Le passeport sanitaire européen : un placebo risqué

Le 1er juillet, l’Union européenne a lancé son certificat numérique Covid afin de « rouvrir la libre circulation en toute sécurité au sein de l’Union » ¹. L’objectif déclaré du laisser-passer, également connu sous le nom de « certificat vert numérique », est d’ouvrir la porte de la libre circulation : aux personnes qui ont été vaccinées, à celles dont le test COVID-19 (PCR ou antigénique) est négatif, et à celles qui ont guéri du Covid-19. On peut donc dire que le certificat « passeportise » les « profils de risque » immunologiques des Européens, permettant une évaluation individuelle du risque lié au Covid-19 à la place de restrictions généralisées et non-discriminatoires, telles que des interdictions d’entrée, des quarantaines ou des tests PCR obligatoires.

Européaniser – ou individualiser – la gouvernance du risque pandémique ?

Le certificat offre donc une solution séduisante qui peut permettre, en principe du moins, aux États membres de gérer le risque de pandémie, sans continuer à imposer des restrictions généralisées à la vie économique et sociale. Le poids de ces restrictions étant devenu de plus en plus insoutenable au cours de la deuxième année de pandémie, la nécessité de rouvrir les frontières aux voyages et au tourisme, de dégeler les économies de coûteux blocages, et de rétablir un semblant de « nouvelle normalité » est devenue une préoccupation politique urgente ². Cette urgence était bien visible à la fois dans la manière dont la proposition de certificat a été présentée pour la première fois par la Commission von der Leyen en mars 2021, ainsi que dans son processus d’approbation ultérieur, qui a échappé à une série d’étapes habituellement obligatoires, comme une évaluation d’impact complète. Alors qu’il promettait d’être la clé pour débloquer une sorte de « normalité », le certificat a dès le départ été tout le contraire : une mesure d’urgence, adoptée dans l’urgence pour régir ce qui était (et continue d’être) une urgence de santé publique permanente. Toutefois, comme nous le verrons plus loin dans cet article, l’amnésie collective de la situation pandémique réelle (et actuelle) est un élément clé de la « solution » magique promise par le certificat. Comme nous l’avons soutenu ailleurs, grâce à sa « performance de sécurité », le certificat permet aux dirigeants politiques européens et nationaux de projeter à leurs citoyens une illusion de contrôle tangible ³. En tant que tel, le certificat n’est qu’une « politique placebo » ⁴ qui permet d’échapper (temporairement) à des décisions politiques difficiles (et peut, en effet, rendre ces décisions encore plus difficiles dans un avenir proche). 

Outre la nécessité d’ouvrir les économies européennes et de rétablir la libre circulation, l’autre raison principale invoquée par la Commission, pour justifier la création d’un certificat à l’échelle de l’Union, réside dans la tentative de régir non seulement la transmission virale, mais aussi la cacophonie croissante des systèmes de certification nationaux (et même régionaux), qui ont commencé à fleurir au printemps 2021. En annonçant son projet de système paneuropéen, la Commission a également tenté de reprendre le contrôle de la gouvernance du risque pandémique aux législateurs nationaux, afin de s’assurer que ces certificats seraient « interopérables » dans l’espace Schengen – et donc de garantir qu’aucune restriction supplémentaire à la libre circulation au sein de l’Union ne serait créée. Pourtant, cet objectif – présenté comme une motivation essentielle de la coordination au niveau européen – n’a pas été pleinement atteint. Si la présentation d’un certificat Covid est devenue une condition préalable à l’exercice de la libre circulation – en totale contradiction avec le Code frontières Schengen –, il s’agit d’une condition nécessaire, mais non suffisante, pour entrer dans un pays de l’Union. En effet, les conditions de délivrance du certificat numérique Covid varient d’un État membre à l’autre, tout comme la facilité avec laquelle les citoyens peuvent en « créer » un sur la base de leur vaccination, ou de leur statut de test actuel ⁵. Sans surprise, un certain nombre d’États membres ont déjà mis en place une série d’exigences « nationales » supplémentaires, telles que la quarantaine ou la répétition des tests ⁶.

En annonçant son projet de système paneuropéen, la Commission a également tenté de reprendre le contrôle de la gouvernance du risque de pandémie aux législateurs nationaux, afin de s’assurer que ces certificats seraient « interopérables » dans l’espace Schengen

Alberto Alemanno et Luiza Bialasiewicz

Cependant, ces mesures nationales supplémentaires ne sont que l’une des obstructions à l’espace imaginaire de flux continus censé être ouvert par le certificat. L’« interopérabilité » et la « reconnaissance mutuelle » tant vantées reposent, en effet, sur un tri supplémentaire de qui et de quoi peut être reconnu (et donc « rendu gouvernable ») par le certificat. Comme l’ont fait valoir Dimitry Kochenov et Jacquelyn Veraldi, le certificat numérique Covid de l’UE ne risque pas seulement de créer des formes d’exclusion entre les personnes vaccinées/guéries et les personnes non-vaccinées/non-infectées, il permet aussi « explicitement une discrimination supplémentaire parmi les personnes vaccinées », en excluant de la certification celles qui sont vaccinées avec un vaccin non approuvé par l’EMA ⁷. Le certificat ne peut, en effet, être délivré pour des vaccins non approuvés par l’EMA, ce qui « punit les États membres pour avoir jugé eux-mêmes de la meilleure stratégie à adopter pour sauver la vie de leurs citoyens dans le contexte de la pandémie, d’une manière qui soit pleinement conforme à la législation européenne ». En dépit d’une coordination sans précédent au niveau de l’Union, l’achat national de vaccins, puis leur certification, ont été fermement liés à des orientations géopolitiques plus larges (qu’il s’agisse de la Russie ou de la Chine). Ainsi, les dirigeants d’États membres tels que la Pologne ont déclaré explicitement qu’ils ne lèveraient pas les restrictions à la libre circulation des citoyens de l’UE vaccinés avec le vaccin Spoutnik V de fabrication russe  ⁸ (ce qui inclut, au moment de la rédaction du présent article, un pourcentage considérable de citoyens hongrois et, à partir de juin 2021, également de Slovaques ⁹). Le caractère hautement politisé de ces discussions – qui n’ont porté que sur une infime partie de l’efficacité réelle des vaccins en question en matière de protection contre le Covid-19 – souligne encore l’aspect « performatif » de ces certificats, qu’ils soient européens ou nationaux. 

Les géographies mondiales de l'(in)sécurité

Nous en arrivons à l’autre échelle pertinente pour comprendre les nouvelles formes de gouvernance du risque pandémique édictées par le Certificat : l’échelle mondiale. Dès les premières semaines de son déploiement, le Certificat a créé un certain nombre d’incidents internationaux. L’un des plus visibles a été la non-reconnaissance du vaccin Covishield, la version produite en Inde du vaccin Astra-Zeneca (l’un des vaccins « certifiés » par l’EMA et donc le certificat européen) ¹⁰. Outre qu’il s’agit du principal vaccin utilisé en Inde et dans les pays du Sud, des lots de ce vaccin ont également été utilisés dans le cadre de la campagne de vaccination au Royaume-Uni. L’annonce a en effet provoqué une panique parmi les quelque 5 millions de citoyens britanniques qui avaient reçu le vaccin Astra-Zeneca produit en Inde (pour qui « les vacances en Europe pourraient désormais être interdites »), à la recherche du numéro de lot incriminé – un scénario surréaliste.

L’incident avec l’Inde n’était qu’un des nombreux affrontements très visibles de ces dernières semaines. Le 28 juin, la Commission de l’Union africaine et les Centres africains de contrôle et de prévention des maladies (Africa CDC) ont publié une déclaration remettant directement en question les fondements scientifiques de l’exclusion de certains vaccins par le certificat, et soulignant l’absurdité de l’exclusion par l’UE d’un vaccin tel que le Covishield, qui a constitué l’épine dorsale de la contribution de COVAX, soutenue par l’Union, aux programmes de vaccination des États membres de l’Union africaine ¹¹. Le programme COVAX lui-même a été encore plus direct dans sa critique : sans mentionner explicitement le certificat numérique Covid européen, COVAX, l’OMS, l’Alliance GAVI et le CEPI ont publié la déclaration suivante, le 1er juillet, pour coïncider avec le lancement officiel du certificat :

« Toute mesure qui ne permettrait qu’aux personnes protégées par un sous-ensemble de vaccins approuvés par l’OMS de bénéficier de la réouverture des voyages à destination, et en provenance de cette région, créerait de fait un système à deux vitesses, élargissant encore le fossé mondial en matière de vaccins, et exacerbant les inégalités que nous avons déjà constatées dans la distribution des vaccins Covid-19 […] À un moment où le monde s’efforce de reprendre les échanges, le commerce et les voyages, cette mesure est contre-performante, tant dans l’esprit que dans les résultats » ¹².

La Commission européenne avait déjà fait face à des accusations internationales de « nationalisme vaccinal » et de thésaurisation depuis le début du déploiement du vaccin, ainsi qu’à des critiques visant son refus de soutenir la dérogation temporaire au brevet sur les vaccins (encouragée à la fois par de nombreux États membres et par le Parlement européen ¹³). Le déploiement du certificat numérique Covid risque de ternir encore davantage la réputation internationale de l’Union en tant qu’acteur mondial « différent ». La promotion hautement médiatisée des efforts de la « team Europe » en faveur de l’équité mondiale en matière de vaccins ne contribuera guère à modifier cette impression ¹⁴.

Le déploiement du certificat numérique Covid risque de ternir davantage la réputation internationale de l’UE en tant qu’acteur mondial « différent ». La promotion hautement médiatisée des efforts de la « team Europe » en faveur de l’équité mondiale en matière de vaccins ne contribuera guère à modifier cette impression.

Alberto Alemanno et Luiza Bialasiewicz

Utilisé comme un outil de contrôle des frontières, le certificat ne risque que d’exacerber davantage les inégalités mondiales. Tout nouveau passeport, électronique ou physique, nécessaire ou « optionnel », est – dans un monde d’« apartheid des passeports » – toujours un ajout à la liste des motifs d’exclusion et de discrimination possibles ¹⁵. L’accès au certificat est déjà inégal dans l’Union et dans la grande Europe. Il n’est pas seulement déterminé par les différences de facilité d’obtention du certificat numérique Covid de l’UE dans les différents États membres : il est également très différencié selon les classes sociales, les ethnies et même les zones géographiques au sein de ces États. L’inégalité de la prise en charge de la vaccination dans les pays européens a été l’un des facteurs soulignés par les critiques des certificats Covid-19 en général, notant qu’en plus de leurs défis scientifiques, pratiques et juridiques considérables, ils risquent également d’accentuer les inégalités existantes. L’utilisation de ces certificats – sous forme physique ou électronique – ne ferait qu’exacerber les dommages infligés par le Covid-19 à des populations déjà vulnérables, même dans les pays ayant mis en place des campagnes de vaccination de masse ¹⁶. Au Royaume-Uni, une opposition importante a été exprimée à l’encontre de la mise en œuvre des « certificats de vaccination », comme le rapport produit par les députés de la commission de l’administration publique et des affaires constitutionnelles, qui note que de tels certificats « seraient susceptibles d’entraîner une discrimination disproportionnée à l’encontre des personnes sur la base de la race, de la religion et du milieu socio-économique, ainsi que sur la base de l’âge en raison de l’échelonnement du déploiement du vaccin » ¹⁷. 

La discrimination potentiellement promulguée par la « passeportisation » du statut vaccinal ou immunitaire par le certificat numérique Covid de l’UE est toutefois encore plus périlleuse pour ceux qui tentent d’entrer dans l’UE, ou pour ceux dont le statut d’immigrant est précaire ou partiel, à l’intérieur et aux frontières de l’Europe. Historiquement, les pandémies ont été des moments où de nouvelles frontières racialisées ont été imposées, la régulation de la maladie servant d’outil puissant pour réguler également les populations. Comme l’a observé Martina Tazzioli, le certificat Covid-19 risque de renforcer davantage les nationalismes sanitaires, et de multiplier les hiérarchies raciales dans le droit à la mobilité, et à l’accès (in)égal à la santé et à la protection. Comme elle l’a fait valoir avec Maurice Stierl, la gouvernance du Covid-19 a fait de l’Union un espace de plus en plus « dangereux » pour les migrants, la gouvernance du risque pandémique étant instrumentalisée par les États pour restreindre davantage la mobilité de « ceux qui se déplacent de façon précaire », avec de nouvelles formes de refoulement, de confinement et d’enfermement des populations mobiles, justifiées au nom de leur propre « protection », et de celle des Européens ¹⁸.

La gouvernance par placebo ?

Outre les points soulignés ci-dessus, il est important de noter que les organismes de santé internationaux et nationaux ont, jusqu’à présent, refusé de soutenir des certificats tels que celui de l’Union, mettant en garde contre leur adoption comme solution miracle pour gérer avec succès les risques liés au Covid-19. Les certificats de vaccination et de guérison sont – et restent – incompatibles avec les recommandations temporaires de l’OMS à l’intention des voyageurs internationaux ¹⁹, l’organisation ayant récemment déclaré : « À l’heure actuelle, la position de l’OMS ²⁰ est que les autorités nationales et les opérateurs de moyens de transport ne devraient pas introduire d’exigences de preuve de vaccination contre le Covid-19 pour les voyages internationaux comme condition de départ ou d’entrée, étant donné qu’il y a encore des inconnues critiques concernant l’efficacité de la vaccination dans la réduction de la transmission. » La communauté scientifique a également exprimé sa prudence. Le Conseil allemand de bioéthique ²¹ ainsi que la Royal Society britannique ²² ont tous deux publié de longues listes de critères à remplir pour que ces certificats remplissent leur fonction première, à savoir protéger la santé personnelle et publique. Le certificat européen apparaît comme une tentative de solution de compromis permettant de trouver un équilibre entre ces deux objectifs : la liberté individuelle d’une part, et la protection de la santé publique d’autre part. Grâce à sa « passeportisation » individualisée du risque pandémique, il promet d’assurer « une libre circulation en toute sécurité aux individus mais aussi à un collectif (restreint) de personnes capables d’être certifiées ».

Le certificat européen apparaît comme une tentative de solution de compromis permettant de trouver un équilibre entre ces deux objectifs : la liberté individuelle d’une part, et la protection de la santé publique d’autre part.

Alberto Alemanno et Luiza Bialasiewicz

Pourtant, comme nous l’avons expliqué plus haut, si le certificat Covid européen semble promettre une solution magique pour libérer la mobilité et rouvrir les économies, il risque en réalité de créer de nouvelles frontières et de nouvelles formes d’inégalité par le biais d’un mécanisme de tri et de profilage excluant qui délimite les corps « sûrs » des corps « dangereux », sur la base d’un accès différentiel à l’« immunoprivilège » (et, en fait, à différents « standards » d’immunité fournis par différents vaccins). Alors que le certificat Covid de l’Union ne s’applique qu’aux voyages internationaux, en permettant à son détenteur de monter à bord d’un avion ou d’un train, ou de franchir les frontières en voiture ou par d’autres moyens de transport, il existe un risque inhérent que la présentation d’un tel document soit également exigée pour accéder pleinement à la vie socio-économique (par exemple, retourner au travail ou à l’école, accéder aux services publics ou privés, y compris les lieux de vacances). Outre ces différentes formes d’exclusion qui se manifestent déjà dans les premières semaines de fonctionnement du certificat, nous souhaitons, pour conclure, revenir sur l’autre danger que nous avons identifié au départ : à savoir, que le certificat fonctionne principalement comme un « placebo » permettant aux décideurs politiques européens et nationaux d’éviter – au moins pour les mois insouciants de l’été – des interventions beaucoup plus difficiles, et potentiellement impopulaires, qui seraient en fait nécessaires à ce moment de la pandémie (comme, peut-être, des fermetures sélectives, des mécanismes de dépistage plus étendus, une campagne de vaccination encore plus étendue et agressive). Alors que la propagation du variant Delta s’accélère également en Europe, le certificat offre une solution magique garantissant la « sécurité » individuelle de ceux qui voyagent (ce qui, comme nous l’avons noté, est contesté par les organismes scientifiques). Aussi, il permet aux décideurs politiques de tisser l’illusion d’un espace européen « sûr » et « libre », à l’abri du virus grâce au pouvoir placebo du certificat. 

Alors que les dirigeants européens s’efforcent de démontrer qu’ils « font quelque chose » pour lutter contre le Covid-19, leurs actions permettent non seulement au virus – et à ses nouveaux variants – de se propager, mais aussi de démanteler l’espace Schengen sans frontières, qui garantit depuis près de 30 ans la libre circulation de plus de 400 millions de citoyens européens ²³. 

Cela pourrait, au mieux, être un pari risqué ; au pire, un manquement au devoir.