Les États-Unis contre le coronavirus : la renaissance du fédéralisme

« Personne ne comprend ce qui se passe dans ce pays, les combats, les espoirs, les épreuves et les rêves du peuple américain aussi bien que vous » déclarait Barack Obama en janvier 2008 aux gouverneurs américains un mois seulement après son entrée à la Maison Blanche. Deux ans après, les Républicains triomphaient aux élections locales, annonçant six ans de guerre de tranchées administrative et judiciaire entre la Présidence et les États¹. Douze ans après, au plus fort de l’épidémie de coronavirus, les mêmes lignes de fracture jouent à plein : qui est le mieux placé pour faire face à la crise ? Qui doit faire l’arbitrage entre la santé publique et la réouverture de l’économie ? Le gouvernement fédéral doit-il décider pour les habitants du Wyoming comme pour ceux de New York ?

Cette question n’est pas nouvelle et la guerre fait rage depuis 1787, les uns étant toujours des obstacles aux ambitions des autres. Les questions qui se posent aujourd’hui sur le rôle respectif des institutions américaines dans la gestion de l’épidémie s’inscrivent dans une histoire en trois parties du fédéralisme². Au début de la République, l’État fédéral montrait de nombreux signes de faiblesse, et les fédéralistes, puis le Parti Fédéraliste, souhaitaient rééquilibrer les institutions dans le cadre de la Constitution. La polémique s’est apaisée rapidement, entre la moitié du XIXème siècle et la fin du XIXème, au profit d’une croissance progressive mais très significative de l’État fédéral malgré quelques résistances, réactionnaires, au nom des States’ Rights³. Les années 80 voient le retour, à droite, de la question du « Fédéralisme » interprétée comme une défense des droits et responsabilités des États trop souvent dépassés par l’État fédéral⁴. Cette défense du fédéralisme a pour ressort l’opposition sonore entre plusieurs Amériques⁵ sur des sujets de plus en plus décidés au niveau fédéral, la cristallisation des oppositions sur le personnel politique et la frustration face aux blocages institutionnels à Washington.

Dans ce contexte, le débat américain sur la réponse à l’épidémie s’est doublé d’un débat sur le niveau institutionnel apte à la mener. Si la Constitution américaine est claire et que le pouvoir de police demeure aux États même en cas d’épidémie, les crises sont souvent l’occasion pour le gouvernement fédéral d’outrepasser ses responsabilités pour répondre aux inquiétudes et de mobiliser ses ressources considérables. Pour que les États s’imposent comme l’échelon pertinent de réponse à l’épidémie, il a fallu tous les scrupules et les errements de Donald Trump, la force des controverses qu’il suscite et l’hétérogénéité de l’épidémie sur le territoire des États-Unis. En conséquence, le pays a connu un moment fédéraliste sans équivalent récent, remettant au centre de la vie politique nationale États et gouverneurs, et le Fédéralisme au coeur de tous les bréviaires politiques.

Le fédéralisme américain en temps de pandémie

Lorsque la pandémie de coronavirus s’est déclarée, une partie de la réponse institutionnelle était déjà jouée. La Constitution américaine est une constitution de pouvoirs limités (enumerated powers)⁶ : les pouvoirs qui ne sont pas explicitement délégués à l’État Fédéral demeurent aux États dans la limite des garanties établies par la Constitution. L’État fédéral peut ici seulement « réguler le commerce avec l’étranger et entre les États »⁷, ce qui donne à Washington un rôle important mais insuffisant dans la gestion de l’épidémie. L’État fédéral peut fermer l’entrée du pays aux étrangers, contrôler les frontières entre États, voire isoler un État entier, ou réduire le trafic routier ou aérien. 

En revanche, les compétences de gestion épidémique demeurent aux États, au nom du pouvoir de police qui leur donne autorité sur presque tout le reste de ce qui se passe à l’intérieur de leurs frontières. Le Commonwealth du Massachusetts a ainsi, dans les limites de ses frontières et de la Constitution, des pouvoirs similaires à celui de l’État en France. Dans Jacobson v. Massachusetts (1905)⁸, la Cour Suprême a estimé que la liberté individuelle pouvait être subordonnée au pouvoir de police d’un État, en l’espèce pour la vaccination obligatoire. C’est vrai pour les décisions liées directement à la santé publique, mais aussi pour la fermeture et la réouverture des commerces, la restriction des libertés de circulation ou le port obligatoire du masque.

En dernière instance, le pouvoir des États reste borné par la protection constitutionnelle de la liberté d’expression ou du droit à une procédure régulière. En cas de crise, l’interprétation de ces dispositions se veut évidemment souple mais dans le cas extrême où un État refuserait de lever les restrictions à la fin de l’épidémie, l’État fédéral pourrait intervenir localement sur décision judiciaire⁹. Très théoriques dans le cas présent, ces dispositions ont par exemple présidé à l’intervention de la 101ème Division Aéroportée en Arkansas en 1956 pour mettre fin à la ségrégation de la Little Rock Central High School. Précédent historique qui n’a pas échappé à Stephen Moore, conseiller économique à la Maison Blanche, qui dans un parallèle douteux a comparé les manifestants contre le confinement à Rosa Parks. Cette répartition des rôles n’est toutefois pas figée et l’histoire récente des États-Unis est celle d’une guerre de tranchées entre institutions pour redéfinir leurs attributions et accroître leur pouvoir, comme anticipé dans les Federalist Papers¹⁰. Au début de la crise, la majorité des Américains ignorait la répartition exacte des rôles entre l’État fédéral et les États, ce qui a pu alimenter des rumeurs sur un confinement national¹¹ dans la semaine du 9 mars et les pousser à le réclamer de leurs vœux¹². Ahilan Arulanantham, avocat conseil senior de l’ACLU, suggère même dans un billet¹³ la méthode pour y parvenir, interpréter beaucoup plus largement l’Interstate Commerce Clause en faisant valoir l’ampleur de la crise et espérer que la Cour Suprême se plie à cette interprétation abusive. Bien que surprenante, cette méthode a été mobilisée à de nombreuses reprises pour étendre l’autorité de l’État fédéral au cours de l’histoire américaine, de Wickard v. Filburn (1942) à NFIB v. Sebelius (2012)¹⁴.

Cette hiérarchie institutionnelle, qui donne la prééminence aux États, et un rôle de soutien à l’État fédéral, a été éprouvée par le passé. Lorsque l’épidémie s’est déclarée, le pays a pu se tourner vers une histoire cohérente de réponses face aux épidémies et une jurisprudence qui confirmaient cette hiérarchie¹⁵.

Les États-Unis sont nés sous la menace d’une autre maladie infectieuse, la fièvre jaune. Depuis le XVIIème siècle, les autorités locales ont été appelées à prendre des décisions d’urgence pour lutter contre l’épidémie, qui ont donné au XIXème et au XXème siècle plusieurs arrêts marquants de la Cour Suprême. Dans Gibbons v. Ogden (1824)¹⁶ qui a beaucoup contribué à définir le rôle de l’État fédéral face aux États, John Marshall précise ainsi que les inspections, les lois de quarantaine et les lois relatives à la santé publique sont la responsabilité des États. Dans Compagnie Française de Navigation à Vapeur v. Louisiana Board of Health (1905)¹⁷, le pouvoir de police de la Louisiane a à nouveau été invoqué pour justifier la quarantaine, suivant Morgan v. Louisiana (1886), face aux questions constitutionnelles qu’elle soulevait mais aussi face au rôle de l’État fédéral sur la question. Il existe ainsi une jurisprudence solide sur la constitutionnalité des lois de quarantaine et le pouvoir des États sur la question.

Un des enjeux derrière ces décisions est géographique : les États-Unis sont un territoire vaste et hétérogène. Au XIXème siècle, le développement d’une épidémie de fièvre jaune en Louisiane ne paraissait pas être une menace suffisante pour les autres États pour justifier une réponse fédérale. Même au moment de l’épidémie d’Ebola, certains États (New-York, New-Jersey, Illinois) ont choisi de mettre en place une quarantaine obligatoire pour les voyageurs revenant d’Afrique de l’Ouest, contre l’avis de l’administration Obama. C’est encore plus vrai une fois que l’épidémie commence à circuler sur le territoire, les réponses devant être adaptées aux situations particulières des États, voire même des comtés et des villes, aux 28 154 habitants par kilomètre carré de Manhattan et aux 2,3 du Wyoming.

La Cour Suprême ne prétend pas trancher sur tous les sujets et défère dans ses précédents au politique éclairé par les meilleures connaissances scientifiques disponibles. Son rôle est alors d’intervenir lorsque les mesures prises sont arbitraires, déraisonnables ou vont beaucoup plus loin que le nécessaire, pour reprendre les trois cas cités dans Jacobson v. Massachusetts (1905)¹⁸. Cette déférence judiciaire crée ainsi historiquement de la flexibilité dans la Constitution pour répondre aux épidémies. 

À rebours de cette interprétation en terme de cohérence et de souplesse de la gestion épidémique, une lecture plus critique de l’histoire de la réponse américaine aux épidémies pourrait s’attarder sur son inefficacité (puisque la fièvre jaune est transmise par les moustiques et non pas par contact), ses abus dont beaucoup ont eu une forte coloration raciste (la clôture barbelée et les inoculations forcées à Chinatown à San Francisco en 1900) et la faiblesse du pouvoir judiciaire qui défère son autorité aux autres branches du gouvernement. D’ailleurs, John Marshall Harlan, « The Great Dissenter », connu pour s’être opposé seul aux grandes décisions de la Cour Suprême avalisant la ségrégation, s’est opposé à l’opinion majoritaire de Compagnie Française de Navigation à Vapeur v. Louisiana Board of Health en faveur de quarantaine généralisée, arguant qu’une quarantaine devait avoir pour objectif de contenir des gens malades de se mélanger avec des gens sains, et non d’empêcher des gens sains, en l’espèce des immigrés, de se mêler à des gens malades, ce qui était trop général et injuste.

Le dernier jalon en date de la jurisprudence épidémique de la Cour Suprême serait Printz v. United States (1997)¹⁹, décision dans laquelle la Cour établit que l’État fédéral ne peut pas ordonner aux administrations locales, en l’espèce les sheriffs, de faire appliquer ses lois. Si le gouvernement fédéral ordonnait un confinement national, ce serait sa responsabilité exclusive de le faire appliquer, et il ne pourrait s’appuyer sur les États, au nom de leur souveraineté et de la théorie unitarienne de l’État. Le juge John Paul Stevens, opposé à la décision, a fait remarquer à l’époque qu’elle empêcherait une réponse nationale à une épidémie.

Mesures d’urgence

Si l’État fédéral est entré dans la crise avec des pouvoirs très restreints en matière de confinement et de police, beaucoup de ses autres compétences ont eu un rôle à jouer dans la gestion de l’épidémie ou de ses conséquences.

Par le Medical Corps de ses armées, les Veteran Affairs ou l’assurance-santé de la vaste fonction publique fédérale, l’État fédéral américain administre un vaste secteur de la santé qui a son rôle à jouer dans la réponse à l’épidémie, avec son lot de polémiques, sans que cela n’affecte directement les liens entre l’État fédéral et les États. 

L’État fédéral est en revanche le cadre de la mutualisation et de la coordination des ressources à l’échelle continentale en matière épidémiologique. Le Center for Disease Control (CDC) a ainsi été créé en 1946 pour éradiquer la malaria du Sud des États-Unis où la maladie était endémique. Peu à peu ses responsabilités se sont accrues en restant centrées sur la surveillance épidémiologique, l’étude des maladies qui affectent la santé publique, la communication et la publication de recommandations. Le National Institute of Health (NIH), plus ancien, organise et finance quant à lui la recherche médicale au niveau fédéral, notamment en ce qui concerne les vaccins et traitements. Enfin dans ce contexte, la FDA a pour principale responsabilité d’autoriser la mise sur le marché des traitements, vaccins et dispositifs médicaux. Ces trois administrations jouent donc un rôle important dans la prévention et maintenant dans la lutte contre l’épidémie sans pour autant avoir de pouvoir de contrainte sur les États. Elles conseillent par contre les États et l’administration fédérale en publiant régulièrement des consignes pour lutter contre le coronavirus. 

L’État fédéral a par ailleurs des responsabilités importantes en matière de gestion de crise et plus généralement d’assistance aux États en difficulté. Depuis 1976, cette gestion de crise se fait sous le National Emergencies Act, invoqué plus de 20 fois par an, qui donnent au gouvernement fédéral des pouvoirs élargis dans des contextes particuliers. Au sein du Department of Homeland Security, la FEMA (Federal Emergency Management Agency) coordonne la réponse et le déploiement de ressources au niveau fédéral. Au sein du Department of Health and Human Services, le Office of the Assistant Secretary for Preparedness Response a le même rôle pour la réponse aux épidémies à travers le National Stockpile de ressources médicales. Malgré des polémiques récurrentes²⁰, ces administrations constituent une force de frappe redoutable pour répondre au catastrophes locales grâce à leur accès aux fonds fédéraux et leur capacité à coordonner tous les échelons de la réponse. Lorsque la catastrophe est d’ordre national, leurs ressources paraissent un peu dérisoires, par rapport à la taille du système médical par exemple. Le National Stockpile est entré dans la crise avec 12 millions de masques N95 (l’équivalent des FFP2) avec un besoin estimé à 3,5 milliards²¹. Le gouvernement fédéral peut toutefois jouer un rôle d’assistance précise aux zones les plus touchées, avec l’envoi du navire-hôpital Comfort à New-York, ou coordonner l’assistance inter-état puisque par exemple les États peuvent reverser à la National Stockpile leurs surplus de ressources pour qu’elles soient envoyées ailleurs dans le pays.

Enfin, les crises ont souvent été l’occasion pour le gouvernement fédéral d’accroître son pouvoir et son autorité, en s’adjoignant des responsabilités liées à la gestion de crise. Comme le 11 septembre fut un moment clef pour la sécurité et le contre-terrorisme au niveau fédéral, l’épidémie de coronavirus aurait pu être un « moment hamiltonien »²² pour la gestion fédérale de la santé publique. 

Même si la Constitution américaine est claire sur le rôle central que doivent jouer les États pour contenir l’épidémie, la souplesse du cadre institutionnel, l’ampleur inégalée de la crise et un réflexe défensif fédéral auraient pu changer la donne.

Le réflexe fédéral

Au début de l’épidémie, l’État fédéral s’impose comme le niveau pertinent de la gestion épidémique. En janvier, le virus n’est pas encore présent sur le sol américain et est donc traité comme une menace pour les États-Unis dans son ensemble. Le National Security Council et les services de renseignement sont sur le front. Dans le même esprit, le 31 janvier, Donald Trump suspend les vols en provenance de la Chine, qui fera écho le 11 mars à l’arrêt des vols avec l’Europe continentale. Les critiques sont unanimes²³, puisque l’épidémie semble loin, mais Donald Trump impose sa ligne d’un État fédéral fort et de frontières protectrices.

Ce mythe tient tout le mois de février, si bien que le 26 février, Donald Trump peut affirmer que le nombre de cas aux États-Unis atteindra bientôt 0. Cependant, le même jour, Trump confie la gestion de sa Taskforce à son vice-président et ancien gouverneur de l’Indiana Mike Pence, ce qui traduit l’inquiétude croissante face à l’épidémie mais aussi la prise de conscience que le niveau pertinent de la réponse est celui des États. Un scénario alternatif aurait été la nomination d’un haut-fonctionnaire spécialisé dans la gestion de crise, comme l’a souhaité Chuck Schumer²⁴, sur le mode de l’ouragan Katrina avec la Joint Task ForceKatrina dirigée par  le Lieutenant General Russel L. Honoré²⁵. La réponse au coronavirus est au contraire laissé par Trump sous la férule du politique et des États.

Pendant encore trois semaines²⁶, les États-Unis ont le regard tourné vers le gouvernement fédéral à mesure que les signes de la gravité de l’épidémie se multiplient. Le 9 mars, le marché financier s’effondre, le 16 mars, Imperial College publie ses projections apocalyptiques, le 18 les rues des grandes villes commencent à se vider. Pendant ces deux semaines durant lesquelles le pays bascule dans l’épidémie, le gouvernement fédéral va jusqu’aux limites de ses pouvoirs. Le 16, le CDC et Trump publient les “15 days to slow the spread” Guidelines²⁷ qui reprennent les grandes mesures de lutte contre l’épidémie, gestes barrières, télétravail, évitement des lieux publics, restaurants et bars, sur un mode de la recommandation, compte-tenu des limitations du pouvoir du gouvernement fédéral. Donald Trump affirme être prêt à faire « whatever it takes  ». Le 18 mars, le Defense Production Act²⁸ est invoqué, donnant à l’État fédéral le pouvoir de contraindre les industriels, et les premiers plans de soutien sont discutés. À ce moment-là, il semble que Donald Trump soit allé au bout des pouvoirs du gouvernement fédéral et que la balle soit dans le camp des gouverneurs.

Cependant des voix s’élèvent pour réclamer des mesures supplémentaires plus contraignantes, particulièrement dans les sphères démocrates plus accoutumées à réclamer un accroissement du rôle de l’État fédéral, de la part de Bill Gates par exemple²⁹. Les interactions entre Andrew Cuomo et Donald Trump sont à cet égard éloquentes. Le 16 mars, Donald Trump tweete que New-York devrait faire plus d’efforts encore pour contenir l’épidémie. La réponse du gouverneur de New-York ne se fait pas attendre « Je dois faire plus ? Non – VOUS devez faire quelque chose. Vous êtes le président » déclare-t-il sur Twitter avant de développer lors d’une conférence de presse “C’est un problème national, nous avons besoin d’un leadership fédéral (…) Le gouvernement fédéral devrait arrêter une position et la coordonner entre les États”³⁰. L’opinion dominante n’est toutefois pas que le gouvernement fédéral devrait administrer directement la réponse à l’épidémie, mais qu’au moins, il a la responsabilité en dernière instance de ce qui se passe.

Dans ces interactions, on retrouve les autres facteurs qui vont dessiner la réponse des États-Unis face au coronavirus. Dans le contexte d’un pays très divisé et face à un Trump changeant, les États ne vont pas échapper à leur responsabilité dans la crise.

La gestion de Donald Trump de l’épidémie est en effet rapidement très critiquée. Si après des lenteurs initiales, la réponse fédérale satisfait les gouverneurs démocrates³¹ et républicains³², le rôle personnel joué par le président Trump est attaqué en des termes très durs par l’opposition et par une presse chauffée à blanc par trois ans de confrontation avec le président. Les morts sont attribuées individuellement et collectivement à Donald Trump par la presse partisane³³ mais aussi dans les colonnes des grands quotidiens du pays³⁴. Dans ce contexte, les gouverneurs ne peuvent se contenter de critiquer les efforts du gouvernement fédéral et doivent prendre leurs propres mesures pour contenir l’épidémie, approvisionner leur État en masques, et choisir de confiner ou de déconfiner. 

Ce besoin d’une réponse forte au niveau des États se fait d’autant plus sentir que Donald Trump se montre hésitant, changeant et erratique face à la crise. Dès le 13 mars, Trump affirme face à la presse, qui ne le prendra pas au mot, qu’il « ne prend aucune responsabilité du tout  » sur sa gestion de la crise jusque-là et la lenteur des États-Unis à tester massivement. Ses conférences de presse sont des moments de confusion, de politique et de conseils hasardeux, qui contrastent nettement avec les interventions de sa conseillère Deborah Birx et d’Antonin Fauci, directeur de l’Institut national des allergies et maladies infectieuses, qui s’imposent malgré tout comme des figures rassurantes pour le pays. Le 26 mars, l’irresponsabilité de Donald Trump atteint un nouveau sommet, le président annonce que le pays aura rouvert le 12 avril pour Pâques sans avoir consulté les gouverneurs dont c’est la responsabilité, et sans proposer de scénarios pour y parvenir. 

Tous ces facteurs permettront aux États-Unis de connaître leur grand moment fédéraliste le 13 avril. Jusque-là, si les événements se déroulaient le long des lignes de la Constitution et du rôle respectif de l’État fédéral et des États, c’était quasiment par accident. Les mots « Federalism », « States rights », connotés négativement, et à droite, n’avaient pas fait leur irruption dans le discours public, malgré l’opposition de faible intensité entre défenseurs d’une action fédérale renforcée, et ceux du laisser-faire fédéral. Mais le 13 avril, lorsque Trump prétend avoir une «  autorité totale  »³⁵ sur la réouverture du pays, le débat se cristallise. En défendant le déconfinement, encore très impopulaire, avec des arguments parfaitement contraires à la Constitution, Donald Trump coalise ses opposants qui défendent unanimement le fédéralisme, et le mot est sur toutes les lèvres. La National Review³⁶ et le Washington Post³⁷ protestent comme un seul homme. Ce moment est d’autant plus marquant que les oppositions entre gouverneurs et administration fédérale étaient jusque-là partisanes, portant sur l’immigration par exemple, et juridiquement ambigües. Contre l’autorité de Trump, l’opposition est bipartisane et très claire. Les experts de la constitution sont appelés pour démêler les responsabilités précises de chaque échelon face à la crise, la coloration fédéraliste de la suite de la gestion de l’épidémie est donnée.

Par la suite, l’attitude changeante de Donald Trump continue à contribuer à la montée en puissance des États. Lorsque le gouverneur de Géorgie Brian Kemp décide de répondre aux demandes de ceux qui, soutenus par le président, demandent la réouverture du pays, il comprend rapidement qu’il ne peut compter sur Donald Trump dans un sens ou dans l’autre. Celui-ci annonce qu’il “désapprouve sa volonté de rouvrir certains commerces”, désavouant publiquement le gouverneur républicain.

Un État, une situation particulière

La manière extrêmement hétérogène dont les États-Unis vont être touchés par l’épidémie est un autre facteur du triomphe du fédéralisme dans la crise. Quelques leçons peuvent être tirées de la description complète de la situation. 

Les premiers cas sont constatés à l’ouest du pays à la fin du mois de février en Californie et dans l’État de Washington, puis dans les grandes villes, à Chicago dans l’Illinois, et à New York au début du mois de mars, c’est-à-dire dans l’Amérique démocrate des villes. 

 Si le 17 mars, les États ont tous identifié leur premier cas de coronavirus, l’épidémie n’a pas la même fulgurance partout. En effet la progression du virus est beaucoup plus rapide à New York qu’en Californie, puisque dix jours plus tard on constate 10 fois plus de cas de contamination à New York que sur l’État de la côte Ouest, et 5 fois plus de décès.

Les États-Unis se fracturent. Le 23 mars, le gouverneur de Floride Ron DeSantis annonce la mise en quarantaine de tous les passagers venant de New York, du New Jersey et du Connecticut. Cette décision, prise après le refus de l’échelon fédéral de suspendre le trafic aérien domestique, est présentée comme une action forte du gouverneur de Floride ciblant le principal foyer de l’épidémie au sein des États-Unis. 

L’échelle d’action choisie s’affirme donc naturellement comme celle de l’État plutôt que celle de l’État fédéral alors que le nombre total de morts – 54,000 – et de personnes infectées – 960,000 le 2 mai – cache de grandes disparités territoriales³⁸.

Chaque État est donc responsable de la mise en place d’une réponse adaptée au coronavirus. Si de grandes latitudes d’action leur sont permises, la culture politique des États, leur démographIe et l’avancée de l’épidémie au sein de l’État sont autant de facteurs qui conditionnent les choix des gouverneurs en matière de confinement – les shelter in place et stay at home order – puis de réouverture de l’économie.

Trois catégories d’États et d’attitudes face à l’épidémie semblent se distinguer.

Dans la première catégorie, on trouve les États confinés très tôt par leurs gouverneurs et qui n’envisagent aucune mesure de réouverture totale ou partielle au moment de l’expiration des premiers décrets de confinement. C’est le cas des trois États de la côte Ouest, de la région des Grands lacs et du Nord-Est du pays. Ce sont des États urbains, démocrates qui ont été atteints tôt par le coronavirus, vraisemblablement du fait de leur intégration aux grands flux mondiaux de voyageurs. La Californie a par exemple été le premier État à se confiner, le 19 mars. Le gouverneur Gavin Newsom est à de multiples reprises apparu sur des chaînes nationales pour encourager d’autres États à suivre son exemple. « Qu’attendez-vous ? » a-t-il même déclaré lors de son passage sur CNN en apostrophant directement ses homologues³⁹. 

Une deuxième série d’États se sont confinés plus tard, après le 30 mars. Ces derniers partagent notamment une volonté de rouvrir les commerces et d’alléger le confinement après l’expiration du décret initial. Ces positions sont majoritairement adoptées par des gouverneurs républicains de la moitié Sud des États-Unis, en Géorgie, en Arizona, dans le Kentucky. On remarque dans cette catégorie un mouvement remarquablement conjoint des États du quart Sud-Est (Tennessee, Mississippi, Géorgie ou encore Alabama et Floride) à la fois dans la fermeture et la réouverture, sans coordination officielle entre les gouverneurs, et alors même que le virus frappe ces États très inégalement.

Enfin, on peut distinguer les 8 États qui n’ont pas déclaré de confinement global, en laissant parfois aux élus des échelons locaux – les comtés ou les villes – le choix de mettre en place des mesures plus restrictives, comme dans l’Utah ou l’Oklahoma, où la plupart des villes ont fermé. Ces 8 États, principalement ruraux et peu densément peuplés, qui sont tous dirigés par un gouverneur républicain, ont été relativement peu touchés par l’épidémie relativement au reste du pays. Si en pratique, l’absence de décret à l’échelle de l’État n’empêche pas la fermeture de nombreux commerces ou la pratique de la distanciation sociale par ses habitants, le refus de signer un décret contraignant est présenté comme une question de principe. Kristi Noem, la gouverneure du Dakota du Sud, a ainsi déclaré qu’elle ne faisait que respecter son serment de protéger les droits et libertés de la Constitution, puisque « les gens sont principalement responsables de leur propre sécurité »⁴⁰.

Cette typologie schématique qui catégorise les États en trois groupes selon la manière dont ils ont jusqu’alors été touchés par le virus, l’affiliation politique de leurs élus locaux ou encore la manière dont ils s’inscrivent dans des groupes régionaux plus larges confirme qu’au delà des différences dans la gestion de la crise, un même fait s’impose dans tout le pays : l’État s’impose à nouveau comme échelon central de la vie politique nationale. 

Les États, nouvelles scènes de la vie politique nationale

La gestion de cette crise à l’échelle des États a projeté sur le devant de la scène les gouverneurs, qui deviennent plus visibles que jamais dans la vie quotidienne des Américains. Pour certains, la crise est l’occasion de se constituer en figure charismatique, en se confrontant au président Trump, ou en faisant des allocutions quotidiennes, comme pour Andrew Cuomo, gouverneur de l’État de New York, ou Gavin Newsom, gouverneur de la Californie.

Certains gouverneurs se mettent en scène de manière plus personnelle, dans des situations qui trouvent un écho à l’échelle nationale : le gouverneur du Maryland Larry Hogan a ainsi insisté lors d’une conférence de presse sur le fait que sa femme, Yumi Hogan, et lui-même, étaient personnellement responsables de la livraison de 500 000 tests en provenance de Corée du Sud, et non le gouvernement fédéral⁴¹. Les gouverneurs deviennent également des figures sur lesquelles se cristallise l’opinion : la gouverneure du Michigan Gretchen Whitmer est ainsi devenue la cible de critiques de sénateurs et représentants du parti républicain à l’échelle nationale pour son confinement jugé trop strict. En se défendant contre ces critiques, Whitmer a gagné en visibilité et en popularité : la semaine dernière, elle était l’invitée de Saturday Night Live, la très populaire émission à sketchs de la chaîne NBC. Les gouverneurs émergent comme des figures nationales alors que leur popularité se cantonnait auparavant à leurs États.

Un autre exemple de la montée en puissance de l’échelon local est l’émergence d’alliances entre États pour lutter efficacement contre le coronavirus⁴². Ainsi les États du New Jersey, du Connecticut et de New York, constitués en « Tri-state area  », se sont coordonnés pour mettre en place des politiques communes de confinement et se sont accordés pour prendre des actions conjointes et concertées sur la question du déconfinement. Mi-avril, ils ont annoncé qu’ils lanceraient un programme de tracking commun pour empêcher de futures contaminations. Les structures de coordination entre États se multiplient : 7 États du Midwest annoncent la constitution d’un « Midwestern Partnership ». La Californie, l’Oregon et l’État de Washington ont annoncé le 13 avril la création d’une « West Coronavirus Alliance » pour collaborer plus efficacement sur des questions médicales, auquel se sont joint le 27 le Nevada et le Colorado⁴³. Si la coordination mise en œuvre jusque là ne s’inscrit pas dans des structures institutionnalisées, les États pourraient choisir d’aller plus loin en se constituant en « compacts », des structures formelles légalement contraignantes autorisées par la Constitution sous réserve du respect des limitations énoncées dans Virginia v. Tennessee⁴⁴.

Alors que l’échelon de l’État fédéré s’impose comme échelle pertinente de gestion de la crise, des protestations apparaissent à petite et à grande échelle. Le mouvement parti du Michigan, du Minnesota, du Wisconsin ou encore de la Virginie et du Texas s’est étendu à tout le pays. Nées sur les réseaux sociaux pour dénoncer des injustices flagrantes, puis organisées pour dénoncer des restrictions jugées vexatoires (l’interdiction des ventes de graines dans le Michigan), ces manifestations ont gagné en ampleur jusqu’à réclamer la fin du confinement. Elles rappellent à plusieurs égards le mouvement Tea Party né pendant le premier mandat de Barack Obama. Comme dans le cas du Tea Party, on peut y voir à la fois une manifestation populaire, grassroots, et un mouvement qu’on qualifie parfois d’ « Astroturf », à savoir un mouvement qui se présente comme populaire, mais qui est aussi nourri par le soutien d’élites – dans ce cas précis d’élites conservatrices qui encouragent ou soutiennent financièrement les manifestations⁴⁵. S’ils constituent une petite minorité de la population – la majorité des Américains soutenant à la fois les mesures de confinement et la réponse de leurs gouverneurs à la crise⁴⁶ – ils sont soutenus par le président lui-même, qui s’est fait le relai des manifestants en tweetant le 17 avril « LIBÉREZ LE MICHIGAN ! », « LIBÉREZ LE MINNESOTA ! » ou encore « LIBÉREZ LA VIRGINIE, et protégez vos droits selon le 2^ème amendement ». Ces marques de soutien sont le signe d’une alliance entre le national et le très local, qui alimente à la fois les manifestants et le président, qui s’assure le soutien de sa base. 

Mais tout acteur très local n’est pas opposé au confinement, ou ne trouve pas de relais et d’alliés à l’échelle nationale. En effet, dans les États qui ont annoncé la fin du confinement, les protestations de nombreux maires se sont faites entendre contre le choix du gouverneur. De même, dans les États où le choix des mesures à mettre en place est laissé aux maires, ces derniers – notamment dans les grandes agglomérations ou les lieux touristiques – choisissent de mettre en place des mesures plus restrictives que celles de leurs gouverneurs. 

Des perspectives fédéralistes

Si le fédéralisme est une affaire constitutionnelle, les règles de l’affrontement entre les États Américains et l’État fédéral peuvent changer selon l’urgence, la perception de l’opinion publique et évidemment le bien-fondé des mesures en jeu. Du 21 janvier au 13 avril, le fédéralisme américain a changé de visage.

• Le fédéralisme a fait son (bref ?) retour comme principe d’organisation de la vie politique américaine, et le terme lui-même jusque-là réservé aux sphères républicaines a connu un succès bipartisan. C’est en tout cas en ce sens que les États-Unis ont mis en place leur stratégie face au coronavirus. Dans un pays incapable de mettre de côté ses différences pour faire face à la crise, les gouverneurs ont endossé de nouvelles responsabilités qu’ils conserveront au-delà, d’autant que c’est avant la crise que Ralph Northam a bien malgré lui inauguré en Virginie les grandes manifestations dirigées contre les gouverneurs. 

• Novembre 2020 arrive avec ses échéances électorales. 11 gouverneurs et des milliers d’élus locaux et nationaux se représentent devant les électeurs pour défendre leur bilan et justifier de leur gestion de l’épidémie. Si les effets du coronavirus sur l’élection présidentielle de 2020 sont incertains, la renaissance du fédéralisme et l’émergence de figures de gouverneurs charismatiques peuvent constituer un tremplin pour des carrières politiques à l’échelle nationale. Après son gain en visibilité et en popularité dans le camp démocrate, la gouverneure du Michigan Gretchen Whitmer serait ainsi une candidate crédible au poste de colistière de Joe Biden pour l’élection présidentielle de 2020⁴⁷.

Si la réouverture du pays n’est plus entre les mains du président Trump, le gouvernement fédéral garde ses compétences en terme de relance économique et continue à cristalliser les attentes. Ainsi, les États aux capacités d’emprunt limitées dont la crise va drastiquement diminuer les recettes dépendent du gouvernement fédéral pour éviter la faillite, ce qui suscite déjà des tensions entre les États et la majorité républicaine au Sénat⁴⁸. Le gouvernement fédéral aura la tâche de coordonner le redressement de l’économie après la crise sans avoir d’autorité sur la réouverture des centres économiques du pays.