Plan de relance européen, la Commission place ses pions

Lundi 18 mai 2020, l’initiative franco-allemande présentée par Emmanuel Macron et Angela Merkel lors d’une conférence de presse virtuelle commune avait ouvert une nouvelle séquence qui a permis de redynamiser les discussions autour du dernier pilier de la réponse économique européenne à la crise du Covid-19 ¹. Lors de cette annonce, les deux dirigeants ont proposé le déploiement d’un Fonds de relance de 500 milliards d’euros, articulé autour d’une logique de dotations budgétaires directes dans le cadre du budget de l’Union européenne (UE). 

Outre-Rhin, la séquence initiée par l’arrêt du 5 mai 2020 de la Cour constitutionnelle allemande semble avoir suscité une prise de conscience annonciatrice d’un véritable tournant idéologique. ² Wolfgang Schäuble, président du Bundestag et ancien ministre des Finances pendant la crise de la zone euro, est ainsi intervenu dans les colonnes du Financial Times ³ pour défendre l’initiative franco-allemande, plaidant sans réserve en faveur d’une solution privilégiant les transferts directs plutôt que l’octroi de prêts pour lutter efficacement contre la crise du Covid-19. « Les structures de notre ordre mondial se modifient : si l’Europe veut avoir une chance, elle doit maintenant donner des preuves de sa capacité à agir de manière solidaire ⁴ », déclarait-il dans une autre tribune pour le quotidien allemand Die Welt. Comme un seul homme, les cadres dirigeants de l’Union chrétienne-démocrate (CDU) ont notamment emboîté le pas à la chancelière et acté un revirement tout aussi majeur que soudain de doctrine, en affichant un soutien quasi unanime à l’initiative franco-allemande. ⁵

Au-delà de la France et de l’Allemagne, la réponse à cette initiative ne s’est pas faite attendre longtemps. L’Autriche, les Pays-Bas, le Danemark et la Suède ont ainsi conjointement présenté un non-papier reprenant les grandes orientations de leurs positions. Alors que les objectifs de fléchage des dépenses du Fonds de relance d’urgence préconisé par les Frugal Four semblait proche de la proposition franco-allemande, ils défendaient une philosophie de distribution diamétralement opposée, exclusivement basée sur l’octroi de prêts ⁶ entièrement remboursables par les bénéficiaires ⁷ et assortis d’un « engagement fort en faveur de réformes budgétaires dans le cadre du corpus de règles européennes ». L’orientation générale du document laissait notamment peu de place à l’ambiguïté sur les lignes rouges défendues par ses auteurs : « Ce que nous ne pouvons […] pas accepter, ce sont des instruments ou des mesures conduisant à une mutualisation de la dette ou à une augmentation significative du budget de l’UE. » ⁸

A l’inverse d’une logique de valeur ajoutée européenne, le budget de l’UE est par ailleurs envisagé par ce document dans une stricte perspective de « juste retour », en anticipation d’un contexte de contraction économique sans précédent lors duquel les « fonds supplémentaires alloués au budget européen […] pèseront encore plus lourdement sur les budgets nationaux ». Re-priorisation des dépenses à budget constant, maintien des mécanismes de correction et des niveaux de contributions nationales actuels, cette position n’est pas sans rappeler le raisonnement qui avait présidé aux négociations du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020, menées en pleine crise de la zone euro et ayant abouti à des montants globaux moins importants que pour le CFP 2007-2013. En l’absence de plaidoirie partagée et de signature commune du non-papier, le front commun des Frugal Four semblait toutefois aborder l’échéance du 27 mai 2020 ⁹ dans une position beaucoup moins inébranlable que lors des précédents cycles de négociation. ^10 11 12

C’est donc dans un contexte particulièrement tendu que la Commission a posé les fondements de ce qui pourrait être une des négociations les plus difficiles de l’histoire de l’UE. Au-delà de la spécificité du Fonds de relance, la Commission a dû entièrement revoir sa copie pour l’ensemble du prochain CFP. Dans l’impasse depuis le mois de février, la dernière proposition présentée par Charles Michel envisageait des coupes importantes dans une majorité de rubriques par rapport à la proposition initiale de la Commission publiée en mai 2018 ¹³, torpillant de nombreuses ambitions comme celles initialement portées par l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité (BICC) ¹⁴ ou encore les modalités d’exécution du dispositif de conditionnement de l’accès aux fonds européens au respect de l’État de droit ¹⁵. Les divergences demeuraient ainsi nombreuses et semblaient largement irréconciliables malgré le retard déjà pris sur le calendrier. 

Lors de son discours devant le Parlement européen, Ursula von der Leyen a proposé un Fonds de relance de 750 milliards d’euros, intégré au budget général de l’UE entre 2021 et 2024, dont 500 milliards seraient transférés par subventions directes et 250 milliards sous forme de prêts ¹⁶. Afin de financer ce Fonds de relance, le plafond des ressources propres du budget européen sera augmenté à 2 % du revenu national brut (RNB) de l’UE pour permettre à la Commission d’emprunter sur les marchés à faible taux d’intérêt grâce à la notation AAA dont bénéficient les institutions communautaires ^17 18. La Commission laisse la porte ouverte sur les modalités de remboursement de ces sommes, qu’elle envisage selon trois modalités possibles : un accroissement progressif de l’ensemble des contributions nationales au budget de l’UE, une réduction des dépenses européennes ou le déploiement de nouvelles ressources propres. En fixant une échéance éloignée mais relativement vague entre 2028 et 2058, la Commission repousse habilement la question au-delà du CFP 2021-2027 ¹⁹, et ancre le débat sensible des nouvelles ressources propres du budget européen dans un horizon temporel, et surtout politique, plus concret qu’auparavant. En effet, contrairement aux précédentes réflexions budgétaires en la matière, les dépenses sont ici déjà actées et il conviendra tôt ou tard de faire des choix clairs afin de définir les modalités de leur remboursement. Une inversion de la logique qui consistait jusqu’alors à envisager de nouvelles ressources propres afin de financer d’hypothétiques nouvelles dépenses européennes ou de réduire la part des contributions nationales dans le budget de l’UE ²⁰. La Commission fait également une importante concession aux Frugal Four en repoussant sine die son objectif initial de suppression des mécanismes de correction.

Si la prudence est de mise pour analyser le détail de répartition des sommes, les principales évolutions qui seraient apportées au CFP semblent s’articuler autour de trois piliers : les réformes structurelles et les investissements publics, le soutien à l’économie et la capacité de l’UE à être plus résiliente face aux crises. 

Dispositif principal reposant sur des plans de relance nationaux synchronisés avec le calendrier du Semestre européen, le Recovery and Resilience Facility ²¹ devrait proposer 310 milliards de subventions et 250 milliards de prêts à destination des zones de l’Union les plus touchées par la crise du Covid-19. La partie subvention du dispositif s’apparente ainsi à une version améliorée de l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité (BICC), élargie à l’ensemble des États membres.

Concernant les principaux dispositifs de dépense des 190 milliards de contributions financières directes restants, une rallonge de 55 milliards d’euros devrait s’ajouter aux programmes de la politique de cohésion par le biais de l’initiative REACT-EU ²², dont l’allocation se fera selon des critères de gravité des impacts socio-économiques de la crise du Covid-19. 30 milliards d’euros du Fonds de relance viendraient alimenter le Fonds pour une transition juste dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et 15 milliards pour le Fonds européen agricole pour le développement rural dans le cadre du second pilier de la politique agricole commune (PAC).

La Commission envisage de déployer un nouvel instrument (le Solvency Support Instrument) de 31 milliards ²³ par le biais du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), qui pourrait permettre de mobiliser 300 milliards d’euros par effet de levier, afin de soutenir les entreprises européennes dans les secteurs, régions et pays les plus touchés. Le programme InvestEU ²⁴ serait quant à lui renforcé à hauteur de 15,3 milliards d’euros dans l’espoir de générer 240 milliards d’investissements en Europe. 15 milliards d’euros viendraient également abonder un nouveau volet spécifique, là encore dans l’espoir de générer jusqu’à 150 milliards d’euros d’investissements dans les secteurs et les chaînes de valeur stratégiques. Ainsi, si le recours à certains éléments d’ingénierie financière ²⁵ demeure présent dans cette proposition, celui-ci reste limité, ce qui suggère que Ursula von der Leyen semble avoir entendu les critiques à l’égard d’une stratégie s’appuyant excessivement sur des effets de levier à partir d’un montant d’argent frais ou de garanties initialement modestes.

Parmi les dépenses du nouveau CFP destinées à « renforcer la capacité de l’Europe à résister et à surmonter les crises futures » figure un programme majeur de 9,4 milliards d’euros ²⁶ dédié spécifiquement au domaine de la santé. 3,1 milliards ²⁷ devraient par ailleurs financer RescUE, le programme de coordination de la gestion des risques de catastrophe en Europe entré en vigueur en 2019 ²⁸. Horizon Europe sera porté à 94,4 milliards d’euros ²⁹, principalement dans une perspective d’orientation des activités de recherche et d’innovation liées à la santé et au climat. 15,5 milliards d’euros issus du Fonds de relance viendront renforcer l’action extérieure de l’UE, notamment dans le domaine de l’aide humanitaire.

Réaliste sur le montant global du prochain CFP hors Fonds de relance, la présidente de la Commission appelle à repartir d’une structure générale à hauteur de 1100 milliards d’euros sur les sept prochaines années, soit une position très proche de celle exprimée en février dernier par la présidence du Conseil européen ³⁰, et donc inférieure à celle présentée par son prédécesseur, Jean-Claude Juncker, en mai 2018 ³¹. Il s’agit là d’une stratégie qui doit permettre de favoriser un accord rapide sur la structure du budget général, tout en poussant les innovations fortes principalement par le biais du Fonds de relance.

On constate notamment que d’importantes réaffectations ont été proposées au sein du CFP. A ce titre, si de nombreux titres et rubriques sont réduits sur la structure générale par rapport à la proposition initiale de la Commission, le Fonds de relance réhausse très largement certains volumes clés au regard des enjeux de la crise du Covid-19. La structure générale des programmes de la politique de cohésion est ainsi moins dotée de 7,5 milliards d’euros par rapport à 2018, mais se trouve en hausse de 43 milliards une fois ajustée des sommes du Fonds de relance. La même logique s’applique au programme Horizon Europe qui perd 5,6 milliards d’euros dans la structure générale du CFP, pour finalement gagner près de 8 milliards après ajustement et par rapport à la proposition de 2018. Certains programmes jugés prioritaires avant la crise du Covid-19 ont en revanche fait l’objet d’arbitrages sévères, comme le Fonds européen de la défense qui subit une perte sèche de 3,4 milliards. Les financements dédiés à l’administration sont également réduits, sans ajustement.

Avec cette proposition, la Commission européenne réussit le pari difficile de présenter un cadre financier pluriannuel réaliste ³² et ajusté au regard des bouleversements engendrés par la crise du Covid-19. Elle y adjoint un Fonds de relance ambitieux, limité dans le temps et consacré spécifiquement à la relance, même si elle a dû effectuer des arbitrages difficiles et imparfaits pour y parvenir. Nul doute que les rapports de force budgétaires reprendront rapidement leurs droits et que les intérêts croisés ne manqueront pas d’entrer en collision avec ces arbitrages lors du prochain Conseil européen, autour des montants alloués aux principales politiques et des critères de distribution notamment. ³³

Cependant, Ursula von der Leyen est parvenue à fermement ancrer sa proposition dans l’esprit de l’initiative franco-allemande du 18 mai 2020 tout en l’ajustant aux multiples sensibilités exprimées ces derniers mois. En envisageant une somme globale de 750 milliards d’euros, elle répond à la fois aux ambitions du non-papier présenté par le gouvernement espagnol le 19 avril 2020 ³⁴, mais aussi aux inquiétudes du gouvernement italien qui qualifiait le compromis franco-allemand de « premier pas important dans la direction souhaitée par l’Italie », tout en indiquant que le Fonds « devra être élargi » pour surmonter la crise ³⁵. En combinant 500 milliards d’euros de dépenses directes et 250 milliards d’euros de prêts, la présidente de la Commission privilégie sans ambiguïté une solution autour de transferts directs, mais répond également aux demandes des Frugal Four et leur évite le déshonneur en consacrant une part potentiellement symbolique mais non-négligeable du Fonds sous forme de prêts ainsi qu’en leur accordant des concessions comme le maintien des mécanismes de correction. Au passage, le Berlaymont repousse la question sensible du remboursement au prochain CFP tout en rouvrant la question fondamentale de l’architecture générale du budget de l’Union et de sa nécessaire évolution sur le long terme ³⁶. Elle crée enfin et surtout un précédent historique, car l’Union européenne peut désormais concrètement envisager l’émission d’une dette européenne de grande ampleur afin de financer des dépenses en commun, notamment à des fins de stabilisation macroéconomique.

António Costa, le Premier ministre portugais, a ainsi salué « la proposition ambitieuse de la Commission européenne, à la hauteur du défi auquel l’Europe est confrontée [et qui] ouvre la porte aux retrouvailles du projet européen avec les Européens. » Dans le même état d’esprit, le Premier ministre espagnol, Pedro Sánchez, a manifesté son approbation en déclarant que « la proposition de la Commission répond à un grand nombre de nos exigences » ³⁷. Giuseppe Conte, le président du Conseil italien, a pour sa part parlé d’un « excellent signal de Bruxelles, qui va dans la direction indiquée par l’Italie ». ³⁸

La réaction des Frugal Four est demeurée prudente et dubitative tout en témoignant des signes d’ouverture inédits dans cette séquence. Sebastian Kurz, le chancelier fédéral autrichien, a ainsi indiqué que le groupe informel allait « évaluer en détail la proposition de la Commission et se mettre d’accord sur une position de négociation commune dans les prochains jours » tout en soulignant que la proposition contient des aspects positifs. ³⁹ Mark Rutte, le Premier ministre des Pays-Bas, n’a pas directement commenté la proposition de la Commission mais a indiqué s’être entretenu directement avec le Président du Conseil italien, laissant lui aussi entrevoir un signe de bonne volonté et la perspective d’un compromis envisageable. Dans un exercice de style quasi identique, le Premier ministre suédois s’est félicité d’un dialogue bilatéral constructif avec le chef du gouvernement portugais, concluant qu’il « est important que l’aide aille là où elle est vraiment utile. » ⁴⁰

Court, le discours d’Ursula von der Leyen n’en a donc pas moins été d’une importance capitale. La présidente de la Commission a su assumer le rôle qui est le sien en formulant les termes d’une proposition globalement équilibrée, qui doit permettre d’appréhender constructivement les prochaines discussions et d’installer un esprit de compromis favorable à un dénouement positif. Si cette proposition ouvre le bal d’une nouvelle séquence de négociations tumultueuses qui culminera lors de la prochaine réunion du Conseil européen prévue le 19 juin 2020, la perspective d’un accord à l’été au prix d’ajustements non-essentiels semble désormais envisageable, alors que l’Allemagne s’apprête à prendre la présidence tournante du Conseil de l’UE au mois de juillet 2020 ⁴¹. Dès lors, l’Eurogroupe ayant fait son travail ⁴², la Commission ayant placé ses pions, le Conseil ne peut désormais plus faire l’économie d’un accord, au risque de manquer un rendez-vous important avec l’histoire et de porter seul la responsabilité d’une mise en échec du projet européen.