Éviter un Requiem pour l’OMC

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Il y a 25 ans, le Cycle d’Uruguay aboutissait aux accords de Marrakech (avril 1994) et donnait naissance à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995. Depuis, si l’Organisation s’est révélée relativement efficace dans la surveillance de la mise en œuvre des accords multilatéraux conclus lors du Cycle d’Uruguay – à quelques exceptions notables près, comme l’accord sur la facilitation des échanges et l’accord sur les technologies de l’information – ses membres ne sont pas parvenus à conclure de nouveaux accords pour libéraliser le commerce des biens et des services.

Cet échec a eu de graves répercussions  : d’une part, l’attention de nombreux membres s’est déplacée vers la coopération commerciale bilatérale et régionale et, d’autre part, l’OMC n’a pas joué un rôle significatif dans le désamorçage et le traitement du conflit commercial entre les États-Unis et la Chine. L’Organisation était largement absente durant les premières étapes de la pandémie mondiale du Covid-19 alors même que de nombreux membres avaient recours à l’imposition unilatérale de restrictions à l’exportation de fournitures médicales et d’équipements de protection individuelle. Les voix s’élevant en faveur d’une meilleure coopération dans le commerce des vaccins ¹, du soutien aux chaînes de valeur mondiales produisant des fournitures essentielles ² ou d’un accord pour régir les restrictions pendant cette crise mondiale de santé publique ³, sont restée inaudibles et à ce jour, aucun nouvel accord sur ces questions n’a été envisagé ⁴.

Sans progrès notable dans le rétablissement du rôle de l’OMC en tant que forum de coopération sur le commerce, il est peu probable que l’Organisation puisse à l’avenir jouer un rôle significatif en aidant à résoudre les principales tensions commerciales entre les grandes puissances commerciales et à orienter l’utilisation du commerce et de la politique commerciale pour remédier aux défaillances du marché mondial (changement climatique) et aider les gouvernements membres à identifier et à mettre en œuvre de bonnes pratiques réglementaires pour soutenir les objectifs de développement durable.

Quelles priorités de réforme pour l’OMC

Bien que de nombreux membres de l’OMC aient tendance à voir les choses du point de vue des «  États-Unis  » ou de la «  Chine  », il est important de reconnaître que la nécessité d’une coopération internationale s’étend à toute une série de domaines qui sont importants pour un large échantillon des membres de l’OMC. La question de savoir s’il existe une volonté politique de s’engager à nouveau sur le plan multilatéral et de poursuivre la réforme de l’OMC est ouverte. Nous examinerons cinq domaines de réforme de l’OMC : (1) la révision des pratiques de travail de l’organisation ; (2) le suivi et l’évaluation ; (3) la préparation de la négociation de nouveaux accords ; (4) la réforme du système de règlement des différends de l’OMC ; et, enfin et surtout, (5) la résolution de ce que Wu a appelé ⁵ le problème «  Chine Inc.  » ⁶.

1. Pratiques de travail

Une prise de décision par consensus et un modèle de gouvernance axé sur ses membres ont réduit l’efficacité de l’OMC ⁷. Bien qu’elles soient appropriées pour l’adoption de résultats lors de négociations de fond, les pratiques de travail de l’OMC ont été utilisées abusivement par les membres pour entraver le fonctionnement des organes de l’OMC. Une distinction mérite ici d’être faite entre les activités quotidiennes des organes de l’OMC et la négociation et l’adoption de règles de fond. Le consensus légitime les décisions sur les questions de fond, mais il ne devrait pas permettre aux pays de bloquer des accords qui ne lient que les signataires. Le consensus ne devrait pas non plus s’appliquer à des questions telles que la fixation de l’ordre du jour des réunions des comités de l’OMC ⁸. L’accroissement de l’interaction avec les parties prenantes et l’ouverture de l’OMC à une plus grande participation des entités non gouvernementales sont des champs importants de réforme.

2.  De la notification et de l’examen au suivi et à l’évaluation

En l’état actuel des choses, le suivi est confié aux membres, qui fournissent des informations par le biais de notifications, complétées par la préparation par le Secrétariat de l’OMC d’examens périodiques des politiques commerciales (EPC) pour tous les membres. Les notifications croisées des subventions chinoises par les États-Unis, par exemple, montrent clairement que le processus de notification donne une image (très) incomplète dans certains domaines de la politique commerciale ⁹. Le suivi indépendant effectué par l’initiative Global Trade Alert révèle un nombre de subventions beaucoup plus élevé. Bien que de nombreuses subventions soient supprimées chaque année, les mesures nuisibles introduites sont plus nombreuses que celles qui sont supprimées, et l’écart se creuse (figure 1 ¹⁰). Le secrétariat de l’OMC devrait être chargé de compiler les informations accessibles au public sur les politiques nationales ¹¹. Le besoin va au-delà des subventions, et inclut les politiques affectant l’investissement et le commerce des services et les flux de données transfrontaliers. En ce qui concerne les services, par exemple, l’OMC ne communique des données que pour un sous-ensemble de ses membres ¹².

L’OMC ne peut pas externaliser cette fonction essentielle mais gagnerait à coopérer avec d’autres organisations dans cet effort (FMI, Banque mondiale, CNUCED, CCI et OCDE).  Le groupe de travail du G20 sur le commerce et l’investissement, auquel participent toutes ces organisations, pourrait constituer un point de convergence pour cette collaboration.

3.  Négocier à nouveau

En 2020, le groupe d’Ottawa a demandé une analyse des mesures adoptées en réaction au Covid-19 ¹³. Le Secrétariat de l’OMC n’a pas le droit de se prononcer sur la conformité des politiques aux règles de l’OMC, et n’est pas chargé d’évaluer les effets ex post des accords de l’OMC ou les retombées transfrontalières. Fiorini et al. ont constaté que l’évaluation – distincte du suivi – était classée en dernier lieu comme une priorité pour la prochaine DG ¹⁴. Créer plus d’espace pour que le Secrétariat puisse analyser les effets économiques mondiaux des politiques affectant les conditions de concurrence sur les marchés, en coopérant avec d’autres institutions, aiderait à déterminer si les politiques provoquent des retombées (spillovers) de nature systémique ¹⁵. Le recours accru aux « sessions thématiques » des organes de l’OMC –auxquelles des acteurs extérieurs sont invités à participer et dont l’ordre du jour comprend des questions qui ne sont pas (encore) soumises à des règles multilatérales – et la résolution des problèmes de cloisonnement par la création de groupes de travail spécialisés couvrant tous les organes de l’OMC qui traitent des différentes dimensions d’un domaine politique sont des moyens pragmatiques de favoriser la délibération. Une plus grande implication directe du monde des affaires dans le fonctionnement de l’OMC peut contribuer à maintenir la pertinence de l’OMC en fournissant aux fonctionnaires des informations actualisées provenant du groupe de base qu’ils représentent ¹⁶.

Fin 2017, de nombreux membres de l’OMC ont lancé des initiatives plurilatérales pour définir de bonnes pratiques et de nouvelles règles dans quatre domaines : le commerce électronique, la facilitation des investissements, la réglementation intérieure des services et le soutien aux micro, petites et moyennes entreprises pour qu’elles puissent exploiter les opportunités commerciales. Baptisées initiatives de déclaration conjointe (Joint Statement Initiatives, ou JSI), ces initiatives plurilatérales constituent une évolution positive ¹⁷. La coopération plurilatérale dans des domaines spécifiques, qui se concentre sur les politiques sous-jacentes aux tensions commerciales actuelles, offre aux membres de l’OMC un moyen de s’engager de manière significative avec des partenaires commerciaux partageant les mêmes idées sur des sujets d’intérêt commun. La clause de la nation la plus favorisée (NPF) peut bien sûr bloquer la coopération plurilatérale en raison de préoccupations de parasitisme. La création d’une base juridique au sein de l’OMC pour intégrer et régir les accords discriminatoires est un domaine important de réforme ¹⁸. Les accords plurilatéraux ouverts (APO) appliqués sur une base NPF, comme le soutiennent Hoekman et Sabel, contribueront à assurer aux non-signataires leur compatibilité avec l’OMC ¹⁹.

Le traitement spécial et différencié (TSD) des pays en développement signifie que les pays en développement peuvent ne pas offrir une réciprocité totale dans les négociations commerciales et revendiquer une plus grande liberté d’utilisation de certaines politiques commerciales que les pays à revenu élevé. En dehors du groupe des pays les moins avancés définis par les Nations unies, il n’existe aucun critère permettant de définir ce qui constitue un pays en développement. Le TSD a été utilisé, abusé et a créé des problèmes. L’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) permet d’inscrire les engagements des pays en développement sur une liste et lie sa mise en œuvre à l’assistance technique. Low et al. vont plus loin et plaident en faveur d’un nouveau accord sur ce que signifie la «  différenciation  », en concevant le TSD en termes de besoins spécifiques de chaque pays au niveau sectoriel ou d’activité ²⁰.

4.  Règlement des litiges

L’OMC comprend un système de règlement des différends commerciaux par une tierce partie indépendante, ce qui se traduit par le principe d’un règlement de conflits dépolitisé ²¹. Si les perspectives d’une application efficace diminuent, il y aura de graves conséquences négatives pour les futurs efforts de réglementation au sein de l’OMC. L’action visant à remédier aux faiblesses du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (MRD) est donc un domaine prioritaire de la réforme de l’OMC. Depuis sa création en 1995, quelque 600 différends commerciaux bilatéraux (598 à la fin décembre 2020) ont été réglés. La Cour internationale de justice (CIJ), un tribunal intra-étatique qui statue sur les différends dans tous les domaines du droit international, n’en a traité que 178 depuis 1947 ²². Certains membres, notamment les États-Unis, ont critiqué le système, alléguant que l’Organe d’appel a trop souvent outrepassé son mandat. La jurisprudence sur la réduction à zéro des taxes antidumping, la préoccupation essentielle des États-Unis, les décisions de l’Organe d’appel sur l’utilisation des mesures de sauvegarde et, comme l’a indiqué Ahn ²³, la jurisprudence sur les «  organismes publics  » ont tous contribué à créer des doutes sur la valeur des décisions. 

La fonction objective des tribunaux est de rendre le droit prévisible. Souvent, les décisions de l’Organe d’appel dans ce domaine ne génèrent aucune prévisibilité. L’Organe d’appel a cessé ses activités en décembre 2019 en raison du refus des États-Unis d’accepter de nommer de nouveaux membres de l’Organe d’appel et/ou de reconduire les titulaires. La résolution de la crise nécessite une réforme du fonctionnement du système. En octobre 2020, quatorze recours étaient pendants devant cet Organe d’appel dysfonctionnel ²⁴, ce qui soulève la question du statut des rapports des groupes spéciaux associés ²⁵. 

Les membres de l’OMC les plus soucieux d’un règlement efficace des différends doivent lancer des négociations sur des réformes spécifiques de procédure de règlement des différends. Celles-ci peuvent s’appuyer sur les «  principes Walker  » ²⁶ qui répondent aux préoccupations essentielles des États-Unis, par exemple prévoyant que les arbitres n’outrepassent pas leur mandat et ne s’engagent pas dans l’élaboration de règles. Les efforts de réforme devraient se concentrer sur la première étape du processus des groupes spéciaux et sur le rôle des organes de l’OMC et du Secrétariat dans le désamorçage et la résolution des différends. Wauters ²⁷, faisant écho aux analystes précédents ²⁸, caractérise le Secrétariat comme étant les «  experts invisibles  » qui influencent la préparation des rapports. Cela doit changer. Le besoin essentiel dans tout processus de réforme est de maintenir la nature dépolitisée du règlement des différends de l’OMC. Il n’est pas nécessaire de mettre en place une commission d’appel ²⁹, même si la plupart des membres de l’OMC préfèrent maintenir le processus en deux étapes ³⁰. Et il est possible de s’engager de manière constructive sous les auspices de l’OMC, ce qui pourrait être imité ailleurs : les «  préoccupations commerciales spécifiques  » dans les délibérations des comités ³¹ en sont une illustration ³².

5. China Inc.

Comme le notent Mavroidis et Sapir ³³, l’adhésion de la Chine, saluée au départ comme un jalon pour le système commercial multilatéral, est devenue une source d’aigreur ³⁴. Les États-Unis, en particulier, ont porté une série de plaintes devant l’OMC, portant essentiellement sur le rôle de l’État dans le fonctionnement de l’économie – ce que Wu a appelé le problème «  China Inc.  » ³⁵.  Le comportement des entreprises d’État et les mesures exigeant un transfert de technologie ont été au centre des préoccupations des États-Unis. En outre, la Chine n’a pas modifié sa politique en réponse aux mesures américaines ou du Livre Blanc de l’UE sur les subventions ³⁶. Si les grandes puissances commerciales ne négocient pas (ou ne peuvent pas négocier) de nouvelles contraintes spécifiques pour les subventions, les entreprises d’État et le transfert de technologie, les différents domaines de réforme évoqués ci-dessus auront beaucoup moins d’importance. 

Conclusion

La question qui se pose pour l’avenir est de savoir si l’élaboration de règles, qui s’est de plus en plus orientée vers des accords commerciaux régionaux approfondis ³⁷, peut se faire sous les auspices de l’OMC. Pour que l’OMC ouvre ses portes à des formes de coopération plus profondes, les membres doivent accepter une géométrie variable. La nouvelle DG a un rôle important à jouer à cet égard.