Un automne chaud en perspective pour le gouvernement Conte : le scénario du système politique italien

La voie politique à suivre pour Giuseppe Conte se rétrécit. Si les États généraux de l’économie – une réunion avec les partenaires sociaux et les associations professionnelles organisée par Giuseppe Conte en juin dernier pour discuter des moyens de relancer l’économie – ont aidé le gouvernement à passer l’été, de nombreux problèmes politiques et économiques se poseront pour Conte à l’automne, lorsqu’il faudra décider du budget 2021 ¹. 

Au Parlement, les signes sont clairs, il y a une convergence de plus en plus nette entre une faction du Mouvement des 5 étoiles et la Ligue, tant sur la politique fiscale que sur les relations avec l’Europe. Un scénario qui dépend de deux facteurs : d’une part, la faiblesse du leadership du Mouvement 5 étoiles et le manque de confiance d’une partie du Mouvement dans la transformation modérée imposée par Grillo et Giuseppe Conte et par l’alliance avec le PD ; d’autre part, la nécessité pour le leader de la Ligue, Salvini, de se libérer de l’opposition. 

Le point de rupture dans la majorité gouvernementale pourrait être le Mouvement des Cinq Étoiles. Non seulement en raison de la division de plus en plus évidente entre les différentes factions, mais aussi en raison de ce que les parlementaires du Mouvement devront bientôt affronter : le manque de rélévance au niveau territorial (ils n’ont aucun espoir de gouverner les régions) ² ; une nouvelle confirmation de la chute du consensus lors des élections régionales d’octobre ; une loi budgétaire qui très probablement sera « de sang, de sueur et de larmes » en raison de la détérioration des estimations du PIB ; la nécessité probable pour le gouvernement de recourir au MES, qui sonnera le glas de la posture eurosceptique et anti-establishment du Mouvement. 

A ce stade, les parlementaires mécontents feront un simple calcul, les élections restent peu probables tant en raison des incertitudes sur le plan sanitaire qu’en raison de la majorité relative au Parlement et, en tout état de cause, en cas d’élections anticipées ou lointaines, le résultat de 2018 reste unique pour le Mouvement 5 étoiles. En d’autres termes, beaucoup savent qu’ils n’ont aucun espoir d’être réélus et, en même temps, que la législature ne se terminera probablement pas avant 2022. Par conséquent, les parlementaires 5 étoiles pourraient commencer à chercher un nouveau foyer politique, où il serait possible d’être réélu lors des prochaines élections générales. 

Dans ce contexte, Salvini a joué ses cartes, conscient à la fois de l’attrait de la Ligue pour les grillini (les membres du Mouvement des Cinq Etoiles) et des chiffres du Sénat qui ne sont pas très rassurants pour la majorité (qui compte maintenant sur un avantage de +5 sièges). Par ailleurs, la stratégie de la Ligue est de faire en sorte que cette majorité ne choisisse pas le prochain président de la République. Et tout le monde sait, comme le révèle une note de malaise dans les dernières interviews de Matteo Renzi, qu’il y a déjà eu une autre majorité au sein de la législature (Ligue et Mouvement des cinq étoiles). Un problème pour le centre-gauche, qui vise à activer le MES et à amener son propre candidat préféré au Quirinale (ou, éventuellement, à reconfirmer l’actuel Président, Sergio Mattarella). 

Berlusconi est de retour en ville. Le magnat déploie sa stratégie, en positionnant Forza Italia entre la majorité et l’opposition. Des rumeurs circulent à Rome autour des idées de Berlusconi et de nombreux analystes parient sur le fait que Forza Italia rejoindra la majorité, en particulier si le Mouvement des cinq étoiles se scinde dans les prochains mois. Cependant, selon toute vraisemblance, la stratégie de Berlusconi est plus subtile. Il sait que son parti ne peut pas rompre avec ses alliés de droite Salvini et Meloni et que, par conséquent, Forza Italia ne peut pas rejoindre la majorité. Mais, en attendant, le parti de Berlusconi fait toujours partie du PPE à Bruxelles, et il ne veut pas décevoir ses boursiers européens. Dans le scénario, Forza Italia pourrait aider la majorité de temps en temps, peut-être en votant en faveur du programme MES, où le gouvernement n’aurait pas assez de voix au Parlement en raison de la défection des factions radicales du Mouvement des cinq étoiles. Cette position serait profitable à Forza Italia : le magnat retrouverait une place centrale dans la vie politique, il pourrait être le vote de virement pour l’élection du nouveau président de la République, mais sans renoncer à l’alliance de droite au niveau local et national. 

Le jeu de Di Maio. Il y a encore quelques semaines, Di Maio était considéré comme un leader de second plan, épuisé par la direction politique du Mouvement des cinq étoiles et éclipsé par le Premier ministre. Cependant, dans le vide du leadership des M5S, le ministre des affaires étrangères a encore quelques cartes à jouer. Dans sa position, DiMaio a tout intérêt à rompre le lien entre le Mouvement des Cinq Étoiles et le Premier ministre, car le contrôle du parti, ou du moins d’une partie de celui-ci, est le seul atout dont il dispose pour son avenir politique. Giuseppe Conte est un problème pour Di Maio, tant en termes de leadership que d’alliances. Alors que Di Maio plaide pour un Mouvement indépendant, ouvert à de multiples alliances, le Premier ministre travaille à une coopération plus étroite avec le Parti démocratique au niveau national et local. Si ce scénario se réalisait, Conte deviendrait le prochain leader naturel du Mouvement des cinq étoiles. Cependant, le point essentiel de Di Maio ne peut être ignoré : avec un exécutif et une majorité précaire, contrôler une partie du Mouvement des Cinq Étoiles signifie avoir la capacité d’influencer de façon notable le gouvernement. Ces dernières semaines, Di Maio a rencontré l’ancien président de la BCE, Mario Draghi. Un signe que l’ancien chef de file du Mouvement des Cinq Étoiles n’exclut pas un nouveau gouvernement sans Giuseppe Conte comme option future. 

Les résultats du plan de relance du Conseil. Le Premier ministre Conte a obtenu des résultats mitigés lors de la réunion du Conseil européen, qui a établi le plan de relance européen pour la relance de l’économie après la pandémie ³. Dans la phase initiale, Conte visait à obtenir plus de subventions que de prêts, mais l’accord final a reformulé le compromis entre les États membres, en augmentant les prêts au détriment des subventions. En outre, le gouvernement italien souhaitait un niveau de conditionnalité moins élevé pour les plans de réforme, mais le principal outil européen, le Fonds de relance, aura des conditionnalités et une gouvernance renforcées : il oblige chaque pays à respecter les recommandations du semestre européen ; il introduit un mécanisme de « super frein d’urgence », qui permet à un État membre de bloquer des tranches d’aide à un autre État membre en portant l’affaire devant le Conseil européen, qui décidera par consensus (unanimité) des plans de réforme du pays examiné. 

Conte doit maintenant convaincre sa majorité, et plus encore les citoyens italiens, que l’Italie n’est plus une « exception observée » à Bruxelles et que le gouvernement a négocié avec succès. L’Italie devrait obtenir environ 80 milliards de subventions et 120 milliards de prêts, un résultat qui n’est pas le meilleur pour le gouvernement mais qui n’est pas non plus très éloigné de l’objectif initial. Au final, compte tenu des difficultés des négociations européennes, si ces chiffres sont confirmés, Conte aura obtenu un résultat politique remarquable. Une autre réalisation positive pour Conte est la possibilité d’avoir un accès immédiat aux fonds européens, en les anticipant déjà dans la prochaine loi budgétaire. Pendant les négociations, le rapport mensuel du Premier ministre sur l’Italie n° 5 juillet 2020 6 sur 15 a été critiqué par les médias et l’opposition parce que l’Italie était le seul pays à ne pas avoir présenté de plans de réforme. Maintenant pour Conte, le temps est venu de concevoir des priorités, des politiques et des réformes pour dépenser l’aide européenne. La plupart de ses capacités politiques seront mises à l’épreuve dans les prochains mois : il devrait convaincre les partis majoritaires d’éviter les dépenses clientélistes et improductives et il devrait gagner en crédibilité auprès de l’UE et des marchés financiers. Ce ne sera pas une tâche facile pour le Premier ministre, compte tenu des divisions au sein de la majorité et de la lenteur à embrasser les réformes structurelles dont l’exécutif a fait preuve jusqu’à présent. Mais en termes politiques, s’il est bien géré, l’accord européen pourrait agir comme un moteur ou, du moins, comme un stabilisateur pour Conte 2.

Scénario 

L’impact du MES. Dans ce scénario, le déclenchement du programme du MES (mécanisme européen de stabilité) joue un rôle fondamental au niveau politique plutôt que financier. Le gouvernement n’a toujours pas annoncé sa décision sur l’utilisation du MES, mais le PD fait pression pour rejoindre le programme et obtenir le plus d’argent possible de tous les outils européens. Les Cinq Étoiles sont contre l’utilisation du mécanisme de stabilisation, car ils craignent que la conditionnalité ne soit imposée à la politique italienne. Salvini et Meloni préparent une campagne politique au cas où le gouvernement déciderait de bénéficier des prêts du mécanisme de stabilisation ⁴. 

Si le gouvernement accepte le MES, il risque de faire le jeu de Salvini et de créer une division entre les ministres des Cinq Étoiles et les membres mécontents du Parlement – avec le danger réel que la majorité s’effondre. A ce moment-là, avec une scission du Mouvement et même si Conte obtenait le soutien de Forza Italia au sein du MES, cette majorité n’existerait plus. Au contraire, si Conte refusait le MES, il faudrait tenir compte d’un scénario tout aussi difficile : le mécontentement du PD et d’Italia Viva à l’égard du Premier ministre augmenterait et Conte deviendrait le bouc émissaire de tous les problèmes socio-économiques. Il serait perçu comme un leader compromis, prisonnier de ses origines populistes. La réduction des frictions politiques entre Rome et Bruxelles a été l’une des principales raisons de la naissance du second gouvernement Conte à l’été 2019. Le Premier ministre est resté au Palazzo Chigi pour aider le Mouvement des cinq étoiles à apaiser son euroscepticisme. Un échec dans la gestion de ce processus impliquera une perte de crédibilité et de confiance dans le Premier ministre au niveau européen. En d’autres termes, si cette majorité s’effondre, il sera difficile pour Conte de maintenir sa position. 

Que pourrait-il se passer en cas de crise politique en automne prochain ? Il y a deux scénarios de crise possibles, bien que la persistance du Conte 2 aujourd’hui reste l’option la plus probable. 

Dans le premier scénario, une nouvelle majorité est formée, composée d’une partie du M5S, PD, Italia Viva et Forza Italia. Le Mouvement des Cinq Étoiles se débarrasse de sa faction radicale, la crise commence, Berlusconi rejoint la majorité et un nouveau gouvernement est créé. Dans ce cas, le Premier ministre pourrait être une figure technique, garante de l’équilibre politique. Cette solution est la plus probable, mais aussi la plus faible en termes politiques. Un accord pour brouiller les cartes et aligner davantage la majorité italienne sur celle de l’Europe. 

La deuxième solution est un scénario de Grosse Koalition : un nouveau gouvernement soutenu par toutes les forces politiques, à l’exception de quelques groupes mineurs. Ce cas implique une convergence des partis de centre-droit (Forza Italia, Lega, Fratelli d’Italia) pour former une coalition avec le Rapport mensuel sur l’Italie n° 5 juillet 2020 7 de 15 le PD, Renzi et (une partie) du Mouvement des cinq étoiles. Ce serait une solution extraordinaire compte tenu d’une situation de malaise socio-économique extraordinaire. Dans ce cas, l’option la plus plausible pour être Premier ministre serait Mario Draghi, le nom le plus prestigieux du parterre politique italien. Une conséquence de cet accord impliquerait la nécessité de trouver une nouvelle géométrie pour l’élection du prochain président de la République en 2022, car toutes les forces politiques seraient impliquées dans la majorité. Cependant, nous considérons aujourd’hui ce scénario comme une option résiduelle. Il est peu probable que Salvini et Meloni prennent la responsabilité de se joindre à un gouvernement pour convenir de politiques et de réformes avec le PD et le Mouvement des cinq étoiles. De plus, les deux dirigeants de droite devraient accepter un accord avec l’UE sur les règles et les outils fiscaux, tels que le fonds de relance et le MES, et leurs conditions. Un gouvernement de la Grosse Koalition serait une sorte de scénario Monti 2, mais les dirigeants politiques nationalistes sont désormais plus conscients du coût que peut représenter le soutien à un gouvernement technocratique.

Nous ne pouvons pas l’exclure complètement, les partis sont de plus en plus divisés et l’accord politique entre eux pourrait être mal légitimé et à peine productif en termes de réformes. Cependant, aujourd’hui, tant pour des raisons sanitaires que politiques et financières (la loi budgétaire), ce scénario semble moins plausible que les deux autres options

Cartographie des risques 

Il existe actuellement trois risques majeurs concernant le système politique italien : 

• Une approche pro-européenne trop douce. Le principal problème des réformes structurelles demandées par la Commission européenne est la faiblesse de la majorité. Conte 2 est né pour aligner l’Italie sur la majorité du Parlement européen et pour mettre en œuvre les réformes politiques convenues à Bruxelles. Toutefois, la composition du gouvernement ne peut garantir la réalisation du programme. Le Mouvement des cinq étoiles défend toujours ses positions anti-establishment dans de nombreux domaines politiques (infrastructures, retraites, subventions) et le PD ne propose pas de politiques de développement (éducation, travail) et favorables aux entreprises, mais la défense du système de protection sociale et la promotion du capitalisme d’État. Le parti de Renzi ne s’est pas développé dans les sondages électoraux et sa capacité à influencer l’action gouvernementale est réduite. Le principal risque est que cette majorité pro-européenne, bien qu’elle ne cherche pas à tester ou à enfreindre les règles fiscales européennes, se révèle incapable de réaliser une quelconque réforme structurelle sur les retraites, la protection sociale et le secteur public. Une immobilité qui pourrait déclencher des réactions politiques opposées, défavorables aux institutions basées à Bruxelles et aux partis pro-européens à long terme.
• L’institutionnalisation superficielle du Mouvement des cinq étoiles. Le signe le plus remarquable de cette faiblesse politique est l’illusion que le Mouvement des Cinq Étoiles pourrait être institutionnalisé, ou rendu plus modéré et réformiste. Il y a encore une grande partie des électeurs et des représentants du Mouvement des Cinq Étoiles qui n’acceptent pas le processus de modération et d’institutionnalisation. La preuve de cette approche est fournie par la ligne politique de Di Maio, basée sur une bataille fatigante avec Conte et le PD sur chaque politique afin de défendre l’identité originale du Mouvement des Cinq Étoiles. Dans le scénario, la possibilité d’une crise de la majorité actuelle reste assez élevée, en particulier si le gouvernement doit présenter une loi budgétaire sévère dans les prochains mois. 
• Le retour de l’État entrepreneurial. La semaine dernière, le gouvernement a décidé d’utiliser le CDP, le fonds souverain italien, pour devenir l’actionnaire majoritaire d’Autostrade per l’Italia. L’État se substitue à la famille Benetton pour gérer le réseau autoroutier italien, une décision qui, associée à l’implication de l’État dans Alitalia, a marqué le retour de l’État entrepreneur. S’agissait-il d’une décision judicieuse ? Le choix n’est pas sans risque. Le gouvernement utilise l’épargne des citoyens pour renforcer son intervention dans l’économie italienne, mais l’État italien est lourdement endetté et toute défaillance dans la gestion des entreprises nouvellement nationalisées serait payée par les contribuables italiens. En outre, la décision d’une action plus directe du gouvernement dans certains secteurs économiques pourrait inquiéter les familles industrielles les plus importantes, qui pourraient se sentir moins protégées par Conte 2 et se considérer à la merci de l’État italien.