Un an après une campagne électorale où se multipliaient les promesses de dépenses et six mois sans budget adopté, la France se réveille pire élève financier de l’Europe.
En pourcentage du PIB, son déficit n’est dépassé que par la Pologne et la Roumanie et sa dette s’approche rapidement de celle de l’Italie, championne jusqu’ici incontestée des bons du trésor. Le spectre de la crise financière, d’une attaque des « justiciers des bons du trésor », ne peut pas être exclu.
Pourquoi la Ve République tardive se démontre-t-elle incapable de boucler un budget ? Pourquoi le régime ne semble éviter l’émeute à qu’à coup de milliards ?
Blâmer l’absence de majorité parlementaire semble justifié lorsqu’on a le nez collé sur l’actualité, mais un peu facile lorsqu’on prend ses distances.
Depuis la crise des gilets jaunes, président et gouvernements ont cherché à contenir l’opposition en refusant de trancher entre les priorités. Les questions posées par la crise budgétaire — dont le premier ministre a encore monté l’intensité d’un cran en proposant de supprimer deux jours fériés — touchent le cœur du dispositif institutionnel français et de sa difficulté à décider.
Si l’opinion publique, les forces sociales et le parlement freinent toute initiative, les marchés financiers pourraient précipiter le pays vers une débandade à la grecque. En arrière-plan, une vision un peu naïve mais très répandue de l’histoire économique des cinquante dernières années présente les pays industriels avancés comme prisonniers d’un dilemme, contraints de choisir entre la préservation d’un État social financièrement insoutenable, et une libéralisation forcément inégalitaire.
Deux crises budgétaires aiguës, deux redressements spectaculaires
Dans cette étude, nous essayons de prendre le contrepied de cette doxa en nous appuyant sur deux exemples : le Canada et la Suède des années 1990.
Il existe de nombreuses études quantitatives sur les crises budgétaires, mais elles ont le défaut d’aligner des pays de tailles et d’économies fort différentes. La science politique revendique justement la supériorité des études de cas qualitatives. Mais la crise grecque de la décennie précédente, fraîche dans les esprits, n’est pas vraiment le bon exemple, tant à cause de son intensité bien supérieure, que des caractéristiques propres du déséquilibre, associant une corruption étendue et les effets de la crise financière mondiale de 2008.
Contrairement à la Grèce clientéliste, le Canada et la Suède abritent des économies de pointe, diversifiées, finançant une protection sociale moderne et étendue.
Dans les deux cas, la récession de 1991-92 avait creusé les déficits, précipitant une crise qui avait atteint son point culminant avec le dépôt d’un budget d’austérité au début de 1995. Ont suivi des coupes sombres dans les dépenses, et des réformes souvent radicales de l’État social. À la faveur d’une conjoncture internationale favorable, les déficits se sont résorbés rapidement et l’économie a redémarré.
Si l’opinion publique, les forces sociales et le parlement freinent toute initiative, les marchés financiers pourraient précipiter la France vers une débandade à la grecque.
François Godard
Voyons en premier les grandes tendances macro-économiques — assez similaires — avant de regarder de près les deux épisodes politiques et sociaux — et comment leur divergence peut être instructive aujourd’hui.
Dans les deux pays, le redressement des comptes publics a été à la fois rapide et de forte ampleur. Le budget suédois est passé d’un solde de -11 % du PIB en 1993 à +1 % en 1998. Entre 1993 et 1997, le déficit canadien rebondissait de -9 % à un léger surplus. Le budget Bayrou prévoit en comparaison un assainissement graduel de -6 % à -3 % sur cinq ans. Au Canada, la dette publique brute avait atteint un pic équivalent à 100 % du PIB en 1995 pour descendre à 80 % en 2000, en Suède sur la période, ce chiffre passait de 69 % à 50 %.
L’essentiel de l’effort canadien fut porté par des coupes dans les dépenses. Le budget de février 1995 prévoyait une réduction des charges sur trois ans de 25 milliards de dollars canadiens, contre une augmentation des recettes fiscales de seulement 3,7 milliards.
En revanche, le programme suédois de 1995 prévoyait une augmentation des prélèvements de 36 milliards de couronnes et une baisse des dépenses de 26 milliards. Sur une période plus longue la part des deux composantes serait plutôt équilibrée.
L’approche suédoise s’écartait donc du consensus des économistes qui préconisent de redresser les budgets essentiellement par des coupes dans les dépenses, de façon à rassurer les agents économiques. Cette stratégie s’avéra gagnante parce qu’elle fut associée à un train de réformes.
Les effets à moyen terme du redressement fiscal des deux pays paraissent largement positifs.
Comme ailleurs pendant la deuxième partie de la décennie, la croissance s’est accélérée avec des taux de 4 à 5 % par an, largement supérieurs à la moyenne de l’OCDE. Le chômage a reculé sensiblement. À plus long terme, l’effort suédois a encore mieux payé. La productivité par heure travaillée — l’indice le plus fondamental de la capacité d’une économie — est resté à un niveau stable en Suède de 1990 à 2007, à 5-7 % au-dessus des États-Unis, tandis que la productivité relative reculait au Canada.
Par ailleurs, les impacts sociaux du redressement budgétaire ne furent que légèrement négatifs dans les deux pays.
Entre 1995 et 2007, le coefficient de Gini — égalité parfaite = 0, inégalité totale = 100 — est passé de 25,2 en 1995 à 27,1 en Suède et de 31,5 à 33,8 au Canada.
Pour comparaison, en 2007 l’indice atteignait 32,4 en France et 41,1 aux États-Unis. On est très loin de l’explosion des inégalités et du démantèlement de l’État providence tant redoutés. Pour prendre un dernier indicateur de longue durée, en 2021 selon l’Organisation mondiale de la santé, l’espérance de vie sans incapacité à la naissance était de 71,1 ans en Suède (+1,1 depuis 2000), de 69, 8 ans au Canada (+1,2) contre seulement 63,9 ans aux États-Unis (-1,4).
Les grandes tendances sont donc comparables.
Dans le détail, les deux épisodes divergent sous plusieurs aspects.
Au Canada, le gouvernement a imposé ses choix sur un mode antagoniste, devant une forte opposition, des provinces et des syndicats.
En Suède les décisions furent largement bipartisanes, grâce à un consensus étendu.
Un modèle antagoniste contre un modèle consensuel
Au Canada, l’antagonisme efficace de Jean Chrétien
Au Canada, en 1993, la détérioration des finances publiques joua un rôle important dans la victoire du parti libéral de Jean Chrétien sur les conservateurs sortants.
Devant l’ampleur des problèmes et l’irrésolution des dirigeants, un parti de droite dissident émergea, pavant la voie au succès libéral. Chrétien, et son lieutenant Paul Martin, qui devint ministre des Finances, menèrent leur campagne sur un retour à l’équilibre budgétaire. L’abaissement de la cote de crédit de la dette fédérale par une agence de notation focalisa l’attention des médias.
Arrivés au pouvoir, Chrétien et Martin se montrèrent d’habiles tacticiens. L’objectif d’un déficit zéro était clair et compréhensible, et le gouvernement dramatisa le risque d’une banqueroute, au risque même de miner la cote du Canada. Moment décisif : le budget déposé au parlement en février 1995, dont le gouvernement mit en avant les dispositions les plus populistes. Les premières mesures prises s’attaquaient au train de vie de l’État : le nombre de salariés allait être réduit de 14 %. Puis vint une révision étendue des politiques sectorielles ostensiblement axée sur l’efficacité et la qualité des services. Mais l’initiative la plus conséquente tant sur le plan politique que financier fut de couper dans les transferts financiers vers les provinces, qui se retrouvèrent à devoir faire elles-mêmes les choix les plus difficiles, essentiellement sur les politiques sociales. Les décisions les plus délicates étaient prises dans le secret du cabinet de Paul Martin, empêchant la surenchère publique des lobbies.
L’opposition des provinces fut souvent virulente, mais sans conséquence politique importante dans un pays où les partis provinciaux sont généralement indépendants de leurs frères fédéraux.
En revanche le mouvement syndical, et en particulier les organisations du secteur public, se mobilisèrent en masse. Le nombre de jours de grèves par salarié fut le plus haut depuis les années 1970. Une manifestation à Toronto en octobre 1996 regroupa 350 000 personnes. Mais les effets de cette opposition restèrent fort limités, car le gouvernement pouvait se targuer d’un mandat clair. Une partie de la contestation visait les gouvernements provinciaux.
Grâce à la reprise économique américaine entraînant l’économie canadienne, avec un taux d’emploi et des exportations en hausse, le déficit a fondu plus rapidement que prévu, entraînant une cercle vertueux où la confiance des marchés financiers fit baisser les taux d’intérêt, accélérant la croissance.
Depuis six mois sans budget, la France se réveille pire élève financier de l’Europe.
François Godard
Jean Chrétien remporta confortablement les élections de 1997.
En Suède, la stratégie du consensus
Du point de vue macro-économique, l’épisode suédois colle de près au cas canadien dans les grandes lignes, si ce n’est que la crise suédoise fut plus profonde.
Au début des années 1990 le pays affronte une débâcle du secteur bancaire dont les racines remontent aux réformes néolibérales du gouvernement social-démocrate de la décennie précédente. En 1990, une réforme fiscale ambitieuse favorisant épargne et investissement, positivement reçue par les économistes, accélère cependant la récession. La hausse des taux d’intérêt précipite un effondrement du marché immobilier et à sa suite la crise bancaire. En 1992 le taux de change fixe de la couronne en ECU doit être abandonné, la croissance annuelle du PIB touche un plancher à -4 % — le chômage explose.
Aux élections de 1991 les sociaux-démocrates réalisent leur pire score depuis la guerre. La coalition de centre-droit arrivée au pouvoir ne réussit pas à réellement prendre les choses en main mais elle répond au cas par cas aux problèmes en s’appuyant sur un consensus bipartisan.
Les sociaux-démocrates reviennent au gouvernement en 1994 après une campagne où ils n’ont pas caché la nécessité de coupes dans le financement de l’État providence. Au pouvoir, ils impulsent le programme d’économies et de réforme, dont le pivot est le budget d’austérité de janvier 1995 — programme lui aussi soutenu par le centre-droit.
Les deux gouvernements successifs réussissent à présenter l’effort budgétaire comme guidé par le souci de sauvegarde du modèle social suédois, malgré les coupes budgétaires sévères — l’emploi public diminua par exemple de 120 000 postes sur trois ans, correspondant à une baisse des effectifs de 6 %. La continuité des grands programmes sociaux et d’une dépense publique en pourcentage du PIB parmi les plus élevées au monde ont obscurcit les réformes fondamentales effectuées. Leur ampleur contraste avec l’épisode canadien, focalisé sur le budget.
L’ajustement certes considérable des comptes publics suédois s’inscrit en effet dans la continuité d’un ensemble de changements de politique économique et sociale s’étendant sur presque deux décennies. On note ici les principales transformations :
- La libéralisation du crédit et des changes dans les années 1980 ;
- La réforme fiscale de 1990-91, comportant une baisse des taux marginaux et un élargissement de l’assiette ;
- L’adhésion à l’Union européenne en 1995 ;
- La réforme des retraites de 1995 avec l’introduction de fonds de pension privés ;
- L’encadrement du budget à partir de 1997 — toute nouvelle dépense devait être couverte d’une nouvelle recette équivalente ;
- Et enfin, l’indépendance de la banque centrale en 1999.
Dans chacun des cas, les changements législatifs et réglementaires ont été précédés de longues consultations et de rapports d’organismes publics indépendants.
Le gouvernement suédois valorise l’apport des sciences sociales, il s’appuie sur un réseau de fondations et n’hésite pas à créer des commissions ad hoc. En pleine crise budgétaire, le gouvernement de centre-droit créa une commission sous l’autorité de l’économiste social-démocrate Assar Lindbeck, dont le rapport de 1993 influença fortement les réformes des années suivantes. Comme l’ont démontré Andreas Bergh et Gissur Erlingsson, ce leadership d’idées fonctionne comme « un cadre interprétatif » du débat public. Les commissions d’enquête travaillent en grande partie loin des projecteurs, leurs discussions privées sont donc protégées de la gesticulation politique et du lobbying — mais informées par les groupes d’intérêt.
En réalité, l’aspect consensuel du modèle suédois, qui le rend si impraticable à des yeux français, n’est pas une cause mais une conséquence : le consensus social résulte d’un travail technocratique en amont. Les acteurs sociaux ont ainsi fini par converger vers des solutions proposées par la recherche et les institutions indépendantes du système politique partisan.
Conçue pour décider, incapable de trancher : le paradoxe de la Ve République
Le contraste avec l’apparente impasse française est éloquent.
Le problème est bien plus profond que celui que nous vivons depuis l’été dernier, fruit de la fragmentation de l’assemblée. Depuis des décennies, la rutilante machine gouvernementale française, disposant de majorités obéissantes, sans les contraintes d’une puissante chambre haute ou d’une coalition, n’arrive pas à prendre de décisions « difficiles », c’est-à-dire impopulaires. Sur l’emploi, les retraites, les services publics ou le budget, l’impuissance institutionnelle se déploie.
La réactivité canadienne et suédoise révèle en fait un avantage systémique de long terme sur la France. Confrontées à des changements fondamentaux de l’environnement économique ou international, ces deux pays se sont montré beaucoup plus agiles.
En Suède, le consensus social résulte d’un travail technocratique en amont.
François Godard
En apparence, le modèle antagoniste canadien correspond mieux à la culture politique française où l’affrontement partisan et idéologique prédomine. De ce point de vue, la gestion de la crise budgétaire par Chrétien Martin il y a trente ans serait avant tout une leçon tactique : obtenir un mandat électoral clair, et vendre à l’opinion publique les mesures difficiles sous un angle positif — tout le contraire du réalisme « mendésien » dont on peut entendre l’écho dans l’abolition des deux jours fériés.
L’expérience suédoise comporte aussi une dimension tactique importante par l’articulation des réformes autour de la sauvegarde du modèle social, mais un tel argument serait peut-être plus crédible s’il venait de la gauche que de la droite ou du centre.
L’ironie est que la constitution de la Ve République avait été expressément conçue par le général de Gaulle en réponse à l’impuissance de la IVe et à la paralysie de la IIIe finissante, dans le souvenir de l’effondrement de juin 1940.
Le texte de 1958 devait corriger une fois pour toute le tropisme français du gouvernement d’assemblée dont l’exécutif ne serait qu’un exécutant, comme l’a expliqué Pierre Rosanvallon. Un exécutif stable, légitimé par l’élection du président de la République au suffrage universel, devait maîtriser un parlement « rationalisé », et ainsi se montrer capable de décider en tranchant dans le vif, y compris dans les moments difficiles.
La capacité décisionnelle de la France n’est donc pas, a priori, handicapée par sa constitution.
Il serait tout aussi facile de se rabattre sur une explication culturelle impossible à tester.
Les cas canadiens et suédois nous inspirent deux hypothèses d’explication plus tangibles : la faiblesse des partis français et des institutions indépendantes, corollaires de la présidentialisation du régime et du culte de la personnalité qui en est né. Les partis français articulent leurs activités autour de la sélection d’un candidat à la présidence et la programmation, mais cette dernière est déconnectée de l’activité gouvernementale, à la fois exécutive et de préparation de la loi. La pratique des primaires n’a fait qu’accentuer la déconnexion. Comme le pouvoir est concentré à l’Élysée, qui se veut au-dessus des partis, la fonction de gouvernement, de contribution aux choix politiques et à l’action de l’État se voit supplantée par la surenchère programmatique.
Le parti au pouvoir agit comme s’il était un lobby parmi d’autres, provoquant par ailleurs une confusion chez les électeurs. La SFIO et le PS, de Guy Mollet à François Hollande, ont associé un discours de rupture à une pratique gouvernementale centriste. Cette dissociation s’est étendue aux Républicains — comme en témoigne la récente campagne pour l’élection de leur président, où un parti de fait au pouvoir s’abandonne à des rhétoriques militantes. Quant à Ensemble et Horizons, ils préparent surtout 2027. Au Canada et en Suède, à l’inverse, les partis ont pu agir comme incubateurs des choix politiques et comme relais des décisions gouvernementales.
Si le consensus suédois paraît hors de portée du modus operandi hexagonal — l’expérience des douze derniers mois en apporte une confirmation flagrante — on a vu que la convergence bipartisane en Suède procède d’un travail en amont. Elle ne relève pas tant d’une volonté constructrice des dirigeants politiques que d’un rapport de confiance de l’opinion publique envers les institutions qui donnent le « la » du débat d’idée. Vu sous cet angle, le modèle suédois semble moins exotique. Bien sûr la Suède — comme l’Allemagne d’ailleurs — a développé une culture du compromis. Mais cette culture se nourrit d’un terrain institutionnel fertile dont l’expertise publique indépendante constitue le tuteur indispensable.
L’exemple suédois nous enseigne que le travail d’analyse, de veille et de conception des politiques publiques bien en amont du débat, favorise la construction d’un consensus.
François Godard
La France de la Ve République a elle aussi connu, jadis, une configuration politique où la technocratie tant décriée aujourd’hui jouissait d’un respect transversal.
Les grands succès économiques des années 1960 et 1970 étaient certes mâtinés d’une forte conflictualité sociale mais, en parallèle, la poussée modernisatrice s’est réalisée grâce à une convergence assez forte des forces politiques et syndicales en faveur de la productivité — ce que j’ai appelé la Ve République « productiviste », une orientation soutenue tant des gaullistes que des communistes.
Pierre angulaire de la modernisation, les grandes institutions de politique économique comme le Plan, l’Insee ou la Caisse des dépôts, dirigées par des hauts-fonctionnaires respectés comme Pierre Massé, Claude Gruson ou François Bloch-Lainé, influents et sans affiliation partisane. Les réussites de l’époque doivent beaucoup à un consensus qu’on pourrait qualifier de culturel, sous l’emblème de la figure tellement républicaine de l’ingénieur, héraut des grandes initiatives technologiques comme le nucléaire, le RER, Airbus et le Plan téléphone, mais aussi des restructurations productivistes du secteur bancaire, du BTP et de la grande distribution. Retrouver le filon de l’excellence, de l’expertise méritocratique, pourrait permettre de sortir de l’impuissance où la république semble enlisée.
Dans les années 1990, face à une crise budgétaire, des partis — centriste au Canada, social-démocrate en Suède — ont été élus sur des programmes d’austérité, et ont su expliquer les mesures difficiles par des messages crédibles axés sur l’expérience tangible des services publics. Cette approche fut validée dans les urnes par la réélection des gouvernements — dans une conjoncture économique mondiale certes favorable. Mais la leçon n’est pas seulement tactique : la Suède nous enseigne que le travail d’analyse, de veille et de conception des politiques publiques bien en amont du débat, favorise la construction d’un consensus. Une approche que la France, un temps gouvernée par à la lumière du génie civil, pourrait redécouvrir.
