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Key Points
  • Avec près de 400 milliards de dollars de dépenses publiques et de crédit d’impôt prévus sur 10 ans, l’Inflation Reduction Act, adopté le 12 août,est l’action la plus importante jamais entreprise aux États-Unis en matière de lutte contre le changement climatique.
  • Si une coalition d’intérêts économiques et sociaux favorables à ces mesures écologiques venait à se former, le vecteur du prix du carbone pourrait être dépriorisé en tant que politique publique, au profit d’une politique industrielle verte.
  • En tout état de cause, l’engagement, par le deuxième émetteur mondial d’émission de gaz à effet de serre, d’un véritable effort vers la transition écologique est une bonne nouvelle pour l’Union européenne.

Adopté le 12 août, l’Inflation Reduction Act est l’action la plus importante jamais entreprise aux États-Unis en matière de lutte contre le changement climatique. Les près de 400 milliards de dollars de dépenses publiques et de crédit d’impôt prévus sur 10 ans devraient permettre aux États-Unis de réduire leurs émissions de CO2 de 40 % d’ici à 2030 – soit 10 à 15 points de plus que prévu à politique constante.

Ce texte, malgré son ambition réduite par rapport aux projets de Build Back Better Act et les compromis qui furent nécessaires à son adoption – le projet prévoit notamment d’autoriser plus de projets d’exploration et d’exploitation d’énergies fossiles sur les terres fédérales – pose les bases d’une politique environnementale plus ambitieuse. En effet, le soutien apporté au développement des industries vertes aux États-Unis, mais également aux régions dépendantes des énergies fossiles et aux communautés les plus pauvres, est susceptible de créer une coalition d’intérêts économiques et sociaux favorables à de futures mesures écologiques. 

Si une telle dynamique venait bien à s’enclencher, il serait nécessaire d’en tirer des leçons en matière d’économie politique. Alors que la politique environnementale est souvent envisagée comme une question de répartition des coûts de l’adaptation, les investissements publics pourraient s’avérer plus à même de forger des soutiens et donc d’assurer la soutenabilité de la politique engagée. Le vecteur du prix du carbone devrait alors être dépriorisé au profit d’une politique industrielle verte.

Un compromis inattendu 

L’adoption d’un plan d’investissement dans le domaine des énergies renouvelables et de la décarbonisation de l’économie constitue une promesse de campagne de Joe Biden1. Celui-ci a repris à son compte la logique de Green New Deal, puisque le plan repose principalement sur des investissements et des aides publiques, qu’il a présenté comme une source de création d’emplois – le Président Biden déclare devant la session jointe du Congrès d’avril 2021 que « quand j’entend « climat », je pense « emplois » »2 – et qu’il est relié avec des mesures de développement de l’État social. Il trouve ainsi sa place dans le American Jobs Plan3 présenté en mars 2021, au côté d’un American Families Plan visant à améliorer le soutien à la jeune enfance. 

L’adoption du programme législatif repose sur la procédure de réconciliation et le soutien de la totalité du groupe démocrate au Sénat. En effet, seuls les investissements dans les infrastructures physiques font l’objet d’un consensus bipartisan. Ils ont donc finalement fait l’objet d’un projet de loi ad hoc, le Infrastructures Investment and Jobs Act, adopté en novembre 2021. Puisque les démocrates ne disposent pas de la majorité de 60 sénateurs nécessaires pour mettre fin au filibuster, il leur est nécessaire de recourir à la procédure de réconciliation pour adopter des textes auxquels les membres républicains du Congrès s’opposent. Cette procédure ne peut concerner qu’un texte par an, qui doit porter sur les dépenses, les recettes ou le plafond de la dette fédérale. De plus, puisque le groupe démocrate ne comprend que 50 sénateurs et sénatrices – seul le vote de départage de la Vice-présidente Kamala Harris lui accorde la majorité -, chaque membre du groupe jouit d’un droit de véto virtuel. 

Un projet de loi Build Back Better comprenant un ensemble de mesures en faveur des familles et de la décarbonisation a été déposé à la Chambre des représentants en septembre 2021. Il prévoyait 1750 milliards de dépenses sur 10 ans, dont 555 milliards en faveur de l’environnement. Si le projet a été adopté à la Chambre des représentants le 19 novembre, il n’a jamais été soumis au vote au Sénat. En effet, après plusieurs mois de négociations entre Chuck Schumer, leader de la majorité démocrate et le Sénateur Joe Manchin, celui-ci annonce finalement le 19 décembre 2021, qu’il retire son soutien au projet de loi en raison de son coût qui dépasserait les 1750 milliards annoncés initialement et des risques inflationnistes d’une hausse du déficit, dans une période de hausse rapide des prix4

Ce revirement a semblé mettre fin à toute possibilité d’adopter une législation en faveur du climat sous cette législature. Jusqu’au revirement du 27 juillet 2022, avec l’annonce d’un compromis entre le leader de la majorité démocrate au Sénat, Chuck Schumer, et Joe Manchin. Au bout de leurs négociations tenues secrètes, ces derniers présentent un nouveau texte, l’Inflation Reduction Act, comprenant notamment 369 milliards de dépenses en faveur de la décarbonisation et des énergies renouvelables. Il prévoit également une extension des aides publiques à la souscription d’assurance maladie prévues par l’Affordable Care Act et une augmentation du financement du service fédéral des impôts. Ces dépenses sont plus que financées par la création d’un taux minimal d’imposition sur le bénéfice de 15 %, une taxe sur les rachats d’action, la négociation des tarifs par Medicare et Medicaid et un renforcement de la lutte contre la fraude fiscale. Le texte a rapidement été adopté par le Sénat et la Chambre, avant d’être signé par le Président Biden le 16 août 2022.

L’Amérique actionne le levier de la dépense publique pour réduire les émissions de gaz à effet de serre

L’Inflation Reduction Act prévoit 369 milliards de dollars de dépenses en faveur du climat sur 10 ans, soit 4,5 fois plus que la dernière loi comparable, l’American Recovery and Reinvestment Act de 2009, qui consacrait environ 80 milliards de dollars aux investissements dans les énergies renouvelables et les technologies vertes. 

L’Inflation Reduction Act vise à accélérer la transition vers un système énergétique fondé sur les énergies renouvelables. En votant la prolongation jusqu’en 2031 de plusieurs crédits d’impôts, sur la production d’électricité décarbonée5 ou sur l’achat de véhicules électriques neufs, ce texte réduit l’incertitude qui pèse sur les acteurs de la transition énergétique et encourage à l’investissement. Le texte vient également créer de nouveaux dispositifs de soutien : un crédit d’impôt pour la production d’énergie nucléaire, 9,7 milliards en prêts et subventions aux coopératives électriques rurales pour leur permettre de produire et d’acheter des énergies renouvelables, des crédits d’impôts pour l’achat de véhicules électriques d’entreprise ou d’occasion, pour l’installation de stations de recharge et pour la production ou l’investissement dans l’hydrogène vert (qui est produit en utilisant de l’électricité décarbonée). Au-delà de ces dispositifs qui mettent directement à contribution le budget fédéral, l’IRA permet à la puissance publique de jouer un rôle de prêteurs et de garant. Le bureau des programmes de prêts (Loan Programs Office) du département de l’énergie se voit doté de 9 milliards de dollars supplémentaires, ce qui lui permet de démultiplier sa capacité de prêt et de garantie : elle passe de 23,9 milliards de dollars à 331,9 milliards de dollars6. Le fond de réduction des gaz à effet de serre (Greenhouse Gas Reduction Fund), doté de 27 milliards de dollars, vise quant à lui à faire éclore et croître un écosystème de banques vertes aux États-Unis. En effet, il a pour but d’octroyer des subventions aux « institutions financières sans but lucratif, d’Etats et locales » ayant pour mission de déployer rapidement des technologies à faibles émissions. 

Au-delà de la production d’électricité décarbonée, les mesures contenues dans l’IRA visent également à réduire les émissions des gaz à effet de serre par le biais de l’efficacité énergétique. Dans le domaine de la construction, plusieurs crédits d’impôts sont créés ou étendus7 et 4,3 milliards de dollars sont confiés au département de l’énergie pour encourager les Etats à mettre en place des actions en faveur de l’efficacité énergétique. Le secteur industriel est ciblé au travers d’un crédit d’impôt pour la capture et le stockage du carbone8. Concernant les transports, le texte encourage le développement et l’emploi de carburants moins polluants : par exemple, les carburants pour avion dont les émissions de gaz à effet de serre sont inférieurs de moitié à la norme bénéficient d’un crédit d’impôt de 1,25$ par gallon, plus 1 cent par point de réduction supplémentaire. À noter, alors que la logique de taxation des externalités a largement été laissée de côté dans l’IRA au profit d’un soutien public aux comportements vertueux, il reste tout de même présent au travers du mécanisme de réduction des émissions de méthane : les installations qui produisent plus de 25 000 tonnes de méthane par an se verront infliger une pénalité de 900 dollars par tonne en 2024, 1200 en 2025 et 1500 en 2026.

L’Inflation Reduction Act attache une grande importance aux développement du secteur des technologies décarbonées aux États-Unis et met donc en place une véritable politique industrielle verte. Il est introduit un crédit d’impôt pour la production de composants liés aux énergies vertes (les panneaux photovoltaïques, les cellules de batterie, certains minerais critiques, etc.). Une aide est également prévue pour les investissements, puisque 10 milliards pourront être alloués, sous forme de crédit d’impôt, en faveur de projets de création ou d’extension de capacités de production dans le domaine des énergies renouvelables9 (par exemple une usine de turbines d’éoliennes). Surtout de nombreuses dispositions du texte accordent un traitement préférentiel aux équipements produits aux États-Unis. Les crédits d’impôts pour la production d’électricité décarbonée prévoient ainsi une bonification de 10 % si au moins 40 % de la valeur des équipements est d’origine américaine. Le crédit d’impôt pour l’achat d’un véhicule électrique neuf est entièrement dépendant du respect de deux critères portant sur l’origine domestique des minerais critiques et de la batterie (avec des exceptions pour certains partenaires des États-Unis).

Le texte accorde également une attention importante à l’adaptation au changement climatique et à la résilience. Plusieurs milliards de dollars sont alloués à des programmes fédéraux en faveur des communautés les plus pauvres. Il s’agit notamment de renforcer la veille sur les niveaux de pollution, de lutter contre les îlots de chaleur en ville ou de développer la formation dans le domaine. Le département de l’agriculture se voit confier environ 25 milliards de dollars pour assurer une meilleure conservation des forêts et des terres agricoles.

La loi rapproche grandement les États-Unis de leur objectif de réduction de 50 % des émissions de CO2 en 203010. Les différentes projections réalisées par Rhodium Group, Energy Innovation ou le projet REPEAT de Princeton11 concluent que l’Inflation Reduction Act devrait permettre aux Etats-Unis d’atteindre en 2030 un niveau d’émissions de CO2 environ 40 % inférieur à celui de 2005. Soit une baisse d’environ 10 à 15 points supérieure à celle prévue à politique constante. Ceci en raison d’un accroissement massif des investissements dans les énergies renouvelables (selon REPEAT, les investissements publics et privés dans l’éolien et le photovoltaïque atteindrons 321 milliards en 2030 contre 177 milliards anticipés en l’absence de l’IRA), d’un déploiement plus rapide des véhicules électriques et du recours à la capture du CO2 (qui pourrait atteindre 200 millions de tonnes par an en 2030).

Une politique industrielle verte en construction 

L’Inflation Reduction Act est la meilleure illustration à ce jour des évolutions dans la doctrine économique du parti démocrate. Plutôt que de reposer sur la seule réduction du déficit fédéral (300 milliards sur 10 ans), et donc de la demande, le texte contient plusieurs dispositions qui visent à transformer les conditions de l’offre. Medicare et Medicaid vont pouvoir négocier le prix de certains médicaments. Les investissements dans les énergies renouvelables sont subventionnés, ce qui doit aboutir selon les promoteurs du texte à renforcer la l’indépendance énergétique de l’Amérique et à réduire le coût de l’énergie. Le compromis entre le Chuck Schumer et Joe Manchin prévoit également une réforme des procédures d’autorisations de nouveaux projets d’investissements. Ces mesures correspondent assez exactement aux préconisations du journaliste Ezra Klein dans son article proposant un « progressisme de l’offre » visant à réduire le coût des biens les plus importants pour la mise en œuvre du programme démocrate (santé, énergies renouvelables, etc.)12. Cette idée a fait son chemin au sein de l’Administration Biden puisque la Secrétaire au Trésor Janet Yellen a déclaré sa doctrine économique était « l’économie de l’offre moderne » (modern supply side economics13), qui donne la priorité à « l’offre de main-d’œuvre, au capital humain, aux infrastructures publiques, à la recherche et développement et aux investissements dans un environnement durable ».

© Ronald W. Erdrich/Abilene Reporter-News (via USA TODAY NETWORK/Sipa USA)

Ce texte doit donc être envisagé dans le cadre plus large de la politique industrielle engagée par l’Administration Biden, au sein de laquelle les préoccupations climatiques occupent une place centrale. Les analyses des chaînes d’approvisionnement menées par les agences fédérales en application de l’Executive Order 14017 sur les chaînes d’approvisionnement des États-Unis14 ont notamment portées sur les énergies renouvelables, les transports, l’agriculture et les minerais critiques15. Surtout, l’Infrastructure Investment and Jobs Act et le Chips and Science Act contiennent des dispositions en faveur du climat et des énergies renouvelables. Selon RMI, ce sont près de 200 milliards qui y sont alloués16. L’IIJA comprend notamment un plan de soutien à la filière hydrogène doté de 9 milliards, 5 milliards pour le développement d’un réseau national de stations de recharge électrique ou 7,5 milliards en faveur de l’électrification des bus scolaires. Le Chips and Science Act prévoit quant à lui environ 67 milliards de financement en faveur des programmes de recherche du département de l’énergie, ce qui devrait contribuer à accélérer l’innovation en matière d’énergies décarbonées et d’efficience énergétique17

Les dispositions de l’Inflation Reduction Act ont été bâties de manière à faire naître une coalition d’intérêt en faveur de politiques écologiques. Comme mentionné ci-dessus, plusieurs dispositions (crédits d’impôts dédiés à la production d’équipements et exigences en matière de provenance des équipements) visent à développer le secteur des énergies renouvelables et des industries vertes aux États-Unis. Ceci est susceptible de créer un effet cliquet, puisque la croissance de ces entreprises vient renforcer leur poids politique (emplois, financement des campagnes électorales, lobbying) et accroître la probabilité que de nouvelles mesures en faveur du climat soient adoptées dans le futur. Les législateurs démocrates ont également cherché à attacher des groupes sociaux défavorisés au projet de transition écologique, en faisant de la politique industrielle un outil de justice sociale et territoriale. La plupart des crédits d’impôts prévus dans le texte sont ainsi soumis à des obligation en terme de salaire18 et de recours à des apprentis, faute de quoi le montant versé est divisé par 5. Plusieurs programmes de subventions et des bonifications de crédit d’impôts ciblent les localités défavorisées. Plusieurs dispositions de l’IRA prévoient également des bonifications pour les communautés énergétiques traditionnelles, telles que les villes minières ou celles où des centrales à fioul ou à charbon sont ou ont été implantées. Outre que cela s’avère très bénéfique à l’Etat de Virginie Occidentale, dont Joe Manchin est sénateur19, ceci a le potentiel de transformer la politique climatique aux États-Unis en attachant au succès de la transition des territoires (et leurs élus) qui n’y étaient pas favorables. 

L’adoption du texte a également été rendue possible par l’abandon de l’idée de taxe carbone. Cette dernière était au cœur du dernier projet législatif majeur en matière de lutte contre le changement climatique, l’American Clean Energy and Security Act de 2009. Adopté par la chambre des représentants, il n’avait pas été soumis au Sénat face à l’impossibilité d’y réunir une majorité en sa faveur. Ce type de mesure rencontre encore aujourd’hui l’opposition d’une grande parties de l’opinion publique : alors que 56 % des Américains sont favorables aux subventions en faveur des technologies bas carbones et 50 % à un programme d’investissement dans des infrastructures vertes, seuls 28 % se prononcent en faveur d’une taxe carbone, même si les revenus levés étaient transférés aux ménages les plus pauvres20. La politique industrielle prend donc une place croissante dans les politiques de lutte contre le changement climatique, comme illustré par les plans nationaux de relance et de résilience européens ou le Green Deal coréen. 

Quelles opportunités pour l’Europe ?

L’engagement, par le deuxième émetteur mondial d’émission de gaz à effet de serre, d’un véritable effort vers la transition écologique est une bonne nouvelle pour l’Union européenne. Les fonds publics dirigés vers la recherche et l’innovation ou vers la création de démonstrateurs devraient contribuer à l’amélioration des technologies vertes et à la réduction du coût de la décarbonation de l’économie. Les investissements en vue de créer une chaîne d’approvisionnement américaine en matière d’énergies renouvelables viennent réduire les risques de tensions inflationnistes sur les équipements et la dépendance à la Chine. De plus, cette nouvelle direction donnée à la politique américaine permet d’envisager d’approfondir les coopérations, sur la base d’une ambition partagée de décarbonisation, comme cela a déjà été engagé dans le domaine de l’acier21

Mais les efforts américains doivent également nous interroger sur la pertinence des politiques climatiques européennes. Le marché carbone reste l’instrument principal du projet européen Fit for 55 tandis que le développement des industries vertes est principalement laissé à la responsabilité des États-membres. Or en l’absence de politique décidée visant à transformer directement l’économie et la société dans le sens de la décarbonation, en utilisant les investissements pour souder une coalition, les politiques environnementales seront elles politiquement soutenables ?

Sources
  1.  JoeBiden.com, Joe’s Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice
  2. Joe Biden, Remarks by President Biden in Address to a Joint Session of Congress, 28 avril 2021
  3.  White House, The American Jobs Plan, 31 mars 2022
  4. White House, President Biden Announces the Build Back Better Framework, 28 octobre 2021
  5.  Les investisseurs ont le choix entre un crédit d’impôts à la production, de 1,5 cent par KwH produit ou stocké, ou un crédit d’impôt pour l’investissement, qui s’élève à 30 % du montant investi.
  6. Congressional Research Service, Inflation Reduction Act of 2022 (IRA) : Department of Energy Loan Guarantee Programs, 5 août 2022
  7. En faveur de la rénovation de logements, de locaux commerciaux, de l’installation d’équipements de production d’énergies renouvelables et pour les nouvelles constructions résidentielles. 
  8.  Son montant s’élève entre 60 et 180 dollars par tonne de carbone, selon l’usage qui en est fait. 
  9.  Advanced Energy Project Credit – Section 48 C
  10. Par rapport aux émissions de 2005.
  11.  REPEAT, Preliminary Report : The Climate and Energy Impacts of the Inflation Reduction Act of 2022, 4 août 2022
  12.  Ezra Klein, The Economic Mistake the Left Is Finally Confronting, The New York Times, 19 septembre 2021
  13. Janet Yellen, Remarks at the 2022 ‘Virtual Davos Agenda’, 21 janvier 2022
  14. Joe Biden, Executive Order on America’s Supply Chains, 24 février 2021
  15. Todd N. Tucker, Everything is Climate Now : New Directions for Industrial Policy from Biden’s Supply Chain Reports, Roosevelt Institute Issue Brief, Mai 2022
  16. Lachlan Carrey et Jun Ukita Shepard, Congress’s Climate Triple Whammy : Innovation, Investment, and Industrial Policy, rmi.org, 22 aout 2022
  17. House Leadership, CHIPS and Science Act of 2022, science.house.gov, consulté le 21 août 2022 
  18.  Obligation de payer les employés au salaire en vigueur (« prevailing wage »)
  19. The Washington Post, West Virginia coal country will test power of Democrats’ climate bill, 13 août 2022
  20. Antoine Dechezleprêtre et al., Fighting Climate Change : Attitudes Toward Climate Policies in the United States, OCDE, 2022
  21. The White House, FACT SHEET : The United States and European Union To Negotiate World’s First Carbon-Based Sectoral Arrangement on Steel and Aluminum Trade, 31 octobre 2021