Du commerce pour le climat

La communauté du carbone et de l’acier

Lors de sa visite de la semaine dernière aux États-Unis, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a réaffirmé un engagement conjoint avec le président Joe Biden de placer l’accord mondial sur l’acier et l’aluminium durables (GASSA), deux métaux dont la production est à l’origine d’un peu plus de 10 % des émissions de CO2 mondiales ¹, au centre de la coopération climatique et commerciale transatlantique. Annoncé initialement en octobre 2021, cet accord historique prévoit la création d’un groupe d’États affinitaires, qui doivent s’accorder sur un ensemble de mesures visant à restreindre l’accès à leurs marchés pour l’acier et l’aluminium à forte intensité carbone ainsi qu’à lutter contre les pratiques qui faussent le marché dans le secteur des métaux. À la suite de cet accord, les États-Unis ont suspendu les droits de douane pour motif de sécurité nationale ² imposés par le président Trump sur l’acier et l’aluminium en provenance de l’Union européenne afin de contribuer à lutter contre les effets dépressifs sur le marché des surcapacités chinoises subventionnées. Dans le même temps, l’Union a suspendu ses droits de douane de rétorsion sur les produits américains ainsi qu’un contentieux en cours à l’OMC. En outre, les États-Unis et l’Union ont décidé de créer un groupe de travail technique chargé de discuter d’une méthodologie permettant de mesurer le carbone intégré dans l’acier et l’aluminium commercialisés.

Si ces premières étapes sont prometteuses, les détails de l’accord sur l’acier et l’aluminium durables restent à préciser. En décembre 2022, les États-Unis ont présenté à l’Union leur proposition initiale, sous la forme d’un document de concept. Selon plusieurs médias, ce document propose d’adopter deux principes clefs. Tout d’abord, pour garantir que seuls des États qui s’engagent réellement à atteindre l’objectif de décarbonisation — et cela d’une manière qui permette de remédier à la surcapacité mondiale — soient parties à l’accord, le document de réflexion prévoit des critères d’adhésion. Il préconise que les membres devraient respecter certaines normes d’émission pour les métaux couverts ³, s’engager à ne pas contribuer à la surcapacité mondiale et limiter l’activité des entreprises publiques. Deuxièmement, ce plan prévoit que les membres de l’accord global doivent imposer conjointement une série de droits de douane sur les métaux produits selon des méthodes préjudiciables à l’environnement. En échange de leur adhésion à l’accord et de l’imposition de ces droits de douane, les membres bénéficieraient de conditions commerciales plus favorables, en particulier pour l’acier et l’aluminium durables.

Comme tous les accords internationaux bien pensés, l’accord mondial sur l’acier et l’aluminium durable aiderait les États signataires à crédibiliser leurs engagements sur des objectifs communs — en l’occurence : climatiques. C’est particulièrement important pour les États-Unis après que l’administration Trump se soit rapidement retirée des accords de Paris — à la conclusion desquelles l’administration Obama avait contribué. Les partenaires commerciaux des États-Unis ont donc de bonnes raisons de douter que les paroles d’aujourd’hui sur le climat seront suivies d’actes demain. L’administration Biden s’attaque à ce problème de deux manières importantes. Tout d’abord, au niveau national, la loi américaine sur la réduction de l’inflation (IRA) consacre près de 400 milliards de dollars à la décarbonation —potentiellement deux à trois fois plus ⁴ — y compris pour des incitations à la décarbonisation de la production d’acier et d’aluminium.  Cela se traduira par des créations d’emplois et du développement économique dans tout le pays, de manière disproportionnée dans les États et districts dits « rouges » (Républicains). 

Ces emplois, à leur tour, consolideront l’IRA et la transition verte de manière plus générale en donnant aux Républicains, qui se sont opposés à l’IRA et à d’autres efforts climatiques, une incitation politique à soutenir la poursuite de leur mise en œuvre. Deuxièmement, l’accord mondial sur l’acier et l’aluminium durables garantira aux producteurs nationaux qui entreprennent de coûteux efforts de décarbonisation un marché protégé des métaux bon marché mais à forte intensité de carbone. Ces efforts transformeront les incitations et les préoccupations politiques des groupes d’intérêt de manière à ce qu’il soit pratiquement impossible pour les États-Unis de revenir sur leurs engagements en matière de climat. Même une présidence Trump ou DeSantis idéologiquement opposée aux politiques climatiques aura du mal à supprimer les emplois des travailleurs de l’industrie manufacturière. De son côté, l’UE n’est pas à l’abri d’un retour en arrière. Malgré une rhétorique plus cohérente sur le climat, la tarification du carbone dans l’Union a toujours manqué de mordant pour l’industrie lourde et, en mars dernier, des États-membres clefs comme l’Italie et l’Allemagne ont bloqué l’élimination progressive des véhicules à moteur à combustion interne. L’accord aidera tous ses membres à adhérer à des normes plus strictes que les accords de Paris, dont l’application laisse à désirer.

Mécanisme d’ajustement et accord mondial : même combat

Bien que l’Union n’ait pas réagi publiquement au document de réflexion américain, ses interventions passées témoignent d’un désir compréhensible de ne pas voir l’accord (qui ne s’appliquerait qu’à l’acier et à l’aluminium) faire dérailler les progrès de l’Europe vers un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), qui s’appliquerait à un plus grand nombre de secteurs. Les responsables politiques européens ont également invoqué publiquement et régulièrement l’importance de concevoir des politiques climatiques compatibles avec les règles de l’OMC. Ils pourraient donc craindre, par exemple, que le traitement préférentiel dont bénéficieraient les membres dans le cadre de l’accord mondial sur l’acier et l’aluminium durables n’enfreigne la règle de la nation la plus favorisée de l’OMC — règle qui interdit toute discrimination entre les membres de l’Organisation — et n’oblige les parties à l’accord à violer l’engagement qu’ils ont pris envers les autres membres de l’OMC de maintenir les droits de douane sur les importations d’acier et d’aluminium en deça d’un certain niveau. Enfin, dans pratiquement toutes les discussions sur la coopération transatlantique en matière de climat, les Européens s’inquiètent du fait que les États-Unis ne disposent pas d’un système national de tarification du carbone semblable au système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE).

Mais bon nombre de ces objections sont déplacées. Globalement, l’Union devrait accepter les implications économiques et politiques d’une stratégie de décarbonisation qui respecte l’engagement des États-Unis et de l’Union à protéger les travailleurs. Une posture d’objection systématique aux  stratégies commerciales et climatiques innovantes ne fera que rendre plus difficile l’adoption de mesures commerciales n’affaiblissant pas les droits des travailleurs, creusera un fossé entre les alliés engagés conjointement dans la décarbonisation et sapera le soutien au système commercial mondial qui a contribué à répandre la paix et la prospérité dans une grande partie du monde au cours des soixante-dix dernières années. L’octroi d’un traitement préférentiel aux membres des clubs commerciaux environnementaux par rapport aux tiers est également une pratique bien établie. Le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone en est le meilleur exemple. L’article 4 du protocole de Montréal exige que les membres interdisent le commerce avec les tiers des substances contrôlées qui appauvrissent la couche d’ozone. Les parties au protocole sont elles-mêmes soumises à un processus de suivi de la conformité plus indulgent, mais qui prévoit tout de même la possibilité de prendre des mesures commerciales en cas de non-respect systématique des engagements. Ce système incite les États à adhérer à l’accord international et à œuvrer en faveur des objectifs environnementaux qu’il fixe plutôt que de rester en dehors de l’accord. En bref, les distinctions entre les membres et les tiers créent des incitations à la coopération au fil du temps, ce qui peut produire de plus grands avantages pour l’environnement.

À un niveau plus granulaire, ces objections méconnaissent également la réalité de la politique commerciale européenne et des règles commerciales internationales. En ce qui concerne la première, l’Union a déjà montré qu’elle était prête à faire des compromis sur l’application du principe de la nation la plus favorisée au nom de la lutte contre le changement climatique. Le MACF de l’Union prévoit une exemption pour les pays tiers qui participent au SEQE ⁵ ou qui adoptent un système d’échange de droits d’émission de carbone et le relient au SEQE. Le fait de fonder les exemptions du MACF sur l’adhésion, directe ou indirecte, au système d’échange de quotas d’émission de l’Union transforme le mécanisme en une forme de club climatique et enfreint probablement la règle de la nation la plus favorisée. Mais surtout, c’est exactement la même tactique que les États-Unis ont proposé d’utiliser pour l’accord mondial sur l’acier et l’aluminium durables. La proposition des États-Unis, comme le projet de MACF européen, accorderaient toutes deux un traitement préférentiel aux pays ayant adopté certaines politiques de décarbonisation ⁶.

Le fait que l’accord mondial sur l’acier et l’aluminium durables et le MACF violeraient l’obligation de la nation la plus favorisée ne signifie toutefois pas qu’elles seraient incompatibles avec les règles de l’OMC. Les règles de l’OMC contiennent une série d’exceptions pour la protection de l’environnement (ou plus précisément la conservation de ressources naturelles épuisables comme l’atmosphère), la santé publique et la sécurité nationale. Elles prévoient également une exception pour les mesures prises en vertu d’un accord international sur les produits de base, ce que l’accord en question pourrait être. Cette exception a été moins testée, mais elle constitue une piste intéressante que les États-Unis et l’Union européenne pourraient explorer pour justifier leur coopération dans le cadre de l’accord sur l’acier et l’aluminium ou de tout autre club climatique spécifique à un produit ⁷.

Bien comprises ⁸, ces exceptions devraient légitimer à la fois le GASSA et le MACF. Il ne fait aucun doute que la crise climatique est la plus grande crise environnementale, de santé publique et de sécurité nationale de notre époque. La directrice générale de l’OMC a appelé à une plus grande compatibilité entre les régimes commerciaux et climatiques. Les tribunaux de l’OMC ont déjà conclu que les mesures de protection de l’atmosphère peuvent être couvertes par l’exception environnementale et ont confirmé les restrictions à l’accès au marché lorsque ces restrictions sont liées à des mesures environnementales nationales. Même les groupes spéciaux de l’OMC qui se sont prononcés contre les tarifs de sécurité nationale des États-Unis au motif qu’il n’y a pas de base suffisante pour conclure à « une situation d’urgence dans les relations internationales », comme l’exige cette exception, ne seraient probablement pas en mesure de trouver les mêmes failles avec des mesures visant à faire face à la crise climatique. Après tout, 194 pays sont parties à l’Accord de Paris sur le changement climatique et il ne se passe pas une semaine sans de nouvelles découvertes scientifiques sur la nécessité urgente d’agir pour le climat si nous voulons éviter les pires effets du changement climatique. Peut-être plus précisément encore, la guerre en Ukraine et les efforts européens pour se sevrer des combustibles fossiles russes ont clairement montré que la décarbonisation est fondamentalement liée à la paix et à la sécurité mondiales.

L’OMC dans la guerre écologique

Du point de vue du climat, la compatibilité avec les règles de l’OMC ne devrait pas constituer la préoccupation première — ni même d’ailleurs seconde ou tierce. Alors que la crise climatique exige de différencier les niveaux d’ambition, il est aujourd’hui impossible de traiter tous les pays de la même manière. Or les tribunaux de l’OMC ont souvent appliqué les exceptions prévues par le droit de l’Organisation d’une manière excessivement étroite,  tout en reconnaissant la marge de manœuvre qu’elles ouvrent pour poursuivre des objectifs tels que la lutte contre le changement climatique. Les États devraient donc concevoir des outils de coopération en mesure de faire avancer la cause de la lutte contre le changement climatique, et les membres de l’OMC devraient élargir leur compréhension des exceptions pour y inclure ces outils. De manière ironique, l’Union a elle-même déjà tacitement suivi cette tactique avec son projet de Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, qui viole presque certainement les règles de non-discrimination de l’OMC ainsi que la compréhension la plus étroite des exceptions de l’OMC. 

L’Union et les États-Unis ont beaucoup plus d’intérêts en commun que de sujets de divergences. Pour bien mettre cela en évidence, ils devraient poursuivre une stratégie ambitieuse comprenant à la fois un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et un accord mondial sur l’acier et l’aluminium durables. Cela viendrait créer un niveau plancher aux droits de douane qui pourraient autrement fluctuer en raison de la manière dont les droits du MACF sont liés aux prix du SEQE ⁹. Comme nous l’avons affirmé ailleurs, les règles de l’OMC peuvent et doivent être interprétées d’une manière favorable à ce programme de décarbonisation.

Mais si les tribunaux de l’OMC ne sont pas de cet avis, les États-Unis et l’Europe peuvent faire ce qu’ils ont déjà fait à maintes reprises : réécrire les règles de l’ordre mondial pour le rendre plus juste et plus stable. Pour le dire autrement : le système commercial international n’a pas réussi à relever le défi posé par le choc chinois en général, ni par le subventionnement chinois des surcapacités en particulier. S’il veut rester pertinent, ce système ne peut pas faire obstacle à la recherche de solutions au défi le plus pressant de notre époque.