Dix ans de migration dans l’Union : de l’« intangible dignité humaine » à l’« Europe forteresse »

Je vais le dire très simplement : l’Allemagne est un pays fort. La motivation derrière notre approche de ces choses doit être : nous avons déjà tant accompli — nous y arriverons (wir schaffen das). Nous pouvons y arriver et tous les obstacles qui se dressent sur notre chemin doivent être surmontés. Le gouvernement fédéral fera tout ce qui est en son pouvoir pour qu’on y arrive.

Le 31 août 2015, la chancelière allemande Angela Merkel a pris ce qui restera dans l’histoire comme la décision la plus controversée de ses 16 années au pouvoir. Quelques jours plus tard, Berlin et Vienne ont autorisé l’entrée de milliers de réfugiés, qui avaient marché depuis Budapest, le long de l’autoroute, vers la frontière entre l’Autriche et la Hongrie.

En 2015, selon les estimations du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) ¹, un million de personnes ont fui vers l’Europe — un chiffre sans précédent. À l’époque, le nombre de personnes déplacées par la guerre et les conflits était le plus élevé jamais enregistré en Europe occidentale et centrale depuis les années 1990, lorsque plusieurs conflits avaient éclaté dans l’ancienne Yougoslavie. Le nombre de personnes demandant l’asile en Allemagne a atteint un niveau sans précédent, avec environ 890 000 demandeurs d’asile entrant en Allemagne en 2015 ².

Quelques mois avant le discours « wir schaffen das » de Merkel, un bateau a chaviré au large des côtes italiennes, dans ce qui a été considéré comme le naufrage le plus meurtrier de migrants en Méditerranée, avec seulement 28 survivants. Selon des estimations récentes, le bateau qui a coulé ne transportait pas 800 migrants, comme on le croyait auparavant, mais 1100 personnes ³. Dans l’ensemble, la mer Méditerranée est devenue un cimetière pour les personnes en déplacement. L’OIM a enregistré 31 000 morts et disparus en Méditerranée depuis 2014, la Méditerranée centrale étant la route migratoire la plus meurtrière au monde ⁴.

Aux origines de la crise des réfugiés en Europe

En 2010-2011, une vague de manifestations en faveur de la démocratie a eu lieu en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, remettant en cause certains des régimes autoritaires de la région. Le « printemps arabe » a commencé en Tunisie, puis s’est étendu à la Libye, où le soulèvement a conduit à une guerre civile et à une intervention militaire internationale mettant fin au régime de Mouammar Kadhafi, au pouvoir depuis quatre décennies. 

L’instabilité dans la région s’est encore aggravée après que les manifestations en Syrie contre le régime autoritaire du président Bachar al-Assad ont dégénéré en une guerre civile longue et brutale, dans laquelle des acteurs extérieurs, tels que la Russie, la Turquie, l’Iran, le Qatar et les États-Unis, ont joué un rôle actif. La déstabilisation de la région méditerranéenne, secouée par la montée en puissance de l’État islamique, a posé un certain nombre de défis, notamment les flux migratoires records vers l’Union observés en 2015 et 2016.

Malgré les avertissements, Bruxelles s’est retrouvée, dans une large mesure, mal préparée à gérer la crise des réfugiés. 

Plus encore, la pression exercée sur le système d’asile et d’immigration de l’Union a révélé ses vulnérabilités, suscitant des divisions entre les États membres sur la manière de panser les blessures. Alors que les capitales débattaient principalement des moyens d’assurer un partage équitable des charges, de renforcer l’espace Schengen de libre circulation et de contenir les flux migratoires, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a commencé à présenter la migration comme une question d’identité, affirmant que les réfugiés constituent une menace pour l’Europe « chrétienne ». 

« Nous ne devons pas oublier que les personnes qui viennent ici ont grandi dans une religion différente et représentent une culture complètement différente. La plupart ne sont pas chrétiens, mais musulmans », a déclaré Orbán. « N’est-il pas inquiétant que la culture chrétienne européenne soit déjà à peine capable de maintenir ses propres valeurs chrétiennes ? ». Ainsi, selon Orbán, la seule façon de faire face à la migration est d’arrêter les migrants. « La protection de nos frontières est la première et la plus importante des questions », a-t-il déclaré ⁵. 

Dix ans plus tard, la position autrefois isolée d’Orbán est devenue dominante.

Le tournant : 2015, l’année qui a changé l’Europe

Confrontée à l’arrivée massive de migrants, l’Union a tenté de corriger les faiblesses du régime d’asile européen commun (RAEC), à commencer par le règlement de Dublin, qui fixe les critères permettant de déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile. Se basant avant tout sur le premier point d’entrée irrégulière, ce système a particulièrement pesé sur les États membres du sud de l’Union, tels que l’Italie et la Grèce. 

La discussion portait notamment sur l’enjeu de la relocalisation des réfugiés provenant des États membres soumis à de fortes pressions migratoires. La Directive sur la protection temporaire, adoptée à la suite du conflit en ex-Yougoslavie, prévoyait cette possibilité, mais elle n’a jamais été activée jusqu’au déclenchement de la guerre en Ukraine en 2022.

La tentative de réformer le RAEC, qui prévoyait un mécanisme de relocalisation des réfugiés en cas de dépassement d’un seuil de demandes d’asile, n’a pas abouti, en raison des divisions entre les États membres. 

L’incapacité à résoudre la crise migratoire, qualifiée de « défi existentiel pour l’Union européenne » par Donald Tusk, alors président du Conseil européen, a eu un double effet. 

D’une part, certains États membres ont tenté de mettre fin aux arrivées irrégulières au niveau national, en réintroduisant temporairement des contrôles aux frontières intérieures. La crise migratoire a ainsi entraîné un affaiblissement de l’espace Schengen.

D’autre part, l’Union a externalisé de façon croissante le contrôle des frontières et des migrations vers des pays tiers. 

L’accord conclu entre l’Union européenne et la Turquie en 2016 a joué un rôle essentiel dans la réduction des flux migratoires vers l’Europe ⁶. L’Union a transféré 3 milliards d’euros à la Turquie, tandis que cette dernière s’est engagée à empêcher les demandeurs d’asile d’arriver en Grèce et, via la route des Balkans, en Europe centrale. 

Afin de prévenir les arrivées irrégulières, les refoulements aux frontières extérieures de l’Union et les renvois — effectués par des acteurs externalisés, comme la Libye — sont devenus une pratique courante, en violation du principe de non-refoulement et du droit d’asile. Cette pratique s’accompagne souvent de formes documentées de violence, notamment de torture et de traitements inhumains ou dégradants. À ce jour, ces violations des droits de l’homme sont largement impunies et souvent non signalées par les autorités compétentes.

Tous les regards braqués sur l’Allemagne

« Sous ma direction, il y aura des changements fondamentaux dans le droit de l’immigration, le droit d’asile et le droit de séjour en Allemagne. Les règles actuelles de l’Union européenne en matière d’asile sont manifestement dysfonctionnelles ». Le nouveau chancelier allemand Friedrich Merz, chef de l’opposition conservatrice CDU-CSU, a promis de « rejeter sans exception toute tentative d’entrée illégale », y compris pour les personnes ayant droit à une protection, après une attaque mortelle au couteau en Bavière au cours de laquelle la police a arrêté un migrant afghan. 

Dix ans après la crise des réfugiés en Europe, l’État qui a ouvert ses portes à près d’un million de personnes revient sur sa politique migratoire, bien que les passages irréguliers à la frontière de l’Union aient fortement diminué ces dernières années.

Suite à la montée de l’extrême droite, les partis politiques traditionnels ont aussi adopté une position plus dure en matière d’immigration. Plus encore, le retour du président Donald Trump à la Maison Blanche et ses projets d’expulsion massive des migrants en situation irrégulière aux États-Unis renforcent cette tendance dans toute l’Europe. 

En octobre 2024, en Autriche, le FPÖ, un parti anti-immigrés fondé par des nazis, a remporté une victoire électorale historique, alors que le Rassemblement national de Marine Le Pen devient dominant en France, tout comme le Parti pour la liberté (PVV) anti-islam de Geert Wilders aux Pays-Bas. Giorgia Meloni, dont le parti Frères d’Italie a des racines fascistes, dirige le gouvernement italien, et plus récemment, la Nouvelle Alliance flamande (N-VA), parti séparatiste de droite, dirigera la coalition au pouvoir en Belgique ⁷.

Tous les regards sont désormais tournés vers l’Allemagne, où le parti d’extrême droite Alternative für Deutschland (AfD) a réalisé des gains importants lors des élections fédérales du 23 février ⁸. 

L’AfD a présenté un programme radical, prévoyant notamment l’expulsion massive des migrants d’Allemagne. Le sentiment anti-migrants et anti-musulmans qui alimente la montée de l’extrême droite va de pair avec les turbulences économiques et politiques qui touchent en particulier les deux grandes économies européennes : la France et l’Allemagne. Elles sont confrontées à la stagnation économique, à une concurrence féroce avec les marchés émergents comme la Chine, et aux coûts d’une transition écologique à laquelle s’opposent de plus en plus de secteurs industriels, notamment l’automobile.

Le nouveau Pacte sur la migration et l’asile : une initiative mort-née ?

Après une première tentative infructueuse de réforme du RAEC, l’Union a revu à la baisse son objectif ambitieux en adoptant un Pacte sur la migration et l’asile, attendu depuis longtemps — les partis traditionnels visant à contenir l’extrême droite avant les élections européennes de 2024. 

Dans l’ensemble, le Pacte sur la migration et l’asile, comprenant dix textes législatifs qui entreront en vigueur en 2026, tente de résoudre certains des problèmes soulevés lors de la crise des réfugiés de 2015 en Europe. 

La nouvelle législation prévoit un mécanisme de solidarité obligatoire, qui oblige les États membres à apporter une contribution sous forme de relocalisation ou de soutien financier et opérationnel, afin de réduire la pression sur les pays frontaliers.

D’autre part, les États membres situés aux frontières extérieures de l’Union se voient confier des tâches supplémentaires : ils seront principalement responsables de l’accueil et du contrôle des migrants, y compris des enfants, afin de déterminer si une personne présente un risque potentiel sanitaire ou sécuritaire ou si elle a une chance d’être autorisée à entrer dans l’Union européenne. Un règlement spécifique prévoit une dérogation aux mesures standard en cas d’« instrumentalisation » des migrants, non clairement définie, ou de « cas de force majeure », créant ainsi une faille dans la mise en œuvre des règles énoncées dans la législation.

En outre, le nouveau Pacte ne traite pas des violations des droits de l’homme qui entraînent « de plus grandes souffrances humaines » selon Amnesty International, qui a reproché à l’Union européenne d’avoir manqué « une occasion cruciale de mettre en place un système de migration et d’asile qui soit centré sur les droits de l’homme » et d’établir « des voies sûres, équitables et dignes pour que les personnes puissent rejoindre l’Europe » ⁹. 

Immédiatement après l’approbation du Pacte, fortement contesté par la Hongrie et la Pologne, 15 États membres ont adressé une lettre commune à la Commission européenne pour lui demander « d’identifier, d’élaborer et de proposer de nouvelles voies et solutions pour prévenir la migration irrégulière vers l’Europe » ¹⁰, ouvrant ainsi la voie à une approche davantage sécuritaire que celle envisagée dans les nouvelles règles en matière d’asile.

Retours et externalisation des frontières : le nouveau visage de l’Europe

Le glissement de la politique européenne vers l’extrême droite a marqué un tournant, mettant davantage l’accent sur la dimension extérieure de la migration dans le but de réduire les arrivées irrégulières. 

Ces dernières années, l’Union européenne a signé plusieurs accords externalisant davantage la gestion des frontières et des migrations vers des pays tiers, tels que la Tunisie, l’Égypte et la Mauritanie ¹¹. Les ONG ont exprimé à plusieurs reprises leur profonde inquiétude face aux abus subis par les migrants, en particulier en Tunisie, tandis que la Commission a été critiquée pour son manque de transparence et son refus de rendre publiques les conclusions d’une enquête sur les droits de l’homme en Tunisie ¹². 

Une enquête menée pendant plusieurs années par Lighthouse Reports a révélé que « l’Europe soutient, finance et participe directement à des opérations clandestines dans les pays d’Afrique du Nord afin de rejeter chaque année des dizaines de milliers de personnes noires, dans le désert ou dans des régions reculées, pour les empêcher de rejoindre l’Union » ¹³.

Le cas de l’accord entre l’Italie et l’Albanie est différent. 

Celui-ci vise à créer des centres dans l’État balkanique pour traiter les demandes d’asile des personnes répondant aux critères de la procédure d’asile accélérée. L’accord prévoit le transfert de 36 000 demandeurs d’asile vers ces centres en Albanie chaque année. 

Ce plan, qui s’est jusqu’à présent heurté à des obstacles logistiques, financiers et juridiques dans sa mise en œuvre effective, a été suivi de près par la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen. « Avec le début des opérations du protocole Italie-Albanie, nous aurons l’opportunité de tirer les leçons de cette expérience en pratique », a-t-elle déclaré dans une lettre sur la migration adressée aux dirigeants européens avant le Conseil européen des 17 et 18 octobre 2024 ¹⁴.

L’un des piliers essentiels de la stratégie de l’Union européenne en matière de migration est l’élaboration d’une politique de retour efficace afin d’éloigner de l’Union les ressortissants de pays tiers qui n’ont pas le droit de séjourner sur son territoire. Le 11 mars, la Commission a présenté une nouvelle proposition législative qui définit « des obligations claires de coopération pour les personnes renvoyées, et rationalise efficacement le processus de retour, grâce à la numérisation de la gestion des dossiers et à la reconnaissance mutuelle des décisions », comme l’a indiqué Mme von der Leyen dans sa lettre sur la migration. 

Selon les données d’Eurostat ¹⁵, seule une personne sur trois environ qui reçoit l’ordre de quitter le territoire de l’Union27+ (qui comprend tous les pays de l’Union et l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse — tandis que l’Irlande et le Danemark ne participent pas à la directive européenne sur le retour) est effectivement renvoyée vers un pays tiers. Entre 2014 et 2023, les pays de l’Union27+ ont émis 4,5 millions d’ordres de retour, dont seulement 1,3 million ont abouti à des retours effectifs — y compris les retours volontaires et forcés.

En outre, la première initiative de la deuxième Commission von der Leyen a été une communication visant à lutter contre l’arsenalisation de la migration, qui permet aux États membres de déroger « à titre exceptionnel et dans des conditions strictes » aux « mesures susceptibles d’entraîner une ingérence grave dans les droits fondamentaux, tels que le droit d’asile et les garanties y afférentes ». Une telle dérogation a été justifiée par « la gravité et la persistance de la menace pour la sécurité de l’Union européenne et l’intégrité territoriale des États membres aux frontières extérieures de l’Union européenne avec la Russie et la Biélorussie » ¹⁶. 

Cette initiative fait suite à la suspension temporaire du droit d’asile annoncée par le Premier ministre polonais Donald Tusk en octobre 2024 en réponse à la crise migratoire à la frontière biélorusse, que Varsovie et l’Union européenne ont qualifiée de crise orchestrée par Minsk et son allié russe depuis 2011. Auparavant, la Finlande avait adopté une loi similaire autorisant les gardes-frontières à empêcher les migrants de traverser la frontière depuis la Russie. Selon les ONG, ces mesures doivent être interprétées comme une légalisation des retours, en violation du principe de non-refoulement.

À une époque où la sécurité prend le pas sur les droits humains, il convient de prendre un instant pour se souvenir de la leçon de Merkel. 

Face à la crise des réfugiés de 2015 en Europe, elle nous a rappelé que « la dignité humaine est intangible ». « Peu importe qu’elle soit citoyenne ou non, peu importe d’où elle vienne et pourquoi elle vienne chez nous, peu importe ses chances d’être reconnue comme demandeuse d’asile à l’issue d’une procédure, nous respectons la dignité humaine de chaque personne et nous nous opposons, avec la plus grande sévérité de notre État de droit, à ceux qui s’en prennent à d’autres êtres humains, les attaquent, incendient leurs logements, ou qui veulent recourir à la violence (…). Il n’y a aucune tolérance pour ceux qui remettent en cause la dignité humaine d’autres êtres humains ».