013 : l’échec du premier processus d’intégration 

L’Islande apparaît divisée sur la question européenne. Selon un récent sondage réalisé début mars 2026 par Gallup á Íslandi (Gallup Islande), 57 % des Islandais sont favorables à la réouverture du processus d’adhésion, quand environ 30 % d’entre eux se déclarent opposés et 13 % indécis. Concernant la question de l’adhésion proprement dite, les chiffres sont plus serrés : 44 % des Islandais se prononcent en faveur de l’adhésion, 36 % s’y opposent, les indécis représentant alors 20 % des personnes interrogées.

Ces sondages ne sont que le dernier instantané d’une opinion qui a beaucoup fluctué ces vingt dernières années. Au moment de la crise financière de 2008-2010, le pays a connu une forte montée du soutien à l’adhésion, ce qui avait conduit à l’établissement d’une candidature officielle en 2009. Néanmoins, au début des années 2010, la controverse sur la politique de pêche et la souveraineté — le pays ayant unilatéralement augmenté ses quotas de pêche de maquereau, mesure qu’a condamnée l’Union — a fait baisser le soutien à l’adhésion à 25 % en 2013.

La monnaie est l’un des rares avantages tangibles qu’apporterait l’adhésion à l’Union : l’euro serait synonyme de stabilité pour l’Islande.

Solange Bied-Charreton

Les dernières années ont cependant inversé cette tendance. Depuis 2022, le soutien à l’adhésion à l’Union ne cesse de croître. La guerre en Ukraine, les questions de sécurité, les débats sur la monnaie ont contribué à façonner l’opinion d’une population islandaise majoritairement favorable à la réouverture des négociations mais divisée sur l’adhésion en elle-même.

Cette trajectoire est très bien décrite par Magnus Árni Skjöld Magnússon, professeur en sciences sociales à l’université de Bifröst, membre de l’Alliance sociale-démocrate et président du Mouvement pour l’Europe en Islande (Evrópuhreyfingin á Íslandi), une ONG affiliée au Mouvement européen international qui promeut l’intégration européenne : « La candidature islandaise à l’Union en juillet 2009 ne relève pas d’un positionnement ancien mais d’abord d’une réaction à la crise financière. » L’effondrement du système bancaire, dont la taille avait atteint jusqu’à dix fois le PIB, avait en effet révélé une vulnérabilité structurelle du pays — une économie ouverte, dotée d’une monnaie minuscule, avec pour conséquence une forte exposition aux chocs externes. L’adhésion à l’Union était dès lors apparue comme une stratégie de stabilisation.

Malgré ces premiers signes de soutien, l’affaire Icesave survenue lors de la même crise financière a, selon Magnússon, constitué un traumatisme politique durable en Islande.

Icesave était une banque d’épargne en ligne possédée par Landsbanki — l’un des trois établissements bancaires islandais qui s’étaient effondrés en l’espace de quelques jours, entraînant avec eux l’économie du pays. Face à des faillites en chaîne, le Fonds islandais de garantie des déposants et des investisseurs (Tryggingarsjóður) s’était rapidement retrouvé à court de ressources : incapable de faire face à l’ampleur des pertes, il n’a pu honorer les garanties de dépôts des épargnants étrangers ayant placé leurs économies dans Icesave, filiale très populaire au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. Lorsque Landsbanki fut placée sous administration judiciaire, le 7 octobre 2008, la crise a ainsi donné lieu à un différend diplomatique entre ces trois pays.

Après un soutien initial à Londres et La Haye, la Commission européenne a fini par donner raison à l’Islande. Toutefois, selon Magnússon, « en dépit de la victoire juridique finale de l’Islande, le dommage politique a été majeur. Le sentiment d’injustice, couplé à une Union européenne perçue comme hostile, a entraîné un retournement durable de l’opinion publique dans la décennie suivante. »

Si ce retournement peut contribuer à expliquer l’échec des négociations d’adhésion entre 2009 et 2013, le chercheur soutient qu’il faut y adjoindre des facteurs internes, liés aux divisions du gouvernement islandais. Tandis que ses membres sociaux-démocrates soutenaient l’adhésion à l’Union, ceux de la gauche écologiste (Vinstri græn) y étaient opposés. Celle-ci contrôlant des ministères clefs, comme ceux de la Pêche et de l’Agriculture, les négociations les plus sensibles ont été ralenties ou bloquées. Ainsi, « l’Islande s’est retrouvée à négocier son adhésion alors qu’une partie de son propre gouvernement travaillait contre celle-ci ».

Le contexte européen était également défavorable à l’intégration. Au début de la décennie 2010, l’Union faisait face à la crise de l’euro. Par ailleurs, accaparée par son élargissement en Europe centrale, elle a maintenu sa volonté politique de ne pas accorder de traitement de faveur dans la réception des candidatures : ainsi, et bien que l’Islande ait déjà été intégrée à 70 à 80 % de l’acquis communautaire européen via l’EEE et Schengen, le pays a été traité comme un candidat classique, sans reconnaissance de cette spécificité.

Devenir le 28e État membre : la crainte d’un déclassement

En conséquence de ces difficultés, tant l’Islande que l’Union ont manqué leur chance. 

Malgré cela, Magnússon rappelle que le retrait des négociations en 2013 n’a jamais été voté par le Parlement : il s’est agi d’une simple notification politique à la Commission. Juridiquement donc, la candidature islandaise reste valable, l’Union ne l’ayant jamais rejetée formellement : cet état de fait permet aujourd’hui une reprise des négociations sans repartir de zéro — ce qui représente un levier politique important.

Le contexte géopolitique, qui a évolué ces dernières années, en constitue un autre : le Brexit, l’importance stratégique croissante de l’Arctique et l’imprévisibilité des États-Unis ont modifié le regard que l’Union porte sur l’Islande, désormais perçue comme un partenaire stratégique crédible. Une approche prudente est cependant de mise pour les partisans de l’adhésion, le calendrier en deux temps — un référendum sur la reprise des négociations, puis un second sur l’adhésion — permettant d’éviter une polarisation excessive et de préserver la légitimité démocratique. « Rester en dehors de l’Union européenne, insiste Magnússon, reviendrait à subir les règles ; y entrer, c’est participer à leur élaboration. »

Si le « oui » l’emportait le 29 août prochain, l’Islande et l’Union européenne reprendraient une discussion déjà bien avancée : 27 chapitres sur 35 avaient été ouverts, quand 11 avaient été provisoirement clos, ces derniers étant ceux pour lesquels l’Islande était déjà alignée avec la législation européenne en vertu de sa participation à l’EEE. 

Une nouvelle « guerre de la morue »

D’autres problèmes de taille doivent cependant être considérés — alors que la pêche constitue le principal point de friction. En cas d’adhésion, l’Islande devrait rejoindre la Politique commune de la pêche (PCP) reposant sur des quotas fixés au niveau européen et sur le partage des ressources maritimes des États membres. Cette approche constituerait un renversement total de perspective pour l’État nordique, qui gère aujourd’hui ces questions en pleine souveraineté.

En Islande, le débat sur l’Union est intimement lié à la question de la souveraineté, fondatrice de l’identité du pays dans l’imaginaire de ses citoyens.

Solange Bied-Charreton

Centraux dans l’économie islandaise, les produits de la pêche représentent près de 40 % de ses exportations. Pour Sigurður Hannesson, économiste de formation, à la tête de la Confédération des entreprises islandaises (SA — Samtök atvinnulífsins), principale organisation patronale d’Islande, il y a lieu de croire que l’entrée dans l’Union ne sera pas bénéfique à l’économie de la pêche islandaise. Hannesson souligne que l’industrie de la pêche, rentable et durable, ne reçoit en Islande aucune subvention publique, contrairement à ce qui se pratique au sein de nombreux pays de l’Union.

Pour Valur Ingimundarson, professeur d’histoire contemporaine à l’Université d’Islande, il est ainsi manifeste que sans contrôle national sur les ressources halieutiques, l’Islande n’intégrera pas l’Union. Ce point n’est pas négociable politiquement tant les souvenirs de « guerres de la morue » avec le Royaume-Uni ont pour l’identité islandaise quelque chose de fondateur : « Nous avons gagné ces guerres et cette mémoire est toujours très présente. C’est pour cela que toute idée de transférer le contrôle de la pêche à une autorité extérieure est politiquement explosive. »

La fin du modèle énergétique islandais

Sujet moins médiatisé mais tout aussi stratégique, les ressources énergétiques — géothermie et hydroélectricité — devront également être discutées. L’Islande possède à cet égard un système unique au monde, presque entièrement constitué d’énergies renouvelables : 85 à 90 % des logements sont chauffés par géothermie en Islande et 100 % de l’électricité est renouvelable. Les ressources du pays lui permettent d’ailleurs de produire cette électricité à bon marché pour la fabrication d’aluminium ou l’alimentation des data centers. Alors que l’Islande devra envisager son intégration dans le marché européen de l’énergie — avec les questions de réglementation et de concurrence — ses avantages pourraient susciter quelques tensions lors des négociations.

En Islande, le caractère renouvelable de l’énergie a fondé un modèle gagnant, permettant à l’industrie du pays d’éviter les fortes fluctuations de prix observées en Europe. Si l’adhésion à l’Union ne changerait pas cette situation, « le véritable facteur de rupture, nuance Sigurður Hannesson, serait la construction d’un interconnecteur électrique (câble) reliant l’Islande au marché européen. Cela permettrait certes d’exporter l’énergie mais ferait aussi grimper les prix en introduisant une volatilité nuisible à notre compétitivité. »

Le dilemme du protectionnisme 

Une polémique récente permet d’évaluer le niveau de méfiance de l’industrie islandaise vis-à-vis de l’Europe : l’affaire du ferrosilicium, un alliage métallique qui, en Europe, est principalement produit en Islande et en Norvège.

Dans le cadre du Critical Raw Material Act, le ferrosilicum a été classé par l’Union comme matière première critique. Alors que, ces dernières années, la hausse de la production — notamment au Kazakhstan, en Chine et aux États-Unis — a entraîné une baisse des prix, celle-ci a constitué pour Hannesson « un risque sérieux pour les producteurs européens. L’Union a donc lancé une étude de marché en vue d’introduire des mesures de sauvegarde. Rendue publique en novembre 2025, la décision est clairement punitive pour l’Islande : malgré notre application des réglementations européennes et notre participation aux coûts via le système d’échange de droits d’émission (ETS), l’Union nous a traités comme les acteurs d’un pays tiers comme la Chine ou le Brésil. Ainsi, nous sommes soumis aux mesures de sauvegarde mais sans bénéficier du statut de partenaire européen. » En effet, les importations de ferrosilicium au sein de l’Union sont désormais limitées à 13 000 tonnes par an, ce qui représente 75 % du volume importé en moyenne : si le prix est inférieur à un seuil fixé, un droit de douane variable s’applique désormais aux matériaux entrants.

Les négociations autour de l’agriculture islandaise — élevage ovin, produits laitiers — constitueront également un sujet important, tant l’alignement sur la Politique agricole commune (PAC) semble improbable. Le secteur est en effet très protégé dans le pays : par conséquent, la question des importations européennes sera particulièrement importante — aujourd’hui, les droits de douane islandais sont très élevés, de 30 à 60 % — tout comme celle d’une réforme des subventions, qui représentent aujourd’hui près de la moitié des revenus des agriculteurs. Preuve de sa sensibilité, ce chapitre n’avait même pas été abordé lors des négociations précédentes. Sur un sujet connexe, symbolique mais hautement sensible, l’Union est fermement opposée à la chasse à la baleine, que pratique encore l’Islande : son renoncement à cette pratique pourrait constituer une condition d’adhésion.

Les restrictions sur les investissements étrangers permises par certaines lois islandaises risqueraient également d’être remises en cause et seraient soumises à négociation. Pour Sigurður Hannesson, alors que l’Islande applique parfois les directives européennes de manière plus stricte que nécessaire, pour éviter tout risque de non-conformité — ce qui, en fin de compte, pénalise ses entreprises sur le marché intérieur européen, empêtrées dans une perte de compétitivité ou sujettes à un ralentissement de l’innovation — il est probable que ce point soit également évoqué lors des pourparlers à venir.

De la couronne islandaise à l’euro

La question monétaire est de même devenue centrale pour l’Islande, qui connaît une inflation persistante et les taux d’intérêt les plus élevés d’Europe, rendant l’accès à la propriété très difficile pour les jeunes. Dans ce contexte, l’euro deviendrait sans conteste un outil de stabilité, ce qu’explique Þorvaldur Gylfason, économiste, professeur émérite à l’Université d’Islande : « La plus grande faiblesse de l’économie islandaise a toujours été l’inflation. Turquie mise à part, il a été le pays européen le plus touché par celle-ci depuis les années 1960. Cela montre que nous n’avons pas été capables, seuls, de maintenir une stabilité monétaire durable avec la couronne islandaise. »

Pour Gylfason, l’expérience irlandaise est aussi dans les mémoires des Islandais. L’Irlande, intégrée dans la zone euro, est en effet sortie de la crise économique de 2008-2010 grâce aux mécanismes de solidarité européens, quand l’Islande a dû faire chuter la valeur de sa propre monnaie. « Notre capacité d’adaptation ne serait donc pas affaiblie par l’entrée dans la zone euro, au contraire. Certes, les chocs liés aux cycles de la pêche ou aux marchés mondiaux existeraient toujours mais avec cette adhésion, l’incertitude liée au taux de change disparaîtrait : avec la disparition de la couronne islandaise, nous ne connaîtrions plus ces fluctuations violentes. »

Depuis 2022, le soutien à l’adhésion à l’Union ne cesse de croître en Islande.

Solange Bied-Charreton

Rejoindre l’Union au temps de Trump

Pour Gylfason, la question de l’adhésion à l’Union se pose surtout en termes stratégiques et sécuritaires — plutôt qu’en termes économiques. 

Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie, il estime essentiel que l’Islande et la Norvège rejoignent l’Union, la sécurité ne pouvant résider que dans le nombre. En Europe, du reste, les États-Unis ne sont plus perçus comme un partenaire fiable en matière de défense.

Cette analyse est contestée avec force Valur Ingimundarson, qui souligne que Washington n’exerce aucune pression directe sur l’Islande. Pour celui-ci, parler de défense européenne, pour envisager l’entrée dans l’Union, ne serait que déplacer la question : cette Union ne serait qu’un langage de substitution pour parler de Trump, de l’insécurité globale et de la peur du déclassement. « Il faut être très clair : notre sécurité repose sur l’OTAN et, en pratique, sur la présence américaine. »

À ce titre, Ingimundarson rappelle l’existence d’un accord de défense entre les États-Unis et l’Islande, signé en 1951 après l’occupation militaire du pays par les premiers lors de la Seconde Guerre mondiale et l’adhésion de l’Islande à l’OTAN en 1949, sous fond de Guerre froide. « Par la suite, les Américains ont fermé leur base de Keflavík, en 2006, par simple désintérêt stratégique. Ce vide a révélé, pour nous, une absence totale de stratégie autonome de sécurité : nous avions besoin d’une présence américaine minimale. Depuis l’annexion de la Crimée en 2014, les États-Unis effectuent des déploiements tournants. Leur présence est continue : juridiquement il n’y a pas de base permanente mais pratiquement, les Américains sont là toute l’année. »

Pour Ásgeir Friðgeirsson, consultant en communication, ancien rédacteur au magazine anglophone Iceland Review, et directeur de plusieurs structures de conseil en relations publiques et stratégie de communication, il serait imprudent de minimiser le bouleversement des équilibres provoqués par le mandat de Trump. Avec la remise en cause des alliances occidentales et l’affaire du Groenland, le centre de gravité se déplace vers l’Atlantique Nord.

Observateur tout à la fois de la vie politique et entrepreneuriale, Friðgeirsson donne le pouls d’un monde des affaires islandais partagé entre États-Unis et Europe : « Les acteurs de ce monde sont dans une posture d’attente : ils jugent que ce n’est pas le moment de prendre une décision. Cependant, les questions de sécurité gagnent en importance. Il nous faut disposer d’une base plus solide que l’adhésion à l’OTAN et quelques accords de défense avec le Royaume-Uni ou l’Allemagne, d’autant que la sécurité ne se limite pas à la défense militaire : elle englobe aussi les menaces hybrides, les cyberattaques, la protection des infrastructures, des câbles sous-marins, etc. Sur tous ces sujets, nous avons besoin d’alliances plus solides que celles dont nous disposons actuellement. » Ásgeir Friðgeirsson insiste cependant sur l’extraordinaire capacité de résilience de la république islandaise, raison pour laquelle la question européenne n’est pas perçue comme centrale.

Le fonctionnement du système parlementaire islandais permet également de comprendre pourquoi la question européenne est aussi sensible sur le plan politique : ce système rend en effet possible à une minorité de bloquer facilement le travail en monopolisant le débat sur un sujet précis. « Typiquement, la question européenne est utilisée de cette manière par l’opposition, détaille Friðgeirsson. C’est la raison pour laquelle la Première ministre a cherché à repousser le sujet autant que possible, afin de faire d’abord passer des réformes internes. La ministre des Affaires étrangères [Þorgerður Katrin Gunnarsdóttir], en revanche, est beaucoup plus déterminée. Elle avait promis pendant la campagne électorale qu’un référendum aurait lieu. La Première ministre, qui vient des sociaux-démocrates, n’avait pas fait de cette question une priorité. Et dans l’accord de coalition, il est simplement indiqué qu’un référendum devra avoir lieu au plus tard en 2027. Rien de plus. » 

Quant à l’opinion publique, elle reste profondément divisée sur le sujet. Le débat sur l’Union est intimement lié à la question de la souveraineté, fondatrice de l’identité islandaise dans l’imaginaire des citoyens du pays. À gauche comme à droite, on craint que l’adhésion ne s’accompagne d’une perte de contrôle sur le destin national, le pays n’étant indépendant  du Danemark que depuis 1944. Cette mentalité insulaire rappelle beaucoup le débat britannique autour du Brexit : on y retrouve la même idée d’isolement et, dans le même temps, la même peur de perdre en souveraineté. Ce trait peut aussi être observé en Norvège, notamment dans les régions du Nord, très isolées géographiquement.

Dans ce contexte insulaire, Friðgeirsson attire aussi notre attention sur le système ETS, évoqué par Hannesson à propos du ferrosilicium : si le principe de faire payer les émissions de CO₂ est juste, il est adapté à un pays continental. Or, en Islande, « nous n’avons pas encore d’avions ou de cargos électriques… Nous devons donc payer des taxes pour exporter nos produits, alors même que notre électricité est presque entièrement verte. Nous ne contestons pas la politique climatique en tant que telle, mais sa mise en œuvre pose de vrais problèmes pour un pays insulaire. »

Le partage de souveraineté est l’un des principes fondamentaux de l’Union. Or pour l’Islande, la sécurité ne pourrait se trouver que dans ce partage.

Solange Bied-Charreton

Au fond, nombre d’Islandais se posent toujours la même question : quel serait l’avantage concret d’une adhésion à l’Union européenne ? Ayant déjà accès au marché via l’Espace économique européen, beaucoup de citoyens du pays peinent à voir ce que celle-ci apporterait de plus.

La monnaie reste l’un des rares avantages tangibles qu’apporterait l’adhésion : comme nous l’avons vu, l’euro serait synonyme de stabilité. Celle-ci pourrait néanmoins entraîner plus de rigidité sur le marché du travail, voire du chômage. « Dans un système économique, la pression atterrit toujours quelque part », ajoute Friðgeirsson. Or, le modèle économique islandais est marqué par un libéralisme prononcé, avec une grande flexibilité du marché du travail, une fiscalité attractive et une privatisation poussée de secteurs clefs comme la pêche ou l’énergie.

Dans cette société que l’économiste Þorvaldur Gylfason décrit volontiers comme « oligopolistique », où quelques grands acteurs économiques disposent d’un pouvoir considérable, ceux-ci « craignent de le perdre en rejoignant l’Union, parce qu’ils savent qu’ils ne pourraient pas influencer la Commission européenne à Bruxelles de la même manière qu’ils pèsent sur les décisions des responsables politiques islandais ». C’est l’une des raisons majeures pour lesquelles, selon Gylfason, l’adhésion à l’Union est souhaitable : elle permettrait de réduire le pouvoir excessif de ces oligarques et de renforcer la démocratie en Islande. 

Le partage de souveraineté est l’un des principes fondamentaux de l’Union. Or pour l’Islande, la sécurité ne pourrait se trouver que dans ce partage. Selon Gylfason, « Les opposants veulent tout avoir sans rien céder. Mais une union politique est comme un mariage : le partage de la souveraineté ne signifie pas la perte de la liberté. C’est un choix politique — et le choix politique est une forme de liberté. ». Mariage politique, le choix de l’intégration laisse également la possibilité, en cas de désaccord, de divorcer.