En Italie, le coronavirus a (pour le moment) renforcé le gouvernement Conte II, mais des faiblesses sous-jacentes persistent

Rome. Les crises offrent parfois des opportunités, et à court terme, la pandémie a été une aubaine pour Giuseppe Conte, bloquant toute tentative d’ouverture d’une crise gouvernementale. Le Premier ministre a utilisé l’épidémie à des fins politiques pour se présenter comme un homme d’État, tout en critiquant ceux qui ont tenté d’utiliser la pandémie à des fins politiques (à savoir l’opposition). Palazzo Chigi a centralisé les décisions et la communication pour faire face à l’urgence, le Premier ministre a produit une réglementation de second niveau, des décrets du Premier ministre, pour gérer les mesures sanitaires et de sécurité et il a largement utilisé les conférences de presse et les émissions sur Facebook, monopolisant l’attention politique du pays. 

La pandémie a temporairement masqué la faiblesse de la solution « Conte II » : l’effondrement électoral et politique du Mouvement 5 étoiles (le populisme a des racines dans l’électorat : si les partis populistes cessent d’être populistes, les électeurs populistes vont ailleurs) ; les tensions entre le Mouvement 5 étoiles populiste et les démocrates de l’establishment sur les politiques industrielles, l’intempérance de Renzi pour un programme plus modéré et centralisé sur la réforme de la justice et les politiques sociales ; la croissance de l’opposition dans les sondages et les élections locales. De plus, la pandémie a mis fin à la stratégie de l’opposition, qui appelait à des élections rapides si la majorité défectueuse s’effondrait. 

Cependant, la pandémie a éclipsé, mais n’a pas effacé, la faiblesse de Conte. Cela est particulièrement évident lorsque l’on examine l’« histoire » des politiques adoptées pour faire face à l’épidémie de Covid-19. Pressé par l’opposition (et par les régions), Conte a été contraint de durcir le verrou, après avoir utilisé une approche plus souple dans les premières semaines de la crise ; il a adopté une ligne dure (qui a largement échoué) dans la négociation avec l’Union européenne ; le gouvernement a été contraint de fermer les ports aux migrants pour des raisons de sécurité (motivation de Salvini). La pandémie a montré que le gouvernement Conte II, avec un faible consensus, a été largement influencé par l’opposition dans ses choix politiques. Une autre fragilité est la tendance de Conte à déléguer à un nombre croissant de technocrates dans le processus d’élaboration des politiques. Le gouvernement a créé quinze groupes de travail avec des centaines d’experts afin de gérer la crise. Cependant, l’impression est que les technocrates sont utilisés par le gouvernement comme des « boucliers humains » sur lesquels il se décharge de la responsabilité d’un éventuel échec. La consultation constante d’experts peut être lue comme le signe d’un vide de leadership et comme une abdication par la politique représentative de son devoir de diriger le processus décisionnel. 

En outre, la politique italienne est confrontée à un double bouc émissaire. Le gouvernement blâme les régions du nord gouvernées par la Ligue, en particulier la Lombardie où l’épidémie a été très grave, pour la mauvaise gestion du système de santé (qui est sous gouvernance régionale) par opposition à la pandémie. Pendant ce temps, les régions accusent Rome d’avoir agi trop lentement et trop légèrement dans les premières semaines de l’épidémie de Covid-19. Ces dernières semaines, le gouvernement central a été assiégé par les gouverneurs régionaux, dont un du Parti Démocrate (PD), pour avoir tardé à fournir du matériel médical aux hôpitaux par le biais d’une procédure d’achat centralisée. La crise a mis en évidence un problème non résolu du système politique italien, à savoir la relation entre les régions et le gouvernement central. Conte a semblé mal à l’aise dans la gestion de cette relation également dans la « phase 2 » de la crise, en effet les régions poussent maintenant le gouvernement à accélérer la procédure de réouverture des activités industrielles et commerciales, tandis que l’exécutif se retient. L’impression que le contrôle de l’agenda politique sur la pandémie est plus entre les mains des régions qu’entre celles du gouvernement. 

En fin de compte, cependant, au moins à court terme et à un niveau superficiel, Conte a joué une stratégie réussie. Le Premier ministre a annoncé les meilleures notes jamais obtenues dans les sondages et, en ce moment, les électeurs italiens cherchent des points de référence institutionnels et sont prêts à pardonner beaucoup, compte tenu également de la situation exceptionnelle. En outre, les partis d’opposition ont du mal à s’opposer à un gouvernement qui fait beaucoup de ce qu’ils ont demandé. Au final, Conte, soutenu par la pandémie, est la meilleure carte de l’establishment europhile pour éloigner durablement les nationalistes (Salvini et Meloni) du pouvoir. 

Au niveau de l’Union européenne, Conte a subi sa pire défaite. Lors de la négociation des mesures d’urgence, le Premier ministre a soutenu la proposition d’euro-obligations et s’est opposé à l’utilisation du mécanisme européen de stabilité. Cependant, les euro-obligations ont été immédiatement rejetées par le bloc allemand et le bloc du Nord, tandis que le mécanisme de sauvegarde d’urgence est resté l’un des outils possibles pour faire face à la crise (avec les prêts de la BEI et de SURE). Bien que M. Conte ait convenu du recours un MES sans conditionnalité uniquement pour les dépenses de santé pour 2 % du PIB, il semble que la conditionnalité soit, dans tous les cas, implicite avec l’utilisation du MES. En effet, le fonds prête aux États membres (nouvelle dette publique) et les États devraient le rembourser avec des intérêts. Il est inévitable que l’économie politique soit affectée par l’utilisation du MES, même dans le cas de prêts limités aux dépenses de santé. Ceci est encore plus valable pour un pays très endetté comme l’Italie. Si l’on considère les résultats du Conseil de l’Union européenne et l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Union, il est probable que le « lien extérieur » exercé par la gouvernance européenne et les marchés financiers sur la politique italienne sera renforcé dans les années à venir. 

Par ailleurs, la proposition avancée par la France de créer un Fonds de relance afin de mettre en place une mutualisation douce de la dette publique de la zone euro a été acceptée par le Conseil de l’Union européenne, mais la discussion sur le montant des ressources pour le remplir et les détails de son mécanisme de fonctionnement (subventions ou prêts) a été reportée au mois prochain¹. En conclusion, compte tenu des promesses faites par Conte à l’électorat et de sa propagande politique en faveur de l’idée des eurobonds, le résultat au niveau européen semble modeste pour le Premier ministre.

Scénario

Dans les mois à venir, il est probable que le gouvernement Conte II survive, mais de nombreux risques s’accumulent pour la majorité. Des élections éclair ne sont pas envisageables pour l’instant, mais des changements de majorité pourraient se produire dans les prochaines semaines, ce qui aurait un impact sur l’avenir du Premier ministre. Nous ne devons pas oublier à quel point l’équilibre politique du gouvernement était précaire avant la pandémie. Jusqu’à il y a trois mois, il y avait une dure impasse entre Renzi et le Mouvement 5 étoiles sur l’agenda du gouvernement, Conte essayait de faire la médiation entre les deux parties, mais l’ancien Premier ministre semblait sur le point de quitter la majorité. L’urgence a réabsorbé le conflit, mais il est probable qu’il reprendra dans les prochaines semaines lorsque l’exécutif devra faire face à la crise économique et sociale. Les premiers signes sont déjà apparus : M. Renzi et son parti s’efforcent de relancer les activités industrielles et commerciales le plus rapidement possible, tandis que M. Conte prend du temps pour maîtriser l’urgence sanitaire². Nous nous attendons à ce que les frictions s’intensifient rapidement.

Dans ce contexte, voici les scénarios possibles : 

A) Le Conte II se poursuit avec la même majorité. Il est difficile de prévoir combien de temps, mais l’exécutif résiste pour les prochains mois. La crise économique et sanitaire est trop importante pour permettre le renversement du gouvernement. Conte lie Renzi à la majorité avec quelques concessions sur le programme du gouvernement et le président de la République, la presse reste stable. Le Mouvement 5 étoiles est fracturé et déçu par le résultat de la négociation européenne, mais trop faible pour risquer une crise gouvernementale et, finalement, une élection éclair en 2021. Le gouvernement reste faible et divisé pendant quelques mois, mais son avenir pourrait devenir très difficile à l’automne, lorsqu’une nouvelle loi budgétaire, potentiellement sévère (en termes d’augmentation des impôts), devra être élaborée. C’est notre scénario de base pour l’instant. 

B) Forza Italia apporte son aide et un éventuel changement de gouvernement. Silvio Berlusconi est ouvert à la coopération avec la majorité sur les politiques européennes. Forza Italia fait partie du PPE et son consensus est en baisse, ses députés ne voudront peut-être pas revenir dans les sondages avant la fin de la législature. En particulier, Berlusconi a laissé entendre qu’il pourrait aider le gouvernement sur la ratification des prêts du MES, que Conte décide de les utiliser ou non. Des rumeurs indiquent que la majorité de Conte pourrait s’élargir, avec un éventuel soutien extérieur de Forza Italia. Cependant, dans ce scénario, il existe deux risques pour Conte :

1. Le Mouvement 5 étoiles tel que nous le connaissons ne permettrait jamais à Forza Italia de rejoindre la majorité, par conséquent un tel événement pourrait encourager la faction radicale à se séparer du Mouvement, déçue par le résultat de l’accord européen conclu par Conte et par l’élargissement de la majorité. Dans ce cas, Forza Italia se substituerait aux rebelles des 5 Étoiles, mais la majorité deviendrait plus centriste et moins stable (le nombre de députés au Parlement serait marginal) ;
2. Un élargissement officiel de la majorité pourrait impliquer la remise en question du rôle de Giuseppe Conte comme Premier ministre. Un autre technocrate, tel que l’ancien PDG Vittorio Colao maintenant nommé à la tête d’un groupe de travail gouvernemental pour faire face à la crise pandémique, ou une autre personnalité indépendante pourrait former un nouveau gouvernement sur l’impulsion de la nouvelle majorité. Il y aurait un changement progressif de direction avec une majorité similaire à celle de Conte II, avec un programme gouvernemental plus centriste et plus europhile pour neutraliser définitivement les politiques populistes phares du Mouvement 5 étoiles. 

C) Une contribution du Président de la République pour un changement de rythme. Dans ce cas, une nouvelle majorité sera indispensable et, par conséquent, un changement de direction non progressif (Draghi deviendrait le candidat le plus acceptable au poste de Premier ministre dans ce cas). Ce type de gouvernement pourrait être un gouvernement d’unité nationale impliquant tous les partis politiques du Parlement. Il faudrait un accord très fort sur un programme et avec la direction politique du Président de la République. Pour ces raisons, nous considérons qu’il s’agit d’une option résiduelle dans la pratique. Ce n’est ni impossible ni invraisemblable, mais c’est peu probable.

Probabilité d’élections anticipées

Les élections en 2020 sont peu plausibles non seulement en raison du scénario politique, mais aussi pour des raisons de sécurité. L’urgence et l’incertitude en termes économiques inciteront les parlementaires à éviter un vote. À l’exception de Salvini et de Meloni, tous les autres partis et dirigeants n’ont aucune raison de revenir aux urnes. En outre, le président de la République s’est montré conservateur ces derniers mois, et a su éviter des élections éclair à l’automne 2019. 

Probablement Mattarella ne risquera pas d’avoir un vote anticipé avant le printemps 2021, si une crise gouvernementale survient, il étudiera une solution parlementaire et il semble qu’il en obtiendra une. 

Notre scénario de base est le suivant : la législature continue, mais l’avenir du Conte II est incertain. Bien que des élections rapides au cours du deuxième trimestre 2021 ne soient pas probables, un nouveau gouvernement avec une majorité différente et dirigée par quelqu’un d’autre n’est pas invraisemblable.