Diplomatie sanitaire de la Chine en Afrique : une position de protagoniste qui n’est pas sans comporter quelques pièges

Bien que les autorités chinoises n’aient pas encore explicitement déclaré¹ que le don de masques et d’autres équipements de protection aux pays en développement faisait partie d’une stratégie formelle et cohérente, le gouvernement chinois a déployé des efforts considérables pour activer son appareil diplomatique, semblant jouer un rôle de premier plan en réponse à l’épidémie de COVID-19 en Afrique. Il a créé de nombreuses ressources en ligne pour partager son expérience², a envoyé 12 000 kits de dépistage à de nombreux pays africains³ et a organisé des sessions de visioconférence avec des responsables de la santé de 20 pays africains⁴. Le milliardaire chinois et fondateur du géant du commerce électronique Alibaba, Jack Ma, a également distribué 20 000 kits de dépistage, 100 000 masques et 1 000 combinaisons de protection à chacun des 54 États africains⁵. Et le 19 mars, Pékin a annoncé son intention de construire un centre de recherche africain pour la prévention et le contrôle des maladies à Nairobi.⁶

Ce n’est pas la première coopération sanitaire internationale d’urgence dans laquelle la Chine a joué un rôle actif, l’épidémie de virus Ebola en Afrique de l’Ouest en 2014 l’ayant précédée. Cependant, cette fois-ci, la Chine se trouve face au contexte d’une scène mondiale tout à fait différente. Les États-Unis semblent peu désireux et, surtout, incapables de prendre la tête des opérations, dédaignant la coopération internationale et manquant de fournitures médicales. La réponse de l’administration Trump à la crise du COVID-19 contraste avec la réponse de l’administration Obama à la crise Ebola de 2014, en réponse à laquelle Washington avait mobilisé une coalition de quelque 70 pays, organisations internationales et entreprises du secteur privé pour prévenir et atténuer la propagation de la maladie dans le monde⁷. Les pays européens sont confrontés à leurs propres pénuries, même s’il faut rappeler que l’Union européenne a récemment réorienté des fonds provenant de ressources extérieures existantes pour lutter contre la pandémie dans les pays partenaires, dont 20 % ont été alloués à l’Afrique (soit 3,25 milliards d’euros, dont 2,06 milliards à l’Afrique subsaharienne)⁸. On est encore loin de la demande faite par la Commission économique pour l’Afrique à la communauté internationale d’un fonds d’urgence de 100 milliards de dollars⁹. Malgré l’appel à l’unité lancé par l’Organisation mondiale de la santé, la pandémie prend un chemin qui divise et brise le mondialisme.¹⁰ Cela peut s’avérer particulièrement dommageable pour l’Afrique, dont le niveau de préparation pour faire face à la pandémie est actuellement très faible et dépend du soutien extérieur.¹¹

Bien que la Chine ait rapidement apporté son soutien, sa diplomatie sanitaire à dominante bilatérale, vis-à-vis de la participation au système de santé multilatéral mondial, ne lui permettra guère de coordonner l’aide internationale à l’Afrique, mais pourrait néanmoins lui accorder une position de leader incontesté – non sans écueils. Les raisons qui poussent la Chine à intensifier sa diplomatie sanitaire en Afrique sont examinées de près, les conclusions des observateurs allant de l’ambition de gagner de l’influence sur d’autres États par des gestes humanitaires, à la protection de la sécurité nationale et de la puissance économique, en passant par un intérêt réel à aider les pays africains dans le besoin, dans une sorte de cadre de justice mondiale. Pour comprendre la logique de la Chine en matière de diplomatie de la santé en Afrique, et sa position par rapport aux autres acteurs internationaux et aux organisations multilatérales, il peut être utile de remonter au début.

Coopération Chine-Afrique en matière de santé : de l’aide au commerce à la santé mondiale

L’engagement entre la Chine et les pays africains dans le domaine des soins de santé remonte aux années 1960, lorsque la Chine a commencé à envoyer des équipes médicales chinoises en Afrique¹². Ces équipes étaient composées de professionnels de la santé chinois fournissant des soins directs aux populations africaines, renforçant les capacités locales, formant le personnel de santé et construisant des hôpitaux, ce qui constituait une expression tangible de la solidarité entre les pays en développement, contre les puissances coloniales et impérialistes. Durant cette période, la Chine a été effectivement exclue de toute gouvernance multilatérale en matière de santé, jusqu’en 1972, lorsque des organisations internationales (dont les Nations unies et l’Organisation mondiale de la santé, OMS) ont reconnu Taïwan au lieu de la République populaire de Chine (RPC) comme gouvernement légitime. La Chine a utilisé l’aide sanitaire pour atteindre des objectifs de politique étrangère¹³, notamment l’influence sur l’Europe, l’Union soviétique et les États-Unis en Afrique, et la reconnaissance internationale de la RPC sur Taïwan. En 1971, 26 pays africains ont voté à l’Assemblée générale des Nations unies pour reconnaître la RPC, et l’année suivante, la Chine a rejoint l’OMS et donc le système mondial de santé multilatéral¹⁴. Malgré des motivations de politique étrangère claires, l’aide de la Chine à l’Afrique est arrivée à un moment où les ressources intérieures de la Chine étaient limitées, ce qui rendait ses efforts plus louables et la « solidarité » entre égaux un élément constitutif du récit sino-africain.

Depuis lors, la diplomatie sanitaire de la Chine envers l’Afrique a connu des périodes de contraction (années 1980 – 1990) et d’expansion (depuis les années 2000). Depuis le premier Forum sur la coopération sino-africaine en 2000, les relations de la Chine avec l’Afrique, dans tous les domaines, y compris la santé, se sont incroyablement développées. La politique africaine de la Chine de 2006 a décrit l’évolution des relations¹⁵ et, sur le plan de la santé, a considérablement élargi le champ des relations à la campagne phare de lutte contre le paludisme, aux médicaments soutenus par la Chine, à la construction et à l’amélioration des installations et des hôpitaux en Afrique, au développement de la médecine traditionnelle, aux investissements dans la prévention du VIH / sida et d’autres maladies infectieuses, ainsi qu’à la santé maternelle et infantile et aux interventions d’urgence.

Il est important de noter que ces relations sont rapidement devenues un tremplin pour les activités commerciales, les Chinois espérant prendre pied sur les marchés africains, dans le contexte de l’expansion des activités commerciales et d’investissement sur le continent. La construction d’hôpitaux, l’approvisionnement en fournitures, la distribution et la production de médicaments¹⁶ et d’autres projets liés à la santé en Afrique sont devenus de plus en plus liés à des projets commerciaux – plutôt que d’être simplement basés sur des subventions. L’aide¹⁷ est restée un pourcentage très faible de l’engagement de la Chine en Afrique (3,3 milliards de dollars en 2018 – 28 milliards de dollars 2008-2018) si on la compare aux prêts (16 milliards de dollars en 2017, en forte baisse par rapport aux 29 milliards de dollars en 2016 – 136 milliards de dollars 2007-2017) et au commerce (185 milliards de dollars en 2018 – 1,657 milliard de dollars 2008-2018).

Par ailleurs, le gouvernement chinois (tout comme les États-Unis et l’Union européenne) a de plus en plus reconnu que les menaces pour la santé publique dans le monde entier pouvaient compromettre sa sécurité, ses intérêts commerciaux et sa population. L’épidémie de SRAS dans le sud de la Chine en 2003 et l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest en 2014 ont joué un rôle important dans la nouvelle approche de la Chine en matière de santé mondiale. Avec la crise d’Ebola, en particulier, la Chine a rejoint, pour la première fois, la réponse sanitaire internationale à une épidémie¹⁸, en promettant environ 125 millions de dollars aux agences des Nations unies, à l’OMS et à d’autres organisations, en envoyant près de 1 500 travailleurs de la santé, en construisant un centre de traitement de 100 lits, un laboratoire de biosécurité, en exploitant un laboratoire d’essais mobile et en envoyant des fournitures supplémentaires, notamment des ambulances, du matériel médical et de l’aide alimentaire à la région de l’Afrique de l’Ouest. En outre, les équipes médicales chinoises (CMT) déjà présentes dans la région ont formé des milliers d’agents de santé locaux et de mobilisateurs sociaux au niveau communautaire aux mesures de prévention du virus Ebola. Si la Chine a été un contributeur incroyable, l’insuffisance de la coordination avec les autres partenaires de développement lui a valu des critiques.¹⁹

L’accent mis par la Chine sur l’aide sanitaire bilatérale²⁰ a été dicté par la conviction que l’adhésion au système multilatéral pourrait faire passer l’autorité de l’État à des acteurs intergouvernementaux ou non gouvernementaux. Malgré cette attitude sous-jacente, ces dernières années, la participation de la Chine à la gouvernance multilatérale en matière de santé s’est considérablement accrue, contribuant à l’Organisation mondiale de la santé (avec des dirigeants et des fonds) ainsi qu’à des programmes spécifiques lancés par les États-Unis (tels que le Fonds mondial, la Fondation Bill et Melinda Gates, etc.), témoignant ainsi de son souci et de son engagement à améliorer conjointement la santé mondiale. Cette ouverture intervient à un moment où la Chine réforme sa gouvernance de l’aide étrangère²¹ dans le but d’accroître l’efficacité et l’efficience, de différencier l’aide étrangère des paquets commerciaux, et d’intégrer dans le portefeuille de l’aide étrangère des projets de développement socialement responsables, également dans le domaine de la santé publique. Dans cet esprit, la Chine a lancé en 2018 sa première agence dédiée à l’aide étrangère, l’Agence chinoise de coopération internationale au développement (CIDCA). Toutefois, le rôle de la CIDCA est encore en cours d’affinement et l’agence reste, à ce jour, relativement petite et plutôt inexpérimentée dans la coordination des efforts.

L’efficacité de la diplomatie chinoise en matière de santé en Afrique ? Non garantie

Bien que les circonstances – à savoir l’éloignement des États-Unis de l’Afrique au cours des dernières années, la confusion/la rupture de l’UE au sujet de l’urgence de COVID-19 malgré son nouvel engagement envers l’Afrique inscrit dans la stratégie pour l’Afrique récemment lancée, et un recul généralisé du mondialisme – puissent laisser plus de place à la Chine pour gagner les cœurs et les esprits en Afrique (par l’efficacité, la rapidité et la générosité), l’entreprise n’est ni simple ni sans heurts. L’efficacité de la diplomatie de la santé dépend des perceptions des bénéficiaires et ne peut être détachée de la dynamique socio-économique plus large.

Cette fois-ci (si on la compare à la crise d’Ebola), Pékin est vulnérable à l’accusation selon laquelle l’épidémie a commencé en raison de la négligence et de la censure de la Chine. Des actes de xénophobie ont été observés en Afrique contre des Asiatiques (et des blancs) considérés comme porteurs de virus, ce qui s’ajoute à une perception polarisée préexistante des Chinois sur le continent. En outre, les allégations, dans le monde entier, selon lesquelles le matériel envoyé par la Chine est défectueux, contrefait, de mauvaise qualité, trouvent un écho en Afrique où la perception selon laquelle les produits et les médicaments fabriqués en Chine sont de mauvaise qualité est très répandue, ce qui nuit à la réputation de la Chine et mine ses tentatives de se présenter comme un bienfaiteur. Bien que la Chine ait renforcé sa réglementation des exportations d’équipements médicaux en réponse aux plaintes de mauvaise qualité, cela pourrait ne pas être suffisant, en particulier dans les contextes africains où les infrastructures de test et de réglementation sont souvent peu performantes.²²

Cependant, la santé n’est qu’une des dimensions de cette pandémie, l’économie étant l’autre dimension cruciale. Les pays africains se trouvent terriblement exposés aux importations en provenance de Chine, non seulement en termes d’équipements médicaux et de médicaments, mais aussi de produits de base, telles les denrées alimentaires. Avec l’arrêt de la production de la Chine et la rupture des chaînes d’approvisionnement, les pays africains réalisent à quel point il est nécessaire d’accélérer la diversification des partenaires.

Enfin, le fardeau financier que les crises sanitaire et économique du COVID-19 font peser sur les gouvernements africains est souvent bien plus lourd que ce qu’ils peuvent se permettre. Les mesures d’allègement de la dette visant à empêcher les pays africains les moins avancés de sombrer davantage dans la pauvreté peuvent les aider à dégager une marge de manœuvre budgétaire pour financer d’autres mesures de santé ainsi que des mesures de soutien économique. Le leadership de la Chine dans ce domaine – en tant que principal bailleur de fonds dans de nombreux pays africains – pourrait consolider le pays en tant que champion du domaine humanitaire dans le monde²³. Mais en réalité, il est plus probable que la Chine privilégie les lignes de crédit²⁴ et la renégociation des prêts plutôt que la remise de la dette, réduisant ainsi ses chances de contribuer efficacement à la gestion de la crise en Afrique, et encore moins à sa gestion.