La tenaille Trump : l’Europe face à un risque existentiel

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La nette victoire de Donald Trump a confirmé une approche de la politique étrangère : l’unilatéralisme — et une méthode : la transaction. Cette double caractéristique sera désormais la nouvelle normalité à Washington. Si les cercles dirigeants européens anticipaient depuis au moins un an un éventuel retour de Donald Trump à la Maison-Blanche, le coût associé aux mesures nécessaires pour réduire l’effet des politiques annoncées par la future administration américaine terrifiait systématiquement les décideurs, justifiant ainsi une forme d’inaction. De ce point de vue, cette élection s’apparente à un « éléphant noir » : une menace évidente et importante à laquelle personne ne souhaitait devoir faire face. Or l’Europe n’a désormais plus le luxe de paniquer ¹ : les États européens doivent dès maintenant se préparer à un changement majeur d’attitude à Washington à partir de 2025.

Il est d’autant plus important d’établir à quoi pourrait ressembler un scénario du pire pour les Européens que celui-ci est en réalité plausible, voire probable.

Dans cette perspective, nous essayons de tracer les limites d’un tel scénario, de décrire les réponses nécessaires pour en réduire l’impact et d’anticiper les comportements probables des États européens.

Cassandre à Bruxelles : le scénario du pire

Première urgence, la question du soutien à l’Ukraine — alors que le pays entre dans son millième jour de guerre — va se poser de manière aiguë.

Donald Trump et ses soutiens ont clairement annoncé qu’ils souhaitaient une forme de plan de paix le plus rapidement possible. Les contours de ce plan sont encore flous, mais il y a toutes les raisons de craindre que Moscou adopte une position maximaliste. En effet, si le front ne s’est pas encore effondré, la dynamique des opérations est favorable à la Russie : Moscou, qui continue de penser ² qu’elle pourra emporter la décision militaire en 2025 ou début 2026, n’a donc aucune incitation à adopter une position conciliante. Si la Russie parvient en effet à prendre l’avantage militairement, les exigences russes comprendront probablement une combinaison de sécession des territoires occupés par Moscou, une finlandisation complète de l’Ukraine, la démission du gouvernement Zelensky et l’officialisation de sphères d’influence, avec un contrôle dans un premier temps semi-officiel du Kremlin sur la Géorgie, la Biélorussie et la Moldavie.  En d’autres termes, il faut donc se préparer à court terme à entériner une défaite ukrainienne ³ et au besoin de déployer des troupes européennes pour sécuriser une forme de réduit territorial ukrainien, à l’accueil de plusieurs millions de réfugiés — le plus grand transfert de population depuis la Seconde Guerre Mondiale) — sans compter les reproches que ne manqueront pas de recevoir la France et l’Allemagne d’avoir été plus terrifiés par une défaite russe que par une défaite ukrainienne, et d’avoir fait beaucoup trop peu, et trop tard, pour soutenir Kyiv.

Simultanément, il faut anticiper un retrait des troupes américaines déployées en Europe. Ce sujet est en effet devenu la nouvelle position de consensus au sein des experts républicains ⁴. La conséquence immédiate de ce retrait sera une nette dégradation de la sécurité européenne. En 2019, l’International Institute for Strategic Studies estimait que, selon l’ampleur d’un retrait américain, les Européens devraient collectivement investir entre 288 et 350 milliards de dollars par an dans leur défense pour simplement maintenir le niveau de capacités existant avec la présence américaine ⁵. Même s’ils précèdent l’invasion à grande échelle de 2022, ces chiffres donnent une idée de l’ampleur considérable de la subvention américaine à la sécurité européenne et des investissements nécessaires pour non pas améliorer mais simplement conserver les capacités existantes. Même les investissements supplémentaires réels dans la défense depuis 2022 sont encore loin du compte ⁶. Par ailleurs, du point de vue des pratiques stratégiques, les troupes au sol ont une capacité dissuasive supérieure à d’autres domaines : du fait de leur faible mobilité — et de la difficulté à les redéployer rapidement, à l’inverse par exemple des forces navales — elles signalent un degré d’engagement et de résolution important et sont à cet égard clefs ⁷. De fait, au-delà des insuffisances capacitaires qui ne manqueront pas d’apparaître, le retrait des troupes terrestres américaines sera un signal très net d’une plus faible résolution américaine en Europe — et entraînera une diminution de la crédibilité dissuasive de l’OTAN.

Nous devrons dès lors nous préparer à une guerre entre la Russie et l’OTAN à un horizon d’environ cinq ans. Intoxiquées par ce qu’elles ne manqueront pas de présenter comme une victoire et observant le déclin des capacités de défense européennes et de la crédibilité de la dissuasion de l’Alliance, les élites russes seront très tentées d’accomplir ce qui est leur objectif stratégique principal  : l’effondrement total de l’OTAN et de l’Union. Le test sera probablement la prise de gage territorial limité dans un pays frontalier — par exemple un pays balte — afin d’éprouver la solidité des engagements de défense mutuelle — article V du traité de l’Atlantique Nord et 42(7) du Traité sur l’Union européenne. Les États membres doivent donc non seulement se préparer à renforcer leur dissuasion face à Moscou mais également à se battre à un horizon proche s’ils souhaitent maintenir les institutions qui ont organisé leurs interactions depuis plusieurs décennies.

Deuxièmement, l’Europe doit prendre au sérieux les multiples annonces de Donald Trump sur l’imposition générale de tarifs douaniers ⁸ de 10 % à 20 % sur l’ensemble des produits importés aux États-Unis — et 60 % sur les produits provenant de Chine. Il faut donc se préparer à une guerre commerciale dont l’ampleur précise reste à déterminer, mais qui aura un impact important sur le commerce extérieur, étant donné l’exposition de l’Union et l’importance du marché américain pour son économie ⁹. Selon les pays, la compensation complète de la restriction du marché américain par une redirection des flux commerciaux prendra entre cinq ans (Allemagne) et douze ans (France, Royaume-Uni), ce qui se traduira dans l’intermède par des fermetures d’entreprises, une augmentation du chômage et une baisse générale des revenus des ménages, touchant des pays déjà inquiets de leurs situations économico-sociales ¹⁰.

En d’autres termes, les pays européens doivent se préparer à une altération concomitante et sans précédent des sources de leur prospérité et de leur sécurité  : ils devront simultanément faire face à une dégradation majeure de leur sécurité — certainement la plus importante depuis la fin de la Guerre froide — et à l’aggravation de leur situation économique.

Ce scénario du pire repose sur trois hypothèses fondamentales qui sont toutes de l’ordre du plausible, voire du probable  : une défaite militaire ukrainienne, un retrait américain d’Europe et une guerre commerciale. Envisager cette situation comme une base de travail n’est donc pas un pessimisme morbide  : au contraire, étant donné l’impact majeur d’une telle situation, une planification prudente exige de s’y préparer dès maintenant. 

Ce qu’il faudrait faire : transformer l’État-providence pour défendre le continent

La première urgence est de remédier à l’ampleur de la dégradation sécuritaire et d’anticiper un probable retrait américain des affaires de sécurité européenne.

Pour les États européens, cela ne peut signifier autre chose qu’une augmentation d’ampleur de leur effort de défense, le faisant passer le plus rapidement possible d’environ 2 % du PIB aujourd’hui à 4 voire 5 % du PIB, ce qui correspond aux niveaux de la Guerre froide, c’est-à-dire une période où la protection américaine était quasi-garantie — mais où le pacte de Varsovie était une menace plus importante que la Russie actuelle.

Cela implique aussi nécessairement une transformation du mode de fonctionnement des États-providence européens, dont la structure actuelle a été rendue possible par le besoin moindre de financer la défense grâce à la protection américaine après-guerre. Ces États fonctionnent actuellement comme des « tirelires » ¹¹ où les actifs productifs servent à financer le confort de vie des catégories d’âge improductives — enfants et retraités — avec un fort premium pour les personnes âgées — le tiers le plus âgé des populations européennes reçoit substantiellement plus de bénéfices sociaux que toutes les catégories d’âge plus jeunes. Les États-providence européens sont ainsi des machines à lisser les revenus sur l’ensemble du cycle de vie. Cette fonction principale de transfert intergénérationnel conduit au fait qu’ils ne remplissent que de manière très minime la seconde fonction théorique d’un État-providence : réduire les inégalités entre catégories sociales — la fonction dite « Robin des bois » ¹². Or toute augmentation des budgets de défense pèsera par définition sur les actifs, en âge et capables de porter les armes, et devant parfois subir des mesures restrictives de liberté — comme un service militaire obligatoire tel qu’il existe déjà dans certains pays. Il semble de plus en plus injuste de demander à des actifs déjà sursollicités d’être les seuls à assumer les coûts supplémentaires nécessaires à la production du bien collectif qu’est la défense.

Il y a donc un débat important et majeur à avoir sur la nécessaire contribution des catégories les plus âgées à un effort de défense renouvelé — ce que cette classe d’âge n’a pas eu à faire durant la plus grande partie de leurs carrières étant donné la sécurité du continent européen depuis 1991 —, et sur le besoin de transformer les État-providence « tirelire » en « Robin des bois » lissant les inégalités entre classe sociales. Cette transformation majeure impliquera une plus faible capacité individuelle d’accumuler du capital transmissible à ses enfants et petits-enfants — et donc à un arbitrage entre bien collectif — financement de la défense — et intérêts privés. Cette transformation du modèle d’État-providence sera en elle-même insuffisante : des mesures de réallocation des dépenses publiques existantes seront nécessaires. Mais celles-ci seront mieux acceptées si les catégories sociales les plus défavorisées bénéficient d’un réel effet « Robin des bois ». Évidemment, les détails de mise en œuvre de telles politiques varient en fonction des pays européens, qui n’ont pas tous exactement le même fonctionnement de l’État-providence — la France a par exemple besoin de repenser sa fiscalité ¹³ et ses dépenses afin de réduire sa dette — mais la grande dynamique de transformation du fonctionnement étatique est similaire, particulièrement en Europe de l’Ouest. Étant donné la dégradation simultanée des sources de prospérité et de sécurité, il n’existe aucune solution compensatoire qui n’implique pas une réduction du niveau de vie actuel des populations européennes : l’enjeu est de distribuer les coûts de manière juste, et le basculement vers un modèle « Robin des bois » est une manière de le faire.

Deuxièmement, l’Europe et en particulier l’Union doit se préparer aux conséquences économiques de la guerre commerciale à venir. Le premier sujet est la réaccélération de l’intégration au sein du marché unique. L’un des avantages économiques majeurs des États-Unis est la taille de leur marché de consommation et de leur marché des capitaux, qui permet le passage à l’échelle et la distribution de produits dans tout le pays, et de lever des financements substantiels pour des entreprises prometteuses. Au sein de l’Union, le soi-disant « marché unique » souffre d’une fragmentation continue ¹⁴ : 24 langues différentes sont un obstacle naturel au commerce transfrontalier, mais la survivance de nombreuses barrières nationales ¹⁵ au commerce intra-Union — telles que des systèmes fiscaux différents, des professions réglementées ou des législations nationales différentes — constitue l’obstacle le plus important à la croissance. Logiquement, les marchés des capitaux sont eux aussi fragmentés ¹⁶, ce qui limite les possibilités d’investissement. Au cours des dernières années, force est de constater qu’une lassitude à l’encontre du marché commun s’est imposée, avec un ralentissement marqué des efforts d’intégration. Ceux-ci doivent reprendre pour fortifier le marché intérieur européen et lui permettre de réduire l’impact des mesures tarifaires américaines. De même, l’intégration du marché des capitaux, telle que préconisée dans le rapport Letta ¹⁷, aidera à financer les investissements de long terme dans la défense, mais aussi dans la transformation énergétique. En effet, comme le rapport Draghi en fait état ¹⁸, l’Europe souffre d’une dépendance énergétique et est donc vulnérable aux fluctuations des prix, ce qui explique en grande partie son écart de compétitivité avec les États-Unis : les prix de détail et de gros du gaz sont actuellement de trois à cinq fois supérieurs à ceux des États-Unis, tandis que les prix de détail de l’électricité sont de deux à trois fois supérieurs.

La remise récente des deux rapports que l’on vient de mentionner illustre bien que l’Union est consciente des défis et de leur ampleur. Si le diagnostic sur ce que les pays membres de l’Union devraient faire est posé et bien documenté, il y a hélas de bonnes raisons de penser que ce n’est pas ce qu’ils feront. 

Ce que va probablement faire l’Europe : le spectre du « racket de protection »

Le coût politique et financier des mesures nécessaires est important : elles supposent en effet un choix politique fort à l’encontre des intérêts immédiats des séniors, une catégorie d’âge surreprésentée ¹⁹ politiquement par rapport à son poids démographique et qui tend donc à structurellement bénéficier ²⁰ plus largement des politiques publiques. De plus, une reconfiguration du fonctionnement des États-providence suppose un choix politique visant à forcer des transferts bien plus importants depuis les classes favorisées vers les classes qui le sont moins. En d’autres termes : il y a fort à parier que les responsables politiques européens, privilégiant leurs enjeux électoraux de court terme n’iront pas à l’encontre des intérêts de catégories sur-représentées ou influentes de l’électorat.

De ce fait, et face à l’impossibilité de financer le nécessaire investissement dans la défense, la tentation sera forte pour les États de tenter de négocier des accords de protection bilatéraux avec les États-Unis, conduisant à une course à l’échalote entre Européens eux-mêmes pour s’attirer le plus de faveurs de Washington. Il semble probable que l’industrie de défense américaine sortira gagnante de ce qui s’apparentera à une forme de « racket de protection ».

De plus, la poursuite de l’intégration européenne et la mise en œuvre des recommandations des rapports Draghi et Letta supposent un leadership politique fort de la part des grands pays de l’Union, notamment la France et l’Allemagne. Or ces deux pays sont plongés dans des crises politiques d’ampleur. En France, la dissolution ratée voulue par Emmanuel Macron a privé ce dernier du faible crédit politique qui lui restait depuis sa réélection peu spectaculaire de 2022, tandis qu’en Allemagne la coalition dirigée par Olaf Scholz vient de se saborder, installant pour plusieurs mois une instabilité politique. Alors que le moment historique requiert une plus grande unité européenne, les dynamiques sont davantage à la fragmentation — pour la plus grande joie d’États tels que la Hongrie qui font le pari conscient d’un monde post-occidental et d’une subordination volontaire à la Russie et la Chine.

De fait, au lieu d’amortir les coûts de la guerre commerciale à venir en renforçant le marché commun et en investissant dans la transformation des appareils productifs européens, il est très probable que les États européens tenteront de sauver un modèle industriel moribond en redirigeant leurs flux commerciaux vers la Chine. Depuis 2018, l’Union s’est à cet égard progressivement rapprochée des États-Unis dans le cadre d’un « grand compromis » où la relation transatlantique est maintenue tandis que les États européens démontrent qu’ils peuvent soutenir les États-Unis en indo-pacifique. Cela explique certainement la position de plus en plus affirmée de la Commission européenne à l’égard de la Chine. 

Celle-ci est pourtant loin d’être consensuelle parmi les États membres, comme l’a révélé un récent vote sur l’imposition de droits de douane sur les véhicules électriques produits en Chine : alors que des États comme la France, l’Italie, la Pologne et les pays baltes ont voté en faveur de l’imposition de droits de douane, l’Allemagne et la Hongrie ont voté contre, et douze pays se sont abstenus. En bref, plusieurs États — et en particulier l’Allemagne — ne sont pas convaincus par le programme de « réduction des risques » (de-risking) avec la Chine, car ils considèrent le commerce avec Pékin comme un élément important d’une stratégie visant à sortir de leur léthargie économique. Alors que les États et les milieux d’affaires européens anticipent avec inquiétude l’imposition éventuelle de droits de douane par les États-Unis, les regards lorgnent déjà vers la Chine ²¹. Conformément à son programme anti-occidental, Viktor Orbán a déjà autorisé Pékin à exploiter un campus universitaire à Budapest ²² et invité des policiers chinois à effectuer des patrouilles conjointes en Hongrie ²³ — ce qui ouvre un risque évident d’espionnage et de sécurité pour l’Union. L’industrie allemande a quant à elle augmenté ses investissements en Chine ces dernières années ²⁴ — avec des records atteints en 2024 ²⁵ — malgré la position officielle du gouvernement sur le « de-risking ». La Présidente du Conseil italienne Giorgia Meloni, tout en retirant l’Italie de l’initiative chinoise des Routes de la Soie en 2023, s’est rendu en Chine en juillet 2024 pour « relancer » la relation ²⁶. Le président français Macron a récemment nommé l’ancien premier ministre Jean-Pierre Raffarin — défenseur bien connu de la République populaire — « envoyé spécial » pour tenter de convaincre Pékin de ne pas trop pénaliser les producteurs français de cognac ²⁷ lors de la prochaine série de contre-tarifs que la Chine est susceptible d’imposer en représailles à la mesure sur les véhicules électriques.

De la même manière que les États européens risquent de se précipiter en ordre dispersé à la Maison-Blanche pour tenter d’obtenir des garanties de sécurité, il est également probable qu’ils se ruent à Pékin pour négocier des accords commerciaux afin de tenter de sauver ce qui peut encore l’être de leur commerce extérieur. Il s’agirait certes d’une solution à court terme nécessaire pour atténuer les coûts économiques des politiques américaines, mais elle créerait des problèmes de dépendance à plus long terme. Or c’est un risque que de nombreux dirigeants européens seraient prêts à prendre s’ils devaient être contraints de choisir entre la pression économique immédiate et la dépendance à long terme vis-à-vis d’un État autoritaire comme la Chine.

Certes, le pire n’est jamais sûr  : l’Ukraine peut tenir le front, Trump peut décider de ne pas retirer les troupes américaines d’Europe, les États peuvent engager les réformes nécessaires, etc. Mais sur la trajectoire actuelle, le pire devient chaque jour un peu plus probable.