Du fait de la crise du Covid-19, qui a entraîné une baisse importante de l’activité économique sur l’ensemble du continent, les émissions de gaz à effet de serre devraient connaître une réduction annuelle de l’ordre de 10 % en Europe, d’après l’Agence internationale de l’énergie (AIE)1. Si ces baisses conjoncturelles ne semblent pas pérennes, compte tenu de la singularité du contexte dans lequel elles sont survenues, elles s’ajoutent aux baisses déjà constatées à l’échelle de l’économie européenne toute entière, et tout particulièrement observables dans le secteur de la production d’électricité — premier poste d’émission au sein de l’Union européenne —, comme en témoigne la figure en bas. Si l’on perçoit aisément l’impact quotidien du confinement sur la baisse des émissions de gaz à effet de serre (particulièrement clair dans le cas de la France à compter du 18 mars, date de confinement, et post-déconfinement à compter du 11 mai), on remarque également la forte baisse structurelle des émissions imputables au secteur électrique européen sous l’effet conjugué d’une météo clémente et de l’évolution des mix de production.

Cet épisode de crise sanitaire constitue un cas d’école de la manière dont un facteur exogène peut impacter à la baisse les émissions de CO2 d’un territoire donné, et révèle par la même occasion toute l’ampleur des changements nécessaires pour limiter le changement climatique, dans la mesure où seule une fermeture complète de nos économies a réussi à faire baisser les émissions de GES à un niveau aligné avec l’ambition de neutralité carbone. Des mécanismes plus pérennes ont donc vocation à contenir au quotidien les émissions de CO2, indépendamment de ces événements extrêmes : c’est le cas du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE (communément désigné par son acronyme anglais, EU-ETS pour European Union Emission Trading Scheme), qui a permis l’émergence d’un marché du carbone à l’échelle européenne. Retour sur le fonctionnement du plus important système d’échange de crédits d’émission de gaz à effet de serre, avant de s’attacher à évaluer l’impact de la crise sanitaire sur cet instrument unique.

Un mécanisme Cap-and-Trade face à ses limites

Le marché carbone européen voit le jour en 2005 à la suite de l’adoption du protocole de Kyoto, destiné à mettre en œuvre la politique de réduction des émissions de GES portée par la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC). Il s’articule en quatre phases (la phase 3 débutée en 2013 s’achevant en 2020 avec le début de la phase 4, prévue pour s’étendre jusqu’en 2030) et concerne exclusivement les émissions de certains gaz à effet de serre. Créé pour le seul CO2, son périmètre s’est ensuite étendu au protoxyde d’azote (N2O) et aux perfluorocarbures (PFC) de certains secteurs économiques, dont le nombre a crû au fil des phases. Parmi ces nouveaux secteurs éligibles, on compte la production d’électricité par des centrales thermiques, la production de chaleur, les raffineries, l’acier, le fer, le ciment et la chaux, le verre, la céramique, la pâte à papier, l’hydrogène ou encore les produits pétrochimiques. Le marché concerne actuellement plus de 11 000 installations industrielles, représentant environ 45 % des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne2.

Le mécanisme consiste fondamentalement à attribuer un prix aux droits d’émettre du CO2 afin d’inciter certains acteurs — principalement les entreprises les plus émissives — à réduire leurs propres émissions en échangeant entre eux des « droits à polluer ». Lorsqu’une entreprise produit moins de CO2 que le plafond qui lui a été attribué, elle peut ainsi vendre son surplus et percevoir des revenus ; si elle dépasse ce plafond, elle peut à l’inverse acheter des quotas supplémentaires sur  le marché ou réduire sa production afin d’éviter l’amende liée au dépassement. L’effet incitatif semble en ce sens clair : l’entreprise est financièrement gagnante si elle produit moins de CO2 que l’enveloppe qui lui a été attribuée et financièrement perdante si elle l’excède. Néanmoins, la mise en œuvre de ces principes n’a pas été exempte de critiques qui se font d’autant plus vives que la crise sanitaire a à la fois mené à un fonctionnement dégradé du mécanisme et créé l’occasion d’une refonte plus ambitieuse que les précédentes.

Le marché européen repose ainsi sur un système de cap-and-trade qui permet l’échange commercial de quotas en dessous d’un plafond fixé ex ante. Lors d’une première phase, correspondant au marché primaire, un plafond annuel d’émissions est en effet défini par les Etats membres, puis réparti entre les différentes installations parmi les plus émissives du continent. Ce plafond se voit réduit chaque année, avec pour objectif de réduire les émissions de 43 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux constatés en 2005, objectif dont on notera qu’il ne ne permet pas en l’état de répondre aux ambitions affichées de neutralité carbone en 2050 et qui pourrait de ce fait être rehaussé (par exemple par l’augmentation du Facteur de réduction linéaire3). En application de la directive, la répartition des quotas repose, pour 57 % d’entre eux sur un système de mise aux enchères, l’autre partie étant allouée gratuitement aux entreprises. Cette allocation gratuite, qui fut instaurée dès l’introduction du mécanisme pour répondre aux risques de fuites de carbone4 et qui perdure aujourd’hui, voit sa pertinence remise en question : les craintes de délocalisation d’un certain nombre d’entreprises – mises en avant pour justifier ces allocations gratuites et, dans une certaine mesure, pour promouvoir l’instauration d’une taxe carbone aux frontières européennes – se sont en effet trouvées invalidées par l’absence d’effet notable de la diminution des allocations gratuites au profit des enchères sur la localisation des entreprises5. A titre d’exemple, le secteur de la production d’électricité, concerné au premier chef puisque les centrales de production électriques thermiques à gaz et charbon – qui doivent justifier de quotas pour chaque MWh produit (respectivement 0,36 et 0,96 tonnes de CO2/MWh) – ne bénéficient plus de quotas gratuits et doivent les acquérir par le biais des enchères. L’évacuation graduelle des allocations gratuites à horizon 2030 semble ainsi aussi bienvenue qu’urgente, dans la mesure où elles suffisent par exemple dans le cas français à couvrir 99 % des émissions industrielles actuelles.  Il va sans dire également qu’en cas de produit faiblement substituable, le plus probable est d’assister à un passage de ce surcoût aux consommateurs. 

Une deuxième phase peut alors prendre place, sous la forme d’un marché secondaire. Les entreprises peuvent librement échanger les quotas précédemment alloués suivant les économies et besoins anticipés de chacun, afin d’être en mesure de rendre à la clôture annuelle un quota égal aux émissions relevées. C’est ce marché secondaire qui est bien souvent scruté, le prix d’équilibre étant un marqueur de la rareté relative des quotas, et permet donc l’arbitrage quant à l’investissement dans des technologies moins carbonées. C’est également celui-ci qui a été directement impacté par la crise du Covid-19, comme en témoigne la chute du prix ces derniers mois.

On constate donc que les prix de marché n’ont atteint un niveau relativement élevé que très récemment, depuis 2018, et toujours en-deçà des niveaux perçus comme nécessaires pour assister à une transition énergétique déclassant les actifs les plus carbonés pour des raisons économiques6. La crise du Covid-19 a donc fait craindre une baisse des émissions, menant à une surabondance de quotas, se traduisant elle-même par une chute du prix du quota, risquant d’impacter les perspectives de débouchés à court-terme pour les technologies bas-carbone au seuil de la rentabilité. La design du mécanisme et sa capacité à former un signal-prix pertinent ont donc été régulièrement mis en cause dans ce type de situation extrême.

Si ce mécanisme de Cap-and-Trade est habituellement privilégié par les pouvoirs publics, du fait de la possibilité qu’il offre de maîtriser la quantité finale d’émissions réalisées, le prix, lui, se forme suivant un mécanisme de marché qui n’impacte pas in fine les émissions totales (celles-ci étant déterminées ex ante lors de la fixation du niveau de quotas), ce qui constitue l’un des principaux reproches habituellement faits à l’encontre de l’EU-ETS. Du fait de mauvaises estimations des quantités d’émissions permises par les quotas, le niveau de prix a été pendant très longtemps trop faible pour permettre l’émergence d’alternatives faiblement carbonées et compétitives. En effet, de nombreuses voix indiquent qu’un niveau de prix allant de 30€/tCO2 à plus de 100€/tCO2 serait plus à même de faire apparaître des solutions capable de rivaliser en coût avec les méthodes actuelles, et d’entraîner des effets d’apprentissages suffisants.

A partir de ces constats, plusieurs propositions refont régulièrement surface pour tenter de remédier à ces insuffisances : prix plancher, « corridor carbone », taxes pigouviennes, objectifs « command-and-control » décrétés directement par les gouvernements. Toutes ces solutions sont par ailleurs déjà déployées, parfois en supplément direct de l’EU-ETS comme notamment le Carbon Price Floor, ayant joué un rôle majeur dans le déclassement des centrales charbons aux UK, dont la transition s’est avérée plus rapide au regard de la moyenne européenne. On peut également citer les objectifs de fermeture des centrales charbon à l’horizon 2038 en Allemagne, ou bien les taxes carbone existant dans les pays nordiques. 

Alors que le mécanisme existe maintenant depuis 15 ans, l’évolution des prix et des émissions témoigne d’une occasion manquée pour le climat, puisque les objectifs de réduction d’émissions ont été tenus, mais avec des prix du carbone faibles. Des réductions d’émissions bien plus massives pourraient se produire si des prix plus élevés et haussiers étaient mis en oeuvre.

Une construction encore en cours : point sur le mécanisme de stabilité

Afin de régler ces défaillances de marché, de nombreuses modifications ont néanmoins été apportées à l’ETS depuis 2005, qui semble en perpétuelle réforme afin de répondre à son objectif de délivrer un signal prix performant. La réforme la plus importante est celle de 2015, instaurant le « Market Stability Reserve » (MSR). Introduit précipitamment suite à l’excédent de quotas délivrés (2,1 milliards en 2013) durant la crise de la zone euro, qui a entraîné une baisse des prix, il permet d’introduire plus de flexibilité par rapport aux quotas en circulation en cas de chocs (crise économique, sanitaire). Il est désormais possible de placer en réserve un certains nombres de quotas en excès, et donc de stabiliser l’équilibre offre-demande sur le court-terme. Or, certaines critiques pointent la complexité des politiques en place, qui aurait pu consister à une annulation pure et simple des quotas excédentaires plutôt qu’une mise en réserve7, annulation d’ailleurs partiellement repris lors de la révision 2017 afin d’annuler les surplus de la réserve à partir de 2023. On peut également questionner la pertinence d’une politique Cap-and-Trade si l’objectif premier est de permettre la concurrence économique des solutions décarbonées par la présence d’un prix incitatif du carbone. 

Ce mécanisme de stabilité devrait néanmoins permettre d’éviter la persistance sur le long terme de quotas excédentaires du fait de la baisse de l’activité économique, comme semble l’indiquer par ailleurs le rétablissement ces derniers jours d’un niveau de prix comparable à celui du mois de janvier. Si la chute fut importante et concomitante dans l’ensemble des marchés de l’énergie (électricité, pétrole et gaz), cette remontée de prix indique cependant une reprise, voir un rattrapage de la production industrielle. L’évolution ultérieure du contexte économique et sanitaire reste sujette à de potentiels modifications du mécanisme, du fait d’un taux de mise en réserve (fixé à 24 %8) potentiellement insuffisant pour éviter des quotas en excès sur le moyen-terme9.

Plus que de la nature des correctifs déployés, c’est bien de leur modalités d’implémentation (nombre de quotas, évolutions…) que dépend l’efficacité renouvelée du mécanisme. Le risque étant qu’à déployer plusieurs correctifs aux objectifs similaires (l’atteinte de la neutralité carbone), certains perdent de leur efficacité lorsqu’il s’agit d’envoyer les bons signaux, et dégradent la visibilité des décideurs et des acteurs économiques sur ce marché pourtant crucial. Cela est particulièrement saillant dans le cas de la fermeture annoncée de nombreuses centrales à charbon, fermetures qui viennent d’autant plus réduire la demande de quotas, ce phénomène n’étant potentiellement pas suffisamment considéré par le marché du carbone en l’état. Il est néanmoins important dans le contexte actuel de réussir à rapprocher le coût marginal privé et social, c’est à dire prenant en compte l’ensemble des coûts que paye la société pour la production d’un bien, y compris les externalités environnementales. C’est bien l’objectif de l’ensemble des mécanismes au cœur de la politique climatique. De même, disposer d’incitations de court et long terme semble primordial, la durée de vie des installations industrielles pouvant dépasser les 30 ans. Si un prix plancher est souvent évoqué, il ne faut pas perdre de vue que celui-ci n’est pertinent que tant que les déficiences du mécanisme Cap-and-Trade ne sont pas levées10.

Il sera également primordial de réussir à coordonner l’EU-ETS avec d’autres mécanismes plus sectoriels, ou bien pensés à plus grande échelle. Ainsi, le programme « Carbon Offsetting and Reduction scheme for International Aviation » (CORSIA), visant le secteur aérien, est l’exemple d’un mécanisme sectoriel international impactant directement l’EU-ETS dans la mesure où son objectif est d’obliger les compagnies aériennes à acheter des crédits de compensation carbone suivant une logique de marché. Il est donc nécessaire d’évaluer la pertinence du maintien du secteur de l’aviation au sein de l’ETS si celui-ci est couvert par un mécanisme plus global, mécanisme dont l’Union européenne ne pourra donc pas dicter les règles sans concertation avec les autres pays membres. Le risque à prendre est celui d’une révision à la baisse des ambitions si l’ensemble des pays ne s’alignent pas sur une vision commune, bien que l’idée d’un marché mondial du carbone soit pertinente, les impacts du réchauffement climatiques étant distribués sur l’ensemble du globe.

Au terme de quinze années d’existence, et malgré de nombreux dysfonctionnements et réformes, l’EU-ETS semble avoir contribué à la décarbonation de l’économie européenne. Néanmoins, les politiques de l’Union en matière d’économies d’énergie et d’augmentation des énergies renouvelables ont permis une décarbonation plus rapide et efficace et fait de l’EU-ETS un supplétif de la politique carbone communautaire, plutôt que l’outil principal qu’il aurait dû être s’il avait permis une plus grande réactivité à la conjoncture économique et une meilleure coordination avec les autres politiques énergétiques et climatiques. Ainsi, si les baisses d’émissions constatées durant la crise sanitaire constituent des signaux positifs du point de vue environnemental, elles doivent surtout être l’occasion de mettre à profit ce momentum pour améliorer définitivement l’efficacité du marché du carbone, en le couplant le cas échéant à d’autres outils de transmission des externalités climatiques aux acteurs économiques, à l’instar d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE, comme l’envisage le Green deal européen11

Perspectives  :

  • Mise en place en 2005, le marché du carbone européen a été sujet à de nombreux ajustements face à son manque de dynamisme initial, avec la création d’un mécanisme de réserve permettant de réagir en cas de changement de contexte macroéconomique. 
  • Si la crise sanitaire a provoqué une chute temporaire des prix du marché secondaire, celui-ci s’est depuis repris, retrouvant ses plus hauts niveaux depuis sa création. Néanmoins, l’efficience des mécanismes sur le moyen-terme restent sujet à caution suivant l’intensité et la direction de la reprise économique.
  • Si d’autres outils existent afin de prendre en compte les externalités environnementales, il est important de penser leurs potentielles interactions afin de ne pas amoindrir les signaux-prix de l’ETS. Notamment, il est important de bien coordonner le nombre de quotas en circulation en fonction de l’ensemble des incitations et directives venant impacter l’un des secteurs couverts par le mécanisme.
Sources
  1. Krukowska E.,  06/2020, Pollution Set to Fall in EU This Year to the Lowest In Decades, Bloomberg
  2. IEA, 06/2020, European Union 2020, Energy Policy Review.
  3. Le facteur de réduction linéaire définit le rythme des réductions du plafond d’émissions. Actuellement, ce plafond est réduit chaque année par l’application d’un facteur de réduction linéaire de 1,74 % de la quantité totale moyenne de quotas émis annuellement en 2008-2012.
  4. Julia A., Ortholand J., L’Europe fait-elle fuir ses émissions de gaz à effet de serre ?, Le Grand continent, 10 décembre 2019
  5. Dechezleprêtre et al, ,11/2018, The joint impact of the European Union emissions trading system on carbon emissions and economic performance, OECD
  6. World Bank, 2017, Report of the High-Level Commission on Carbon Prices
  7.  Pahle, M, Quemin S, 06/2020,  EU ETS : The Market Stability Reserve should focus on carbon prices, not allowance volumes, Energypost
  8. Chaque année, un nombre d’allocation égal à 12 % du nombre total de quotas en circulation est mis en réserve. Ce taux a été revu temporairement à la hausse (24 %) pour la période 2019-2023.
  9. Elkerbout M., Zetterberg L., 06/2020, Can the EU ETS weather the impact of Covid-19 ?, CEPS Policy Insights
  10. Flachsland et al., 06/2020, How to avoid history repeating itself : the case for an EU Emissions Trading System (EU ETS) price floor revisited, Climate Policy.
  11. Bustin A., Sancho H. Slawski J., Taxe carbone aux frontières : le juste ajustement ?, Le Grand Continent, 12 décembre 2019