La responsabilité des États dans la gestion de l’épidémie du Covid-19 : droit international et droit néerlandais

Le Covid-19 a amené les gouvernements européens à prendre toute une série de mesures pour lutter contre la propagation de la maladie. Certains ont adopté des mesures relativement souples ou ont tardé à prendre des mesures strictes, tandis que d’autres ont été plus proactifs et ont mis en place des restrictions dès le début de la crise.

Cet article traite de la responsabilité potentielle des gouvernements en cas de négligence et d’omissions concernant les mesures relatives au Covid-19. L’accent est mis sur la Chine et les Pays-Bas. La responsabilité de l’Etat peut être engagée si les gouvernements ont été négligents dans la lutte contre la menace de l’épidémie de Covid-19, en particulier lorsqu’ils ont créé des risques en n’appliquant pas des restrictions ou en ne le faisant pas en temps voulu, ou s’ils n’ont pas réussi à protéger la santé publique et les vies humaines. Ces questions sont analysées en référence au droit international et à celui des Pays-Bas, qui disposent d’un système bien développé – bien que singulier – de responsabilité étatique ¹.

Bien entendu, il est également possible que les gouvernements soient reconnus responsables des dommages causés par les mesures de lutte contre le Covid-19. Par exemple, les mesures exigeant la fermeture de cafés et de restaurants causeront un préjudice économique à leurs exploitants. Ce type de responsabilité potentielle n’est pas abordé dans le présent article. Il convient toutefois de noter que les gouvernements sont susceptibles d’offrir une compensation pour les dommages causés par ces mesures.

I. La responsabilité internationale des États

Outre la responsabilité découlant du droit national, un Etat pourrait être responsable sur le fondement du droit international. La Commission du droit international des Nations Unies a adopté un ensemble de règles relatives à la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite ². Un Etat commet un « fait internationalement illicite » lorsque son action ou son omission : (1) est attribuable à l’Etat en vertu du droit international  et (2) constitue une violation d’une obligation internationale de l’Etat.

Étant donné l’ampleur du rôle des Etats dans la lutte contre les épidémies, une omission à cette règle pourrait leur être imputable. En vertu du droit international, les Etats ont le devoir de coopérer avec d’autres Etats et de protéger ces derniers contre les actes préjudiciables commis par des personnes relevant de leur juridiction ³. On peut soutenir qu’une obligation de notification des épidémies de maladies infectieuses ⁴ peut être déduite du devoir de coopération des Etats et du Règlement sanitaire international de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ⁵.

La question est de savoir si la Chine a respecté son obligation de droit international en ce qui concerne l’épidémie du Covid-19 à Wuhan. Il a été avancé que la Chine a « supprimé les informations sur le virus, n’a pas fait grand-chose pour le contenir et l’a laissé se propager sans contrôle dans les premiers jours et les premières semaines qui ont été décisives » ⁶.

La Chine a attendu jusqu’au 31 décembre 2019 avant de déclarer à l’antenne nationale de l’OMS « une pneumonie de cause inconnue détectée à Wuhan, en Chine » ⁷. Auparavant, le médecin qui avait tenté d’alerter sur l’épidémie à Wuhan avait été réduit au silence par les autorités chinoises ⁸. Le 15 janvier 2020, la Chine a indiqué qu’elle n’avait pas trouvé de preuve de transmission interhumaine du coronavirus ⁹. En outre, il est prouvé que le gouvernement chinois, malgré l’épidémie de SRAS, n’a pas réussi à réglementer adéquatement les marchés des animaux sauvages, qui sont des sources majeures de virus, y compris de coronavirus ¹⁰.

Ainsi, la Chine pourrait bien être responsable en vertu du droit international sur la base d’un « acte illicite ». Si tel est le cas, la Chine serait tenue de « réparer intégralement le préjudice causé par le fait internationalement illicite ». Les dispositions du droit chinois ne peuvent justifier un fait internationalement illicite. Le terme « préjudice » est défini de manière à inclure tout dommage, matériel ou moral, causé par le fait internationalement illicite d’un État ¹¹. Le préjudice économique, le manque à gagner et  tout « dommage financièrement évaluable » sont également couverts ¹². Par conséquent, le champ d’application de la responsabilité de l’Etat en droit international est large en Chine.

Bien entendu, la Chine n’est pas le seul Etat exposé à la responsabilité internationale de l’Etat ; d’autres Etats qui ont manqué à leurs obligations vis-à-vis d’autres Etats peuvent également être responsables. Par exemple, il a été rapporté que des stations de ski autrichiennes ont d’abord ignoré le Covid-19 afin d’éviter de nuire à leur économie ¹³. Les Pays-Bas peuvent eux aussi être exposés à la responsabilité internationale de l’Etat, bien que, contrairement à la Chine, ils puissent invoquer comme défense le fait que l’OMS a également agi très tard, en partie parce qu’elle n’était pas disposée à affronter la Chine ¹⁴.

II. La réponse du gouvernement néerlandais à l’épidémie de Covid-19

La réponse du gouvernement néerlandais à la pandémie de Covid-19 a été lente. Le 29 janvier 2020, un membre de la deuxième chambre du Parlement a demandé un débat d’urgence sur l’épidémie de Covid-19, mais sa demande a été rejetée par la majorité ¹⁵. Un jour plus tard, le 30 janvier 2020, l’OMS a déclaré l’épidémie de Covid-19 « urgence de santé publique de portée internationale » ¹⁶. Cela faisait suite à un appel de l’OMS le 13 janvier 2020, après que le premier patient atteint du Covid-19 hors de Chine ait été confirmé, en faveur d’une surveillance active et de la préparation. Le 21 février 2020, l’OMS a averti que « la fenêtre d’opportunité pour contenir l’épidémie se rétrécit et que la communauté internationale doit agir rapidement ». Pour aider les pays à se préparer, l’OMS a publié une liste de contrôle, qui comprend des questions comme celle de savoir s’il y a suffisamment de matériel médical ¹⁷.

En ce qui concerne la santé publique, le gouvernement hollandais est assisté par l’Institut national pour la santé publique et l’environnement (« RIVM »), qui fait partie du ministère de la santé publique, du bien-être et des sports ¹⁸. Au début de l’épidémie de Co-vid-19, le RIVM parlait effectivement au nom du gouvernement néerlandais. Comme nous le verrons plus loin, les communications du RIVM ont causé beaucoup de confusion, et certaines d’entre elles étaient incorrectes, non étayées par des données scientifiques ou incompatibles avec les recommandations de l’OMS ¹⁹.

Les choses devenant incontrôlables, le Premier ministre Mark Rutte, a dû se mettre au courant des problèmes et a repris certaines des communications relatives aux mesures politiques. Trois problématiques liés à la réponse du gouvernement néerlandais à l’épidémie de Covid-19 sont abordées ci-dessous : (1) l’objectif poursuivi par le gouvernement néerlandais dans la lutte contre l’épidémie de Covid-19 ; (2) le retard dans la prise de mesures de réponse adéquates (restrictions de voyage, restrictions des interactions sociales) ; et (3) le manque de préparation et de transparence dans la lutte contre l’épidémie. Avant d’en arriver là, la section suivante examine brièvement la responsabilité de l’État pour une politique inadéquate.

III. Règles néerlandaises en matière de responsabilité de l’Etat

Les citoyens néerlandais peuvent engager la responsabilité du gouvernement néerlandais de deux manières. Premièrement, une organisation non gouvernementale (ONG) a le droit d’intenter une action collective contre le gouvernement afin de le contraindre à adopter une politique plus stricte ou de demander une indemnisation pour les dommages causés par une politique inadéquate ²⁰.

Un récent arrêt de la Cour suprême dans une affaire liée à la politique climatique (Urgenda) a confirmé que ces ONG ont des droits de participation étendus, et que le droit à la vie établi dans la Convention européenne des droits de l’homme impose au gouvernement une obligation positive de protéger un large éventail de risques pour la santé et la sécurité, y compris les risques liés au changement climatique ²¹. L’arrêt de la Cour a également assoupli les exigences de causalité en introduisant le concept de responsabilité partielle, qui est lié à la causalité proportionnelle.

Deuxièmement, toute victime d’un acte illégal commis par le gouvernement peut intenter une action en justice pour demander réparation des dommages subis ²². Dans les deux cas, la norme de responsabilité est la même : l’État commet un acte illégal si, par sa commission ou son omission, il porte atteinte aux droits des citoyens ou ne respecte pas son devoir en vertu de la loi ou des normes sociales. Pour avoir gain de cause, la victime doit prouver qu’il existe un lien de causalité entre la violation de l’État et le dommage qu’elle a subi ²³.

IV. Objectif poursuivi

Dans les premiers jours de la propagation du virus, l’objectif du gouvernement néerlandais n’a pas été la protection de la santé publique, mais plutôt la prévention de l’inquiétude du public afin d’éviter les perturbations économiques. Les communications du RIVM en janvier et février 2020 illustrent la manière dont le RIVM a tenté de bercer les gens dans un faux sentiment de sécurité ²⁴. Les restrictions de voyage et autres mesures visant à limiter les interactions sociales n’ont été imposées que très tard. L’objectif primordial était d’éviter tout préjudice économique. Le RIVM était aux commandes ²⁵.

Une fois cet objectif devenu politiquement intenable, le nouvel objectif est devenu la création d’une « immunité collective ». Cet objectif s’est également avéré produire un contrecoup important, car les gens ont commencé à se rendre compte que cela entraînerait un pic de nombreux décès, en particulier parmi les personnes âgées et vulnérables. En réponse, le Premier ministre a tenté de reformuler l’objectif en « immunité contrôlée de la population ». L’objectif actuel n’est pas clair, mais il semble plus proche de la réduction des décès dus au Covid-19 et de la suppression de l’épidémie, bien qu’une semaine après le confinement, la pression politique en faveur d’un assouplissement des mesures se soit déjà accrue.

V. Retard dans les mesures d’intervention

L’objectif initial étant d’éviter la panique et les perturbations économiques, le RIVM n’a recommandé aucune mesure ou restriction dans la première phase, et ce même si KLM continuait à assurer des vols vers Wuhan ²⁶. Après la déclaration de l’état d’urgence par l’Italie le 31 janvier 2020 ²⁷, le RIVM n’a pas découragé les résidents néerlandais de se rendre en Lombardie. En conséquence, le premier cas aux Pays-Bas, qui a été signalé le 27 février 2020 ²⁸, concernait une personne qui était revenue de Lombardie.

Néanmoins, le RIVM n’a pas vu d’inconvénient à ce que de grands groupes partent en vacances et skient dans le nord de l’Italie ; cela a surpris un groupe d’étudiants en vacances qui ont eux-mêmes décidé de leur propre gré de rentrer plus tôt aux Pays-Bas ²⁹. Ce n’est que le 13 mars que les vols en provenance des points chauds ont été annulés ³⁰. De même, les festivités du carnaval du Mardi Gras dans le sud des Pays-Bas n’ont pas été annulées, ce qui a fait du Brabant un cluster ³¹.

Les limitations des interactions sociales ont également été imposées très tard et à contrecœur. Lorsque le Premier ministre Rutte a annoncé la recommandation de s’abstenir de toute poignée de main, il a serré la main du chef du RIVM à la suite de cette annonce ³².

Le gouvernement n’a pas pris de mesures sérieuses pour lutter contre l’épidémie avant le 16 mars 2020, après que la Fédération des médecins spécialistes ait donné le signal d’alarme ³³ ; le lendemain, le gouvernement a décidé que les écoles, les garderies, les bars, les restaurants, les clubs sportifs et les maisons closes devaient fermer ³⁴. D’autres mesures, y compris des sanctions, sous l’appellation erronée de « confinement intelligent », ont été adoptées jusqu’au 23 mars 2020 ³⁵. Même à cette date, la confusion sur les mesures est restée grande ³⁶.

VI. Manque de préparation et de transparence

Le 3 février 2020, le RIVM a annoncé qu’il était « très bien préparé si le virus arrive aux Pays-Bas » ³⁷. Au fur et à mesure que la crise se déroulait, il est toutefois apparu que les préparatifs étaient inadéquats à différents niveaux – les capacités de test, de traçage et de surveillance étaient insuffisantes, il n’y avait pas assez de masques et de vêtements et équipements de protection, la capacité des hôpitaux et des unités de soins intensifs semblait insuffisante ³⁸, il n’y avait pas de système en place pour la répartition des patients Covid-19 entre les hôpitaux et il n’y avait pas de système de mesure de la température corporelle de la population ³⁹.

Tout au long de la lutte contre l’épidémie de Covid-19, le gouvernement néerlandais a donné l’impression d’essayer de rattraper le retard pris. L’incapacité à tester la population a été un problème clé. L’OMS a constamment recommandé le dépistage comme élément central de la stratégie de lutte contre l’épidémie ⁴⁰. Le RIVM, cependant, a limité le dépistage à quelques petits groupes seulement ; même les professionnels de la santé n’ont pas été systématiquement testés. Le nord des Pays-Bas, qui comptait moins de cas de Covid-19, n’était pas d’accord avec les recommandations du RIVM et a annoncé un vaste programme de dépistage ⁴¹. On a également fait valoir que les données du RIVM étaient dépassées ⁴².

Ni le RIVM ni le gouvernement néerlandais n’ont fait preuve de transparence quant aux données et aux analyses qui sous-tendent leurs recommandations et leurs mesures politiques. Aucune évaluation des risques solide, aucun modèle ou scénario et aucune analyse coûts-avantages des mesures politiques alternatives n’ont été publiés. L’objectif de la politique de lutte contre le Covid-19 a changé au fil du temps, et il n’est toujours pas clair. Aucune stratégie ni un plan d’action n’a été clairement formulée. Les sites web du RIVM et du ministère de la santé publique ne fournissent que des données et des analyses limitées ; il est impossible de déterminer quelles données, analyses et hypothèses le RIVM et le gouvernement ont utilisées pour arriver à leurs prévisions et interventions. La participation du public au processus est impossible. En raison de cette inadéquation et du vide qui en résulte, le RIVM, qui n’a aucune légitimité démocratique, a déterminé, dans la phase initiale, les politiques clés, y compris la politique de prévention de l’inquiétude du public et du préjudice économique. Après que les protestations du public aient attiré les hommes politiques dans ce processus d’élaboration des politiques, la plupart du temps, le RIVM a continué à être aux commandes, car les hommes politiques préféraient se cacher derrière la science.

Au 31 mars 2020, il y avait 12.595 cas confirmés de Covid-19 aux Pays-Bas, 4.712 patients ont été hospitalisés, 1.070 ont reçu des soins intensifs ⁴³ et 1.039 sont décédés ⁴⁴. En raison de sa réponse tardive et inadéquate, les Pays-Bas se classe dans le peloton de tête en termes de décès du Covid-19 par million d’habitants ⁴⁵.

Conclusion

La crise du Covid-19 soulève des questions sur le rôle des gouvernements dans la gestion de l’épidémie. Cet article passe brièvement en revue le rôle de la Chine et des Pays-Bas. Dans chaque cas, les omissions négligentes et autres actes négligents ou illégaux sont des déclencheurs de la responsabilité potentielle de l’État. Dans le cas de la Chine, sa réaction tardive et la dissimulation initiale de l’épidémie de Wuhan ont permis au virus de se propager au-delà de la Chine.

Ces omissions pourraient bien constituer un préjudice international pour lequel la Chine est responsable vis-à-vis d’autres Etats qui ont subi des dommages, y compris des dommages économiques, en conséquence.

La réponse du gouvernement néerlandais face à l’épidémie du Covid-19 a été inadéquate à bien des égards. Par conséquent, en vertu du droit néerlandais de la responsabilité civile, l’Etat néerlandais peut être tenu responsable des dommages causés par ces omissions. Le récent arrêt de la Cour suprême dans l’affaire Urgenda sur le climat apporte un soutien supplémentaire à ce type de réclamations. Le lien de causalité sera probablement une question clé, mais les concepts de responsabilité partielle et de causalité proportionnelle peuvent être utiles à cet égard. Si l’Etat doit protéger ses citoyens contre les risques lointains du changement climatique dans la seconde moitié du siècle, il doit également les protéger contre les risques immédiats de Covid-19 en 2020 ⁴⁶.

En bref, l’épidémie de Covid-19 ne sera peut-être pas tout à fait terminée lorsque les infections auront diminué. Les États qui n’ont pas réussi à contrôler la propagation du virus seront probablement tenus pour responsables et, éventuellement, redevables.