Un nouveau programme de développement pour l’Amérique latine

La définition d’un nouveau programme de développement pour l’Amérique latine doit s’inscrire dans les Objectifs de développement durable des Nations Unies, autant dans ses dimensions sociales qu’économiques et environnementales. De plus, il doit prendre en compte deux éléments notables du développement latino-américain des dernières décennies.

Le premier est que l’Amérique latine continue à être une des régions du monde les plus inégalitaires, aux côtés des pays du sud de l’Afrique subsaharienne et des pays producteurs de pétrole du Moyen-Orient. L’inégalité s’est réduite dans un large ensemble de pays de la région entre le début du XXI^e siècle et le milieu de la dernière décennie, mais sur une tendance défavorable qui avait été observée depuis les réformes du marché. Au cours des cinq dernières années, cette tendance à l’amélioration s’est arrêtée. A cause de cela et d’une lente croissance économique, les niveaux de pauvreté, qui avaient considérablement diminué entre 2002 et 2014, ont augmenté de nouveau, de 27,8 % en 2014 à 30,3 % en 2019, selon les estimations de la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPAL). L’importance du travail informel, qui concerne la moitié ou plus des travailleurs dans la plupart des pays, est l’une des causes profondes des niveaux élevés de pauvreté et d’inégalité.

Le second élément est que les réformes du marché, ou consensus de Washington comme il a été appelé, n’a pas provoqué des rythmes de croissance économique plus importants et, de surcroît, a entraîné des crises périodiques, beaucoup d’entre elles étant liées à la volatilité du financement extérieur privé. L’augmentation moyenne du produit intérieur brut (PIB) de la région entre 1990 et 2019 a été d’à peine 2,7 % par an, la moitié de ce qui avait été atteint durant la période d’industrialisation dirigée par l’État, soit 5,5 % d’augmentation par an entre 1950 et 1980. Le ralentissement de la croissance dans les dernières décennies est un phénomène qui a touché presque toutes les économies, à l’exception de celles qui connaissaient déjà une faible croissance au cours de la période historique antérieure.

Il convient d’ajouter que ce ralentissement de la croissance dans les dernières décennies a eu lieu malgré une meilleure insertion de l’Amérique latine dans le commerce international. Mais ni le modèle d’intégration fondé sur l’exportation de ressources naturelles qui prévaut en Amérique du Sud, ni celui fondé sur une plus grande proportion d’intégration dans les chaînes de valeur mondiales qui prévaut au Mexique et dans plusieurs pays d’Amérique Centrale et des Caraïbes, n’ont généré de taux de croissance rapide, sauf en période favorable. Deux des principales explications à cela sont la « désindustrialisation prématurée » et les faibles taux d’investissement dans la recherche et le développement. La première fait référence au fait que la baisse de la part de l’industrie manufacturière dans le PIB a commencé à des niveaux de revenu par habitant bien inférieurs à ceux qui caractérisaient les pays développés lorsque ce processus a débuté. La seconde indique que l’Amérique latine investit dans la recherche et le développement à peine 0,67 % du PIB en moyenne, soit moins d’un tiers des niveaux moyens de l’OCDE et de la Chine, où la proportion dépasse 2 % du PIB.

Ces tendances défavorables se sont accentuées avec la crise de Covid-19. Selon les estimations de la CEPAL, le PIB de la région a chuté de 7,7 % en 2020. C’est non seulement le pire bilan de l’histoire pour la région, mais aussi l’un des pires au monde, après l’Europe occidentale et l’Inde. De plus, la crise s’est produite après les cinq pires années de croissance depuis la Seconde Guerre mondiale, puisqu’entre 2014 et 2019, l’économie latino-américaine n’a connu qu’une croissance de 0,2 % par an. Pour cette raison, et parce que la reprise après la crise actuelle sera lente, la région se retrouve plongée dans une nouvelle décennie perdue, couvrant la période 2015-2024 et peut-être même une période encore plus longue.

En conséquence de la crise, les tendances sociales défavorables vont s’accentuer. La crise a durement frappé les foyers urbains vivant du travail informel et a provoqué une destruction d’emploi massive. Selon l’estimation de la CEPAL, 45 millions de latino-américains vont tomber dans la pauvreté, ce qui nous fera reculer d’une décennie et demie dans ce domaine.

Tout cela souligne la nécessité de repenser en profondeur le processus de développement de l’Amérique latine et de profiter de la crise actuelle pour relancer un nouveau modèle de développement. Un tel modèle devrait comporter sept éléments des plus essentiels.

Le premier et le plus important est la lutte contre l’inégalité. Cette lutte doit comporter l’accès universel à une éducation de qualité et à des systèmes adéquats de protection sociale, notamment en matière de santé et de pensions, ainsi qu’au logement et aux services publics de base. Elle doit inclure une politique du travail beaucoup plus active.

Elle doit inclure une politique de l’emploi plus volontaire, avec des programmes d’urgence pour l’emploi et des subventions pour la création de nouveaux postes afin d’inverser la détérioration du travail subie pendant la crise actuelle et, de manière continue, des programmes ambitieux de formation (et de recyclage) et de formalisation. Cela implique de reconnaître la centralité de l’économie des soins et de rechercher des mécanismes permettant à l’État et au marché d’étendre la fourniture de services associés et de veiller à ce que les charges du ménage soient équitablement réparties entre les femmes et les hommes. Il faut développer des systèmes fiscaux plus progressifs, qui génèrent également les ressources fiscales nécessaires pour mener une politique sociale plus active, deux questions auxquelles je ferai référence plus tard.

La crise nous a également appris qu’il est nécessaire de mettre en place de toute urgence des mécanismes permanents et temporaires d’aide au revenu pour les ménages pauvres lors des crises du travail ou de celles provoquées par des phénomènes naturels ; les premiers pourraient évoluer vers un système de revenu minimum de base pour tous les ménages. L’augmentation des allocations de chômage est également souhaitable, mais leurs effets sociaux ne seront pas aussi importants que les revenus de base tant qu’un niveau élevé d’informalité du travail persistera. La crise a également mis sur la table les énormes coûts sociaux de la fracture numérique et, par conséquent, la nécessité de garantir l’accès aux technologies numériques pour les ménages à faibles et même moyens revenus.

Le deuxième élément est la nécessité de faire un grand saut en termes de développement de la production et des exportations, avec une diversification vers des branches à plus fort contenu technologique. Le slogan introduit par les réformes du marché, selon lequel « la meilleure politique industrielle est de ne pas avoir de politique industrielle », doit donc être définitivement éradiqué. La politique de développement productif devrait inclure non seulement une nouvelle diversification du secteur manufacturier, mais aussi des branches de produits primaires (notamment l’agriculture et l’élevage) où la technologie joue un rôle prépondérant, en particulier en termes de durabilité environnementale, ainsi que des branches de services, notamment les services de santé et ceux à plus fort contenu technologique (notamment numérique). Et tout cela nécessite une politique ambitieuse d’investissement dans la recherche et le développement, visant à atteindre des niveaux similaires à ceux de l’OCDE dans un délai maximum de dix ans.

La politique de développement productif doit également contribuer à la lutte pour l’équité par un soutien fort aux micro, petites et moyennes entreprises, par l’assistance technique, la formation du personnel et la commercialisation de leurs produits, ainsi que par les mécanismes d’inclusion financière auxquels je fais référence ci-dessous. Ces politiques sont particulièrement importantes dans les zones rurales, où se trouvent les producteurs à faibles revenus. Le soutien à ces producteurs devrait également inclure l’accès à la propriété foncière, notamment par des mesures de redistribution ambitieuses, la formalisation de la propriété foncière si nécessaire, et le soutien à l’associativité (par le biais de coopératives ou d’autres mécanismes associatifs) pour favoriser la commercialisation de leurs produits et l’accès aux technologies et au financement.

Troisièmement, la politique de développement productif doit s’accompagner d’avancées majeures dans l’intégration économique régionale. Ce processus est particulièrement important aujourd’hui en raison des faibles taux de croissance du commerce international depuis la crise de 2008-2009, qui ont réduit les possibilités d’exportation de l’Amérique latine ; cependant, les opportunités qui se présentent, telles que la croissance du commerce avec la Chine et d’autres pays asiatiques, ainsi que celles qui résultent de la relocalisation des chaînes de valeur générée par la crise de Covid-19, doivent évidemment être exploitées. La revitalisation de l’intégration devrait se fonder sur le principe selon lequel il s’agit d’un engagement des États et non des gouvernements, et donc elle ne devrait pas être changée parce que l’option politique de certains pays tourne de droite à gauche ou dans la direction opposée. L’intégration exige également le renforcement de l’architecture financière régionale (les banques de développement régionales et sous-régionales et le Fonds de réserve latino-américain) et des efforts dans de nombreux domaines nouveaux, notamment la coopération entre les chercheurs de divers pays, le développement de chaînes de valeur régionales, une plus grande mobilité intrarégionale de la main-d’œuvre et la défense des systèmes environnementaux partagés. Le quatrième élément devrait être une politique macroéconomique qui comporte de multiples objectifs : un taux d’emploi maximal, une inflation et des taux d’intérêt modérés, et la viabilité des comptes budgétaires, de la balance des paiements et de l’endettement extérieur. Un élément essentiel de cette politique est un cadre anticyclique solide, afin d’éviter que les gouvernements ne disposent pas de la marge de manœuvre nécessaire pour accroître leurs dépenses en cas de crise, ou que les banques centrales ne soient pas en mesure de réduire les taux d’intérêt en raison de déséquilibres de la balance des paiements. Ces contraintes ont été très présentes dans de nombreux pays pendant la crise actuelle, notamment en matière fiscale. Cela nécessite l’utilisation de réglementations sur les flux de financement externe pour éviter des entrées de capitaux excessives pendant les booms qui sont soudainement interrompus pendant les crises, et des niveaux élevés de réserves internationales pour se protéger contre ces fluctuations. Elle appelle également à une réglementation et une surveillance strictes des institutions financières afin de prévenir les crises
financières coûteuses.

La viabilité des comptes budgétaires, mais aussi des politiques sociales, exige que l’on mette fortement l’accent sur la génération de ressources fiscales adéquates. C’est une nécessité qui deviendra encore plus impérieuse pour stabiliser les niveaux de la dette publique qui seront générés par la crise actuelle. Elle implique la mise en place de systèmes fiscaux plus progressifs, avec un renforcement de l’imposition des personnes physiques, la suppression de nombreux avantages liés à l’impôt sur les sociétés, et la généralisation de l’impôt sur la fortune. Les réformes fiscales correspondantes devraient également permettre d’augmenter les recettes fiscales pour financer une politique sociale plus ambitieuse.

Le contrôle de la fraude et de l’évasion fiscales est également un élément essentiel. Dans ce domaine, outre des politiques nationales plus efficaces, il est nécessaire de participer activement, et avec des positions latino-américaines communes, aux négociations internationales en cours dans le cadre inclusif de l’OCDE sur l’érosion de l’assiette fiscale et le déplacement des bénéfices des entreprises vers des territoires à faible ou à zéro niveau d’imposition. Ces négociations devraient générer des mécanismes efficaces et favorables aux pays en développement pour garantir que les impôts sur les sociétés sont payés là où la production ou les ventes ont lieu, et adopter un taux minimum mondial d’imposition des sociétés qui limite, voire élimine, la concurrence fiscale entre les pays. L’échange d’informations entre les autorités fiscales devrait être intensifié et même rendu automatique. Des mesures sévères doivent également être prises contre les paradis fiscaux et les pays ou territoires à très faible taux d’imposition, dans le but de contrôler également l’évasion fiscale des personnes physiques. Les pays d’Amérique latine devraient également adopter une position commune afin que ces négociations aient lieu à l’ONU et non à l’OCDE, afin de garantir la pleine participation des pays en développement.

En matière financière, il est essentiel, en cinquième lieu, de promouvoir la banque de développement pour soutenir, avec des crédits et des garanties, les actions suivantes : la reprise de l’activité productive après les crises, le financement des régions ayant un retard de développement, l’augmentation des investissements à contenu technologique, l’inclusion financière, le développement des infrastructures et des projets et programmes d’investissement à fort contenu environnemental. Tous ces objectifs devraient viser à une expansion de l’investissement et du financement privés. Dans le cas des entreprises technologiques, les apports de capitaux des banques de développement peuvent également jouer un rôle, notamment par le biais de fonds de capital-risque qui les promeuvent en tant qu’investisseurs, et le soutien de projets d’infrastructure public-privé. Certaines banques officielles de premier rang et certains fonds officiels peuvent accompagner les actions des banques de développement, notamment pour améliorer l’inclusion financière des micro et petites entreprises, ainsi que des ménages à faibles revenus, en particulier pour l’accession à la propriété. Toutes les banques publiques doivent avoir des normes administratives et des règles de gestion financière de haute qualité qui garantissent leur viabilité en tant qu’entreprises, ce qui nécessite l’apport de ressources fiscales pour soutenir les subventions de crédit jugées pertinentes.

Le sixième élément de l’agenda est un encouragement au développement durable, soutenant en particulier les trois principaux accords internationaux dans ce domaine : la lutte contre le changement climatique, la défense de la biodiversité et la limitation de la désertification. Dans le premier de ces changements, des mesures d’atténuation et d’adaptation sont essentielles, notamment la réduction de la déforestation, qui est la principale contribution de l’Amérique latine au changement climatique, et la promotion du reboisement qui en découle. Les activités respectueuses de l’environnement, y compris les nouvelles formes de production d’électricité, peuvent également contribuer de manière importante à l’innovation et à la diversification de l’activité productive. La défense de la biodiversité est essentielle pour une région qui compte le plus grand nombre de pays mégadivers. Et la protection des sources d’eau est non seulement essentielle pour atteindre les objectifs environnementaux, mais aussi pour freiner la désertification. La richesse en eau doit continuer à être l’une des forces de la région.

Enfin, et ce n’est pas le moins important, l’ensemble de ce programme doit être réalisé dans le plus grand respect des règles et des institutions démocratiques, notamment grâce à des élections équitables et au respect de la répartition des pouvoirs. La mise en place d’institutions publiques de qualité, efficaces et performantes est un élément essentiel de ce programme, tout comme la lutte frontale contre toutes les formes de corruption. La participation des citoyens à tous les programmes de développement devrait être encouragée comme une contribution supplémentaire à la démocratie. Tout cela devrait contribuer à un fort sentiment d’identification des citoyens avec la société à laquelle ils appartiennent et à un soutien aux institutions démocratiques, qui ont été affaiblies par l’inefficacité et le manque d’efficience des institutions publiques, la corruption et la polarisation politique qui touche un large éventail de pays d’Amérique latine.