La crise de l’alternance politique

Dans la division des systèmes politiques en « démocraties » et « tyrannies » introduite par Popper, la possibilité d’un changement de gouvernement pacifique tient un rôle central¹. Pour Popper, la démocratie ne repose ni dans l’attribution étymologico-juridique du pouvoir au peuple (article 19 de la Loi fondamentale allemande²)³, ni dans la prédominance politique des classes sociales les plus pauvres (Aristote⁴), ni même dans le gouvernement d’une majorité numérique. Ce qui distingue la démocratie de la tyrannie, c’est bien plutôt une indétermination fondamentale, la nature changeante des rapports de pouvoirs qu’elle permet. La démocratie ne répond pas à la question : « Qui doit gouverner ? », mais elle permet aux citoyens, s’ils le désirent, de démettre le gouvernement « sans bain de sang », pour en choisir un nouveau auquel ils accorderont leur confiance. Dans le même temps, elle subordonne toute liberté politique au principe suprême selon lequel le retour de la tyrannie doit être à tout prix empêché.

Il est d’usage en sciences politiques de considérer que « l’alternance politique […] promeut une démocratie de qualité »⁵. Dans une démocratie parlementaire et représentative – une « protection institutionnelle éprouvée […] et raisonnablement efficace contre la tyrannie », selon Popper – l’analyse et l’évaluation du changement politique est cependant compliquée la possibilité, pour un même parti, d’être membre de différentes coalitions gouvernementales successives. L’histoire récente de la République fédérale fournit des exemples typiques de ce phénomène : depuis l’entrée en fonction d’Angela Merkel en 2005, l’Allemagne a été gouvernée par trois Grandes coalitions (entre chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates) et une coalition noire-jaune (entre chrétiens-démocrates et libéraux). Cette alternance entre noir-rouge et noir-jaune peut à peine être interprétée comme telle, quoique elle suive la perte de la majorité parlementaire du gouvernement en fonction et la formation d’une nouvelle majorité partiellement issue de l’ancienne opposition. De manière similaire, trois ministres sociaux-démocrates furent membres à la fois du gouvernement Schröder II et du gouvernement Merkel I, le résultat de l’élection lui-même ayant été interprété dans son ensemble comme un « changement dans la continuité »⁶. Une seule fois depuis la fin de la seconde guerre mondiale, à la suite des élections générales de 1998, une « véritable » alternance a eu lieu au niveau fédéral, après qu’une coalition rouge-verte (Schröder I) a succédé à une coalition noire-jaune (Kohl V). À l’inverse de la pratique française traditionnelle d’alternance présidentielle droite-gauche ou du bipartisme américain entre républicains et démocrates, l’expérience démocratique de la République fédérale est ainsi marquée par des alternances partielles, voire purement formelles. En outre, la complexité des négociations de coalition, menées à huis clos, conduit à ce que les programmes gouvernementaux divergent assez fortement des programmes électoraux de chaque parti⁷. À dessein, le contrat de coalition ne règle pas tous les détails de l’agenda politique commun ; les échanges au sein du comité chargé d’organiser l’action de la coalition (Koalitionsausschuss) et le management opérationnel des chefs de partis⁸ jouent tout au long de la législature un rôle de coordination majeur.

Deux théories de l’alternance politique

Le caractère en partie paradoxal de l’exigence démocratique d’une alternance politique est remarquable. D’une part, le changement politique pacifique apparaît comme un signe de la bonne santé des institutions et de la culture politique d’un système démocratique. Pour cela, la possibilité du changement politique ne doit pas être seulement théoriquement donnée, mais aussi effectivement saisie : des systèmes « démocratiques » sans changement politique effectif (par exemple Singapour⁹) ou avec des partis ultra-dominants¹⁰ sont souvent considérés comme démocratiquement limités, même s’il existe des contre-exemples (Suède). Mais d’autre part, le changement politique est avant tout l’expression de la défiance des citoyens. Un gouvernement capable de satisfaire « parfaitement » son électorat sortirait gagnant de tous les scrutins ; des gouvernements imparfaits qui existent dans la réalité, qu’ils soient principalement portés par une idéologie capable de convaincre une majorité ou par la volonté de se maintenir au pouvoir, on pourrait attendre qu’ils soient en moyenne capables d’augmenter leur part électorale grâce à une pratique gouvernementale saine. Dans ce cas, le changement politique de la théorie poppérienne remplirait une fonction essentiellement correctrice : Lorsque le gouvernement, de manière inhabituelle, ne se montrerait pas à la hauteur, ou bien que la majorité des citoyens s’opposerait de manière déraisonnable à une politique juste (les deux situations sont ici équivalentes), le conflit ne se réglerait pas par la violence mais par la formation d’un nouveau gouvernement qui viendrait remplacer l’ancien. L’alternance n’est pas ici considérée comme bonne en soi, mais seulement comme constitutionnellement nécessaire, dans la mesure où elle consacre la présence permanente d’une alternative institutionnalisée à la violence politique. Cette théorie du changement politique pourrait être désignée sous le nom de « théorie optimiste de l’alternance ». La théorie optimiste de l’alternance prédit de longues périodes de gouvernement ininterrompues ; pendant chacune de ces périodes, le même parti ou la même coalition conserve le pouvoir ; entre temps, de brèves et inhabituelles phases de mécontentement interviennent et provoquent l’alternance – cette dynamique a pu être vérifiée par des simulations informatiques. La théorie optimiste de l’alternance ne vaut que sous l’hypothèse que le gouvernement est capable de satisfaire en moyenne les citoyens, et d’être récompensé en conséquence lors de la prochaine élection.

Nous allons cependant voir que c’est le contraire qui se produit ; en l’occurrence, un gouvernement (ici un gouvernement régional allemand) obtient en moyenne moins de voix à la fin qu’au début d’une législature, et cet effet affecte différemment les différentes coalitions. Dans un tel système, le changement politique n’est pas seulement de nature régulatrice, mais également partie d’un mécanisme qui reconnaît l’impossibilité essentielle de de toute politique majoritaire durable, l’impopularité inévitable de toute action gouvernementale, et tente d’atténuer leurs conséquences négatives pour la cohésion de la société par une alternance au pouvoir. Cette approche suggère assez naturellement une « théorie pessimiste de l’alternance », qui forme le pendant de la « théorie optimiste » précédemment esquissée. La théorie pessimiste de l’alternance prévoit – et cela pourrait fort bien, au regard de l’histoire européenne récente, être le cas le plus courant – qu’un gouvernement déçoit en moyenne ses électeurs, et que c’est précisément cette déception systématique, dont nous ne discuterons pas ici l’origine, qui provoque une alternance gouvernementale régulière considérée comme positive par la communauté démocratique. Le chercheur autrichien David Campbell a justifié un mécanisme similaire par l’hypothèse que même des gouvernements compétents ne pourraient pas traiter tous les sujets à la fois : « La politique d’un gouvernement donné se concentre sur des tâches particulières, les résout peut-être de manière presque « optimale » aux yeux d’une majorité de la population, mais néglige en même temps toutes les autres tâches. […] Un nouveau parti ou une nouvelle coalition élue à sa place peuvent compenser ces négligences et relever de manière plus ciblée les nouveaux défis qui se présentent. Mais comme les nouveaux gouvernements eux aussi agissent de manière « sous-optimale », cela nécessite […] une rotation permanente des partis entre gouvernement et opposition. »¹¹. Cependant, tant la rationalité de l’ensemble du processus que la réponse « presque optimale » des gouvernants devraient être relativisés au vu de l’expérience politique contemporaine, dans laquelle la perte de confiance rapide des citoyens et l’inconstance des objectifs des différents partis revêtent un caractère systématique. L’effet positif du changement politique sur la qualité de la démocratie pourrait aussi en partie provenir de sa capacité à remettre en scène chaque fois cette même rationalité, et de garantir la persistance de l’ordre démocratique contre les sentiments d’insatisfaction prévisibles et réciproques qui lient gouvernants et gouvernés. Il contribue ainsi au découplage du soutien « diffus » des citoyens au système politique (Easton) et du soutien « spécifique » adressé à un gouvernement particulier, dont des études empiriques ont montré la réalité¹². Ce constat « pessimiste » ne doit cependant pas être tenu pour un appel au cynisme : car, d’une part, le choix politique, la tolérance et le pluralisme, que Campbell cite comme les caractéristiques principales de la démocratie, ne peuvent exister sans alternance ; d’autre part, on peut penser avec Oskar Gabriel qu’ « une certaine méfiance de la population vis-à-vis des dirigeants politiques assure dans les systèmes constitués démocratiquement le contrôle public de la puissance politique »¹³.

S’opposant aux longues périodes de gouvernement brusquement interrompues de la théorie optimiste de l’alternance, son pendant pessimiste prévoit de rapides changements de gouvernement, dont la fréquence augmente avec le degré d’insatisfaction moyen des électeurs. Ces deux modèles se distinguent par un critère essentiel qui définit l’ampleur des effets indiqués de la stabilité ou de l’instabilité : l’évolution moyenne de la part des votes exprimés en faveur du parti ou de la coalition au pouvoir. Ici, un système proportionnel comme celui en vigueur en Allemagne offre un cadre plutôt favorable à la modélisation : le gouvernement détient (presque) toujours la majorité parlementaire. Dans la mesure où on s’intéresse dans cette étude uniquement à la défaite ou la reconduction de la majorité, on peut se limiter à l’introduction de deux classes d’électeurs : ceux qui votent pour le gouvernement et ceux qui lui préfèrent l’opposition, et étudier uniquement les mouvements entre ces deux groupes.

De l’influence du système de partis sur la stabilité des gouvernements

À partir de notre première analyse du phénomène des Très grandes coalitions dans les Länder allemands, une base de données a été construite, qui regroupe les résultats de toutes les élections régionales et la composition de tous les gouvernements régionaux depuis la fin de la deuxième Guerre mondiale. Ces données permettent de quantifier les effets sur la dynamique électorale de deux éléments : d’une part, la participation des partis au gouvernement, d’autre part, les différentes possibilités de coalition. En raison de la situation toute particulière du système de partis allemands dans les deux décennies qui ont suivi la fin de la guerre – ils étaient en pleine construction de 1945 à 1953 puis, jusqu’en 1976, en phase de concentration et de regroupement¹⁴ –, seules les données relatives aux élections ayant eu lieu après 1970 ont été prises en considération. En effet, à cette date, le processus de concentration des partis était presque arrivé à son terme : l’électorat des nombreuses petites formations, parfois régionales ou représentant un groupe d’intérêt particulier, qui avaient été fondées dans la RFA de l’après-guerre, a été peu à peu absorbé par l’Union, la SPD ou la FDP. Une majorité écrasante de mandats était alors occupée par des membres de ces trois partis, qui constituaient ce qu’on appelle le « système central à 2,5 partis »¹⁵ et qui ont pu réunir, à eux trois, plus de 99 % des votes aux élections fédérales de 1972 et de 1976¹⁶.

Grâce à ces données, il aisé de déterminer si l’appartenance d’un parti au gouvernement est un avantage ou un inconvénient les élections suivantes. Dans le graphe ci-dessus, on représente en abscisse le pourcentage de sièges dont dispose la coalition au pouvoir au début de la législature et en ordonnée le pourcentage de sièges que les partis en questions ont obtenu aux élections suivantes. La pente moyenne, que nous appellerons par la suite « taux de fidélisation » (TF) est de 0.90 (intervalle de confiance à 97.5 % : [0.89, 0.92]). Autrement dit : à l’échelle régionale, depuis 1970, un gouvernement régional perd en moyenne 10 % de ses électeurs au cours de la législature. Cette observation est un argument fort en faveur de la théorie pessimiste de l’alternance. D’autres analyses utilisant la même méthode indiquent de plus que cette tendance est relativement indépendante de la nature de la coalition au gouvernement : le taux de perte évolue entre 7 et 11 % selon le type de coalition. Le caractère systématique du phénomène esquissé ici semble par conséquent confirmé.

L’évolution temporelle de ce « taux de fidélisation » est particulièrement marquée : elle montre en effet une diminution significative. La valeur estimée de l’indicateur, lorsqu’on l’observe sur des périodes de cinq ans, a diminué continûment de 1970 à 2015, avec deux exceptions, en 1975-1979 et en 1995-1999. Deux phases de recul particulièrement frappantes se distinguent : la première a eu lieu entre 1975 et 1989 (-0.06), la deuxième entre 1995 et 2014 (-0.09). Une chute similaire peut être observée pour le « taux de réélection » (TR), c’est-à-dire la part des coalitions¹⁷ qui auraient pu être reconduites à l’issue immédiate de la législature où elles ont été au pouvoir¹⁸, c’est-à-dire des coalitions qui ont conservé la majorité au parlement régional à la fin de la législature. Même si l’évolution de ce deuxième indicateur est légèrement plus irrégulière que celle du premier, les mêmes périodes de recul marqué (1975-1989 d’une part, 1995-2014 d’autre part) sont observables. Ici, les variations sont bien plus importantes que pour le taux de fidélisation : la valeur du taux de réélection passe de 0.72 à 0.44 au cours de la première période puis de 0.68 à 0.14 au cours de la seconde. Alors que, dans les années 1970, plus des trois quarts des gouvernements régionaux pouvaient espérer exercer un nouveau mandat, ce n’était plus le cas que pour la moitié d’entre eux tout d’abord dans les années 1980 puis autour de l’an 2000 ; en 2014, le taux de réélection a atteint un niveau historiquement bas et stagne depuis en dessous de la barre des 20 %.

Pour expliquer ce recul. on peut avancer diverses hypothèses indépendantes de la nature des alliances gouvernementales. La confiance accordée par les citoyens au gouvernement fédéral, aux partis ou aux institutions fédérales, la qualité ressentie du travail du gouvernement, le bien-être global ou même le contexte international pourraient avoir eu des répercussions sur l’ampleur des modifications du comportement électoral. Ici, nous allons nous concentrer sur une autre approche liée au système électoral et au systéme de partis, une approche qui semble être en mesure d’expliquer une part considérable des variations mesurées. Notre hypothèse est donc que l’entrée de nouveaux partis dans les parlements régionaux et la dispersion des voix qui en résulte est responsable de la chute des deux indicateurs introduits précédemment ainsi que de la moindre stabilité des gouvernements régionaux. Les données permettent d’établir que la première période de recul (1975-1989) coïncide temporellement avec l’entrée des Verts (parti fondé en 1980) et de leurs prédécesseurs dans les parlements régionaux : le parti écologiste a obtenu des sièges parlementaires pour la première fois à Brême, en 1979, et, dix ans après, il avait franchi la barre des 5 % dans toutes les élections régionales à l’exception de celles du Saarland, de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Schleswig-Holstein. En 1996, ils conquièrent leur seizième et dernier parlement régional, celui du Schleswig-Holstein. Dans les premières années de leur présence, les Verts n’étaient pas considérés comme un parti de gouvernement ; jusqu’en 1990, dans les processus de formation des exécutifs régionaux, c’était généralement avec la FDP que se nouait une nouvelle coalition dans tous les cas où aucun des deux partis de masse ne parvenait à rassembler la majorité absolue des voix¹⁹ – les voix vertes perdues pour la coalition pourraient expliquer l’instabilité politique accrue. Cette période couvre une phase qualifiée par la science politique de « phase de transformation » et de pluralisation. Pendant ces années, le paysage politique a été marqué par la transition entre le système des 2,5 partis et un autre système, polarisé autour des quatre partis que sont l’Union, la SPD, les Verts et la FDP, une transition pendant laquelle il était typique de voir émerger des coalitions soit entre l’Union et la FDP, soit entre les Verts et la SPD. À la fin de cette période, les Republikaner, formation d’extrême-droite fondée en 1983, a connu quelques succès notables en Allemagne du Sud ; par trois fois, en 1989, 1992 et 1996, ils sont parvenus à faire leur entrée dans un parlement régional. Toutefois, ce parti est rapidement retombé dans l’insignifiance, sans avoir déclenché de changement structurel dans le paysage politique²⁰.

La deuxième période de recul du taux de fidélisation (1995-2014) correspond aux années pendant lesquelles la Linke (précédemment PDS) s’est imposée dans 13 Länder et pendant lesquelles, simultanément, au moins un parti d’extrême-droite (DVU. NPD, plus tard l’AfD) triomphait dans les nouveaux Länder à l’exception de la Thuringe²¹. En 1994, dans le cadre du « modèle de Magdebourg », eut lieu sous le feu des critiques la première expérience de gouvernement régional tolérée par l’extrême-gauche, une expérience qui ne précéda que de quatre ans l’accession de la PDS au gouvernement de Schwerin. Il importe enfin d’évoquer le tournant constitué par les élections parlementaires de 2005, au cours desquelles la Linke, se présentant désormais sous cette étiquette commune, s’est imposée définitivement. Il faut insister sur cet événement, bien que ce fussent surtout les crises répétées (la crise financière tout d’abord, puis la crise migratoire) qui, en préparant le terrain à la montée en puissance de l’Alternative pour l’Allemagne fondée en 2013, constituèrent un contexte favorable à une nouvelle déstabilisation profonde du système des partis. Dans la période relativement calme de 2005 à 2009, marquée par les succès politiques de la première Grande coalition d’Angela Merkel, le positionnement de l’Union a été revu sous l’impulsion de la chancelière elle-même : alors qu’elle ancrait son parti au centre de l’échiquier politique en développant notamment une forte composante sociale, malgré la résistance de l’aile conservatrice, les succès électoraux venaient confirmer ce cap. Dès 2009, cependant, la formation des coalitions se complexifie significativement avec le nouveau « système multi-optionnel des cinq partis » : même si l’AfD n’existait pas encore, le refus des Verts et de la FDP de participer à une coalition tripartite ainsi que des stratégies de campagne excessivement offensives (SPD), misant tout sur la différenciation, contribuaient déjà à ce que seule la possibilité d’une Grande coalition demeure – comme solution de secours. Cependant, il faut souligner qu’en 2010 encore, d’éminents politologues partaient du principe que la déstabilisation observée n’avait rien d’irréversible²². Sans concurrence pour l’Union sur son aile droite, et sachant que, à la gauche de l’échiquier, la Linke se montrait toujours plus capable d’assumer des responsabilités gouvernementales, la pression exercée sur le système électoral s’avérait relativement faible et un retour à la polarisation initiale semblait par conséquent envisageable.

C’est un fait que la stabilité des gouvernements tend à décroître avec le nombre des partis représentés au Parlement : un paysage politique plus complexe rend les majorités gouvernementales plus étroites²³, encourage l’apparition durable de multiples lignes de fracture idéologiques et place les électeurs face à de multiples offres politiques, ce qui les éloigne des camps traditionnels que sont les partis de masse. Sur ce point, il convient de séparer les états de long terme et ceux qui relèvent d’une transition. En effet, si l’effritement soudain des bases traditionnelles est souvent le résultat de l’arrivée d’un nouveau parti dans le paysage politique, la multiplication de l’offre proposée aux électeurs a aussi des effets durables sur la dynamique électorale. Si l’effet de transition domine, la hausse du taux de réélection et la stagnation du taux de fidélisation entre 1985 et 1989 puis entre 1990 et 1994 pourraient être reliées au fait que ces deux demi-décennies ont été celles de l’intégration des Länder de l’Est à la RFA : dans les parlements des nouveaux Länder, moins de partis étaient représentés que dans ceux de l’Ouest, tandis que les petits partis présents en 1990 (FDP, Verts) furent souvent contraints de quitter les parlements au cours des années suivantes.

On peut noter que l’effet de transition (entrée de nouveaux partis dans les parlements) prédomine souvent sur l’effet à long terme (augmentation durable du nombre de partis), ce que montre la corrélation positive entre la croissance du nombre de partis et la diminution du taux de fidélisation (état de transition), alors que, dans un contexte où ce nombre de partis reste stable (état de long terme), le taux de fidélisation et le nombre de partis présents au sein du Parlement ne présentent pas de tendance commune. Par conséquent, on pourrait s’attendre dans un avenir prochain à ce que les pertes moyennes des coalitions au pouvoir s’atténuent progressivement, au fur et à mesure que l’AfD achève de s’implanter durablement dans les gouvernements régionaux. Mais cela est très loin de signifier que le taux de réélection, historiquement bas, va de nouveau augmenter. En effet, indépendamment de l’ampleur des pertes, il est courant dans des paysages politiques complexes d’observer des majorités gouvernementales plus étroites, qui conduisent à un changement de gouvernement dans le cas de pertes même modérées. La plupart de ces changements sont seulement partiels – au moins un parti se retrouve dans deux coalitions consécutives, ce qui est grandement favorisé par le système électoral et l’état du paysage politique allemands. Pour cette raison, il est de la plus haute importance de savoir comment se répartissent entre les différents partenaires de coalitions les pertes de voix et de mandats prévues par la théorie pessimiste de l’alternance.

À travers l’étude empirique de cette question, on identifie à nouveaux des tendances claires qui mettent en évidence un phénomène que nous désignerons ici comme « malédiction des petits partenaires de coalition ». Le principe sous-jacent a déjà été formulé par Klecha²⁴ et a trouvé des applications hors du contexte allemand sous le nom de black widow effect²⁵. Il y a toutes les raisons de penser que son analyse, qui se concentrait sur le cas de coalitions complexes, est en fait valable pour tous les types de coalitions.

Mésaventures des petits partenaires de coalition

Nous avons déjà insisté sur le fait que la valeur estimée du taux de fidélisation (pour l’ensemble des coalitions, sa valeur s’élevait à 0.90) était un argument en faveur de la théorie pessimiste de l’alternance, montrant que les gouvernements sont plus souvent sanctionnés que récompensés par leurs électeurs. Les changements de gouvernements ne sont donc pas forcément un signe d’une performance gouvernementale exceptionnellement faible, mais plutôt l’expression de l’impopularité « normale » de la représentation démocratique. Si on considère maintenant l’évolution de la proportion des voix revenant aux partis ayant fait partie d’un gouvernement régional avant et après leur mandat, en différenciant à chaque fois les « grands » partis des coalitions de leurs partenaires plus « petits », on s’aperçoit que ces derniers, c’est-à-dire les plus petits partis des coalitions, présentent taux de fidélisation de 0.81 (intervalle de confiance à 97.5 % : [0,76; 0,85]), ce qui est nettement plus mauvais que pour les grands partis dont le taux s’élève à 0,92 (intervalle de confiance à 97,5 % : [0,91 ; 0,95]). Cette observation est confirmée si l’on compare les taux de fidélisation d’une même parti – seul le SPD et CDU sont ici considérés – qui a occupé successivement les rôles de grand et de petit partenaire de coalition. Cette « malédiction des petits partenaires de coalition », selon laquelle les pertes des petits partis sont conséquentes à l’issue de leur mandat, a eu à plusieurs reprises des manifestations spectaculaires, notamment en Grande-Bretagne en 2015²⁶. Il est aisé de comprendre que les petits partis, dont certains sont soumis aux souhaits d’un partenaire de coalition écrasant, ont plus de mal à se différencier en termes de contenu et à imposer leurs propres thématiques. Il sont également plus rapidement accusés de s’être écartés de leur ligne, de leurs promesses ou des attentes de leurs bases, bien que, ou peut-être précisément en raison de leur marge de manœuvre et de leur pouvoir limité. Les difficultés de communication interne et externe sont quasi systématiques, même si les négociations ont été très favorables au petit partenaire, comme ce fut le cas avec le SPD en 2013²⁷. De plus, dans de nombreux Bundesländern, il existe une certaine domination institutionnelle du parti du premier ministre, due en partie à l’impossibilité d’obtenir des votes de défiance destructifs, qui répète au niveau des Länder un phénomène déjà souligné au niveau fédéral²⁸. La comparaison internationale montre qu’aux yeux de l’électorat, le parti du chef du gouvernement peut affirmer son autorité et assumer plus de responsabilités²⁹, et est récompensé ou puni en conséquence. En revanche, les petits partenaires de la coalition bénéficient rarement d’une bonne performance gouvernementale³⁰. Le fait que le SPD, après de nombreuses années en tant que (petit) partenaire gouvernemental de la CDU au niveau fédéral ainsi que dans plusieurs Länder allemands, soit confronté à une forte perte de confiance et à de sérieuses défaites électorales, alors que les résultats de la CDU se détériorent de manière moins dramatique, n’est guère étonnant de ce point de vue. Mais dans les Länder où le SPD était plus solidement ancré et où de grandes coalitions ont été formées avec le SPD comme grand partenaire (en particulier le Brandebourg et, dans une moindre mesure, la Basse-Saxe et le Mecklembourg-Poméranie-Occidentale), la CDU a subi un déclin plus marqué que le SPD. Le FDP, qui a formé diverses coalitions gouvernementales avec les deux camps, à l’époque du système dit à 2,5 partis, un temps où les gouvernements d’un seul parti étaient courants et où il existait donc une alternative sans la FDP aux coalitions de centre-droit ou de centre-gauche, présente un taux de fidélité particulièrement faible (0.67).

Quelles perspectives à moyen terme ?

Des modèles statistiques sur les nombreux effets des différents modèles de coalition sur l’évolution des parts de vote des partis peuvent être utilisés pour produire un modèle de prévision pour les futures élections des Länder. En les appliquant à des données réelles, nous pouvons également vérifier la capacité de nos hypothèses à saisir la dynamique électorale actuelle.

La méthode utilisée ne tient compte ni des données issues de la recherche sur l’opinion publique ni des développements politiques idiosyncrasiques dans les différents Länder ou au niveau fédéral. Son pouvoir explicatif en est donc naturellement limité. Il n’y a aucune prétention à les assimiler à celles des modèles traditionnels fondés sur des enquêtes. Néanmoins, la comparaison entre les estimations de ce modèle, celles des grands instituts de sondage et les résultats réels des élections peut être utilisée pour évaluer nos approches.

La somme des écarts par rapport aux résultats des élections est de 11,5 (modèle), contre 16,5 (enquête) pour le Brandebourg et 14 (modèle) contre 16,9 (enquête) pour la Saxe. Le modèle sous-estime fortement le FDP de Brandebourg et le SPD de Saxe. Pour les autres partis, les valeurs d’erreur sont d’ampleur comparable et la précision globale est étonnamment bonne, s’agissant d’une modélisation aussi simple. Notre approche selon laquelle la nature de la coalition au pouvoir peut expliquer une part importante de la différence entre la tendance nationale et l’évolution des résultats d’un parti dans l’Etat semble donc confirmée. Bien que le modèle puisse certainement être affiné davantage, notamment en choisissant les dernières élections parmi des groupes de contrôle appropriés au lieu des cinq dernières élections à l’échelle nationale, ces résultats montrent suffisamment bien que des phénomènes systémiques liés au système électoral ont une influence décisive sur l’évolution du taux de participation des partis.

En résumé, nous avons montré que le travail du gouvernement a en moyenne nui aux partis, et qu’il existe une difficulté fondamentale à mener tout travail gouvernemental de façon permanente et cohérente avec l’appui des électeurs (« théorie pessimiste de l’alternance »). En moyenne, les partenaires de la coalition perdent environ 10 % de leur électorat. Les pertes relatives ainsi que la probabilité de réélection des coalitions gouvernementales (« taux de réélection ») ne dépendent guère du type de coalition gouvernementale et du nombre de partis représentés au parlement, mais plutôt du nombre de nouveaux partis qui y entrent. Avec cinq à six partis dans chaque parlement de Land, les majorités se raréfient et, par conséquent, les gouvernements des Länder sont de plus en plus rarement réélus. La « malédiction des petits partenaires de la coalition », confirmée par les données, signifie que les petits partenaires de la coalition sont plus touchés par les pertes électorales que les grands. Cette dynamique électorale systématique peut expliquer une part non négligeable de l’évolution de la part du vote des partis.

Dans la dernière partie de cet article, nous appliquerons les approches développées jusqu’à présent à l’analyse de la situation politique passée et actuelle dans les Länder.

La Grande Coalition comme moyen efficace de concurrence entre les partis de masse

Afin d’expliquer les stratégies de coalition des différents partis, trois modèles de théorie des jeux sont considérés par Strøm³¹ : les modèles de l’office-seeking, du policy-seeking et du vote-seeking. Dans le modèle de l’office-seeking, les partis s’efforcent de maximiser le nombre de leurs mandats politiques (postes ministériels par exemple) ; dans le modèle du policy-seeking, ils s’efforcent de mettre en oeuvre leurs propres propositions programmatiques ; dans le modèle du vote-seeking, ils cherchent à optimiser leurs parts électorales actuelles ou futures.

Les Grandes coalitions de la CDU et du SPD, ou plus récemment de la CDU et des Verts, sont considérées par la science politique comme non optimales³², voire « contre nature »³³, à moins qu’aucune autre solution n’existe. La mise en œuvre d’un programme partisan, la recherche de consensus et le maintien de positions politiques claires sont beaucoup plus complexes dans une Grande coalition que dans de simples alliances de centre-gauche ou de centre-droit, ce qui semble devoir dissuader les partis de former une telle coalition selon le modèle du policy-seeing. L’effet sur le nombre de postes obtenus est également négatif pour un grand parti du point de vue du principe de l’office-seeking, en raison de la règle dite de Gamson³⁴ sur la répartition des postes ministériels, selon laquelle les postes sont répartis en proportion de la force parlementaire relative des partis de la coalition³⁵. Ces deux effets négatifs affectent de manière égale les deux partenaires de la coalition³⁶. Néanmoins, la CDU, le SPD (ou les Verts, selon le cas) ont pu se trouver à plusieurs reprises dans une configuration telle que devenir le petit partenaire d’une Grande coalition était la seule façon de participer au gouvernement. Les grandes coalitions sont donc plus fréquentes lorsque les partis incapables de forme une coalition reçoivent une part significative des voix et que le paysage des partis est très fragmenté³⁷. Dans de telles situations, la question se pose naturellement de savoir si cette Grande coalition pourrait aussi être dans l’intérêt de l’autre parti de masse, le plus puissant des deux. La motivation suivante peut alors être formulée en combinant le modèle de vote-seeking et la « malédiction des petits partenaires de coalition » : le parti le plus fort peut très bien espérer – consciemment ou inconsciemment – que cette coopération intergouvernementale affaiblira son concurrent petit mais toujours dangereux, tandis que sa propre part électorale ne connaîtra qu’un déclin limité. Du point de vue du vote-seeking, la Grande Coalition est donc une option raisonnable pour un parti de masse dominant, tout comme la mise en place de « petites » coalitions conventionnelles offrait l’avantage que l’on pouvait souvent affaiblir le petit partenaire gouvernemental (FDP ou Verts) pour son propre profit. C’est particulièrement vrai dans un système où il n’y a pas d’offre politique significative en dehors des partis au pouvoir ; pour l’Allemagne cela aurait dû être le cas approximativement jusqu’à ce que l’AfD entre dans les parlements des Länder.

Mais dans un système où prospèrent les mouvements anti-système ou d’autres partis avec lesquels aucune coalition n’est possible, cette tactique équivaut à une « destruction mutuelle assurée » des partis de masse. Car désormais, les deux partenaires de coalition peuvent perdre des électeurs au profit de partis alternatifs exclus de toute négociation gouvernementale, qui ne renforcent aucun des deux camps mais compliquent fortement la formation de la future coalition. Auparavant, la CDU et la SPD, lorsqu’ils gouvernaient, avaient pu limiter leurs pertes électorales en prenant systématiquement la direction de la coalition — dans cette position, comme nous l’avons vu, les partis préservent mieux leur capital électoral. Mais s’ils font continuellement le choix de la Grande coalition contre d’autres options de gouvernement, ils s’affaiblissent mutuellement, sans que l’affaiblissement de l’adversaire ait le moindre effet positif sur leurs propres résultats. Ils renforcent d’une part des partis avec lesquels personne ne veut former de coalition, dont la force croissante peut rendre impossible la formation d’une majorité gouvernementale ; d’autre part des petits partis avec lesquels ils ont partagé de moins en moins d’expériences gouvernementales, et avec qui ils sont donc moins en contact que par le passé. L’occupation permanente du centre par une coalition impopulaire mais seule capable de réunir une majorité provoque un effet centrifuge, comme Sartori l’affirmait déjà dans les années 1970³⁸. Dans le « meilleur des cas », ils sont contraints de reconduire la Grande coalition, même si les deux partis (et particulièrement celui qui ne dirigeait pas l’action gouvernementale³⁹) souhaitent tout à fait le contraire ; dans le pire des cas, les deux grands partis de masse perdent la majorité qu’ils détenaient ensemble ; dans les deux scenarii, la différenciation des deux partis diminue fortement à mesure que la relation se prolonge, ce qui renforce par réaction les partis anti-système⁴⁰.

Un taux de réélection durablement faible malgré la stabilisation des pertes relatives

Quelle que soit la tactique adoptée par les partis, un retour à l’ancien système de partis ne semble pas concevable à moyen terme. Contrairement, par exemple, au Parti pirate, l’AfD a réussi à s’implanter dans toutes les régions d’Allemagne. La Linke, la SPD, les Verts, la FDP, la CDU/CSU et l’AfD forment désormais un « système fluide à six partis » ; avec les Électeurs libres, un acteur supplémentaire s’est installé, qui pourrait constituer une nouvelle concurrence pour la FDP et la CDU/CSU dans les régions traditionnellement conservatrices. En conséquence, on peut s’attendre à ce que le nombre de coalitions réélues restent faibles à moyen terme, du fait de la nouvelle fragmentation du système de partis, Si aucun nouveau parti n’apparaît, les pertes des coalitions devraient cependant se réduire, ce qui devrait redonner un peu de stabilité au système. À ce stade, Il est important de souligner qu’un taux de réélection faible ne conduit pas nécessairement à l’ingouvernabilité, tant qu’une volonté de consensus demeure : si seules des alliances plus complexes sont capables de réunir une majorité, mais que plusieurs d’entre elles sont envisageables, alors chaque alliance particulière sera nouée moins souvent, et les oscillations habituelles mèneront plus souvent à une alternance partielle. Supposons par exemple que les voix qui, précédemment, revenaient à 80 % à la SPD et à 20 % aux Verts sont désormais remportées pour moitié par la SPD et pour moitié par les Verts. Là où une Grande coalition réunissant la CDU et la SPD pouvait précédemment atteindre la majorité, seule une Très grande coalition, la coalition dite « kenyane » composée de la CDU, de la SPD et des Verts, est potentiellement majoritaire. Là où une coalition « jamaïcaine » entre la CDU, la FDP et les Verts était naguère envisageable, c’est désormais aussi le cas, dans des conditions arithmétiques équivalentes, d’une autre Très grande coalition, la coalition « allemande » entre la CDU, la FDP et la SPD. Ces coalitions ne se composent certes plus des mêmes partis que précédemment, mais elles se composent de partis qui représentent essentiellement les mêmes électeurs. Au regard de ce constat, l’obtention d’un compromis n’apparaît pas seulement comme plus probable, mais s’impose comme une perspective programmatique et politique raisonnable, en tant qu’elle poursuit dans le cadre d’un rapport de force démocratiquement amendé une dynamique de formation de consensus qui s’était avérée capable, dans le passé, d’organiser la pratique gouvernementale commune. En raison d’obstacles liés au système électoral d’une part (par exemple la « malédiction des petits partenaires de coalition ») et politiques d’autre part (crise de confiance), l’ancienne domination des partis de masse ne peut pas être rétablie. Comme nous l’avions déjà souligné dans un article précédent⁴¹, la volonté de compromis des partis est essentielle dans un tel contexte : la formation de coalitions capables de réunir une majorité ne peut, dans un système de partis complexe, se dispenser d’une véritable culture du dialogue. Comme Buzogány et Kropp le remarquaient déjà en 2013, « au regard de la volatilité des comportements électoraux dans le « système de cinq (désormais six, N. d. R.) partis, des signaux positifs comme négatifs [donnés avant l’élection] peuvent conduire à ce qu’aucune majorité ne voie le jour »⁴². Cela vaut à la fois pour les petts partis qui ont souvent eu tendance, depuis une dizaine d’années, à exclure d’avance certains modèles de gouvernement (FDP) que pour la SPD et l’Union, que leur souhait de former des alliances dans leurs camps respectifs ne devrait pas dispenser, dans l’intervalle, de fournir l’indispensable effort de « soutien actif à la Grande coalition »⁴³ jusqu’à la fin de son mandat. Car tout autant que leurs faiblesses programmatiques, l’absence de volonté de consensus peut nuire aux partis. La volonté de consensus n’est pas seulement indispensable pour atteindre une majorité des sièges au parlement ; elle est aussi un moyen efficace de renforcer la cohésion politique du pays et de faciliter des coopérations auxquels de nombreux citoyens seraient favorables. La fragmentation du système de partis, la moindre concentration des voix et le recul des électorats traditionnels⁴⁴ suggèrent certes un changement structurel dans les priorités politiques et une diversification des profils, mais ne doivent pas être analysés – sauf probablement en ce qui concerne les électeurs qui se sont tournés vers l’AfD – comme une hostilité à tout compromis ou un refus en masse de tous les aspects du système de partis existant. Les tactiques partisanes passant uniquement par une radicalisation idéologique ne seraient pas seulement risquées, mais dangereuses pour la stabilité de l’ensemble du système, en passe d’atteindre un nouvel état avec la stabilisation attendue des taux de fidélisation et de réélection.

Nouveau régime parlementaire : La démocratie de concordance au secours du cordon sanitaire ?

Dans le nouvel état idéal-typique que nous avons décrit, la coalition gouvernementale au pouvoir perd fréquemment sa majorité. Grâce à une coopération accrue entre les partis et au strict respect de la règle appelée couramment en Belgique « cordon sanitaire », selon laquelle sont exclues toutes coalitions avec des mouvements radicaux de droite comme l’AfD, de larges alliances centrales se forment, dont la composition dépend de la proportion relative des voix exprimées par les partis centraux lors des dernières élections. En raison de la part potentiellement élevée des mandats détenus par les néo-nationalistes, un gouvernement doit généralement réunir la majorité de tous les autres partis représentés au Parlement, Cela a deux conséquences importantes : d’une part, tous les partis du centre participent beaucoup plus fréquemment et systématiquement aux travaux du gouvernement ; d’autre part, la fonction principale des élections n’est plus de déterminer quels partis gouverneront à l’avenir, mais de répartir les postes gouvernementaux entre les différents partis en fonction des priorités des électeurs et des forces parlementaires relatives. La démocratie compétitive de l’Allemagne, sous l’effet de ce cordon sanitaire, pourrait-elle évoluer vers ce que l’on pourrait nommer une « démocratie de concordance partielle » ?

La démocratie de concordance est un système dans lequel le gouvernement n’est pas seulement, comme dans les démocraties dites de concurrence, soutenu par une majorité parlementaire s’accordant autour d’un programme commun face à une opposition numériquement dominée. Dans une démocratie de concordance, chaque groupe parlementaire (parfois chaque grand groupe) se voit au contraire attribuer une certaine part des responsabilités et postes gouvernementaux en fonction de la portée de son mandat. Si les démocraties de concordance sont extrêmement rares parmi les systèmes politiques du monde, la Confédération suisse en présente un exemple rare et efficace. L’exécutif suisse, le Conseil fédéral, se compose de sept membres issus des quatre plus grands partis fédéraux : socialistes, démocrates-chrétiens, libéraux-radicaux et national-conservateurs de l’Union du Centre. Il n’y a pas de cordon sanitaire : le parti le plus fort de la Suisse est l’UDC, un parti populiste de droite, qui, comme tout autre parti, a pu entrer au gouvernement. Les conseillers fédéraux exercent leur pouvoir de manière collégiale, bien qu’ils viennent d’horizons totalement différents, et le président de la Confédération, qui est élu parmi les conseillers fédéraux chaque année, exerce une fonction quasi-exclusivement représentative. Le caractère démocratique d’un tel système est généralement incontesté en Suisse et profondément ancré dans la culture politique du pays. Ce que nous appelons « démocratie de concordance partielle » est donc un système dans lequel tous les partis, à l’exception de l’extrême-droite, partagent la responsabilité du gouvernement. Il s’agit de mettre en œuvre une pratique parlementaire dans laquelle les mécanismes classiques de la dialectique majorité-opposition sont remplacés par un exercice du pouvoir collégial et fondé sur le dialogue. Ce nouveau fonctionnement aurait l’avantage que cette dialectique, déjà largement inefficace du fait de la nécessité permanente de coalitions centrales très larges⁴⁵, ne serait pas rejetée comme dans les coalitions habituelles, mais serait en permanence renouvelée et internalisée dans la pratique gouvernementale. Cela permettrait de réhabiliter la logique des grandes alliances politiques en tant que « caractéristique de la démocratie consensuelle »⁴⁶, et de remédier au « conflit permanent auquel on peut s’attendre dans le pluralisme polarisé de Sartori en raison de la division idéologique et [de la] concurrence croissante entre les acteurs non coopératifs du système partisan »⁴⁷. Ce n’est pas le format institutionnel du gouvernement (qu’il s’agisse d’un gouvernement minoritaire toléré ou d’une coalition colorée, peut-être non minimale), mais la nature de la pratique gouvernementale qui sera alors déterminante. Contrairement à d’autres propositions de réforme récentes⁴⁸, la pertinence du système proportionnel n’est pas ici remise en cause. Enfin, il convient de souligner que compte tenu du risque d’ingouvernabilité latent dans certaines régions, un nouveau modèle devrait être délibérément conçu et appliqué ; plus la situation est défavorable pour la plupart des parties, plus un tel changement institutionnel est probable ou, comme l’ont dit Czada et Schimank : « Les chances d’un aménagement [institutionnel] consensuel sont meilleures lorsque l’intérêt commun des participants à garantir la prévisibilité du système dépasse leurs intérêts à bénéficier d’une distribution particulière des bénéfices »⁴⁹.

La mise en oeuvre d’une éventuelle démocratie de concordance partielle dans les Länder allemands, dans le but d’exclure définitivement l’AfD de la formation gouvernementale- via la participation explicite ou implicite de tous les autres partis, exigerait pratiquement que des pourparlers sont engagés entre le bord gauche du spectre politique, à savoir la Linke, et le centre-droit de l’Union et le FDP. Si la concordance partielle, en excluant l’AfD, pourrait encore lui permettre d’augmenter quelque peu sa part électorale, la culture politique allemande et de bonnes pratiques gouvernementales devraient l’empêcher de dépasser le seuil des 50 % dans un Land donné — le seul événement qui pourrait compromettre la concordance ou la faire éclater. Une autre condition pratique de la concordance partielle est la prévention des schismes régionaux ou nationaux au sein des partis du centre-droit. Certains politologues doutent de la capacité de l’Union à maintenir à long terme sa position de rejet strict de toute coopération intergouvernementale avec l’AfD ; même si les pratiques de concordance devaient réduire le risque en donnant à l’Union une marge de manoeuvre politique dans le cadre d’une coopération ordonnée, elles augmenteraient en même temps le potentiel de conflits internes à l’Union⁵⁰. Si une part importante des adhérents, voire des sections régionales entières de la CDU décidaient de faire scission du parti fédéral dans la perspective d’une coalition noire-bleue avec l’AfD, ou si les politiciens de la « WerteUnion », le courant de l’aile droit de la CDU, quittaient volontairement le parti auquel ils ont appartenu pendant des décennies pour fonder un nouveau mouvement à la périphérie de la famille conservatrice, le risque est grand pour l’alliance centrale de perdre sa majorité. Il est évident qu’une CDU droitière serait plus proche de la sensibilité de la base du parti dans certains Länder que le parti dirigé aujourd’hui depuis Berlin. Cependant, la longue histoire du parti, la figure d’Angela Merkel et l’inertie des rapports de force internes semblent avoir réussi jusqu’ici à contrer ce phénomène. Après le départ annoncé de la Chancelière, le risque d’une scission pourrait augmenter.

La balle est dans le camp des partis

Selon les sondages et notre modèle, les prochaines élections en Thuringe, qui doivent avoir lieu ce dimanche 27 octobre 2019, devraient être marquées par une instabilité institutionnelle sans précédent. Le scénario qui a été dessiné à plusieurs reprises dans cette étude s’y est déjà déroulé. À Erfurt, seules de grandes coalitions ou des gouvernements à parti unique de la CDU ont pu s’affirmer depuis la chute du mur de Berlin jusqu’à l’avant-dernière législature. Après des pertes considérables pour la SPD (la CDU, en revanche, a gagné 2 points) et l’entrée de l’AfD au parlement, un gouvernement rouge-rouge-vert dirigé par le Premier ministre Bodo Ramelow (Linke) a vu le jour en 2014. Depuis 2014, la CDU, qui pour la première fois dans l’histoire du Land n’avait plus de mandat gouvernemental, a perdu beaucoup de ses électeurs au profit de l’AfD. Entre-temps, l’évolution du paysage des partis s’est poursuivie : selon les sondages actuels, le grand partenaire de la coalition, la Linke, devrait pouvoir maintenir sa part d’électeurs (28 %, =), le SPD réduire significativement ses positions (7 %, -5pp) et les Verts, le plus petit partenaire de la coalition à ce jour, devraient gagner des électeurs (11 %, +5pp) grâce aux tendances nationales très favorables et à la faiblesse du SPD comme de la CDU (22 %, -11pp). Il est probable qu’en Thuringe, l’AfD (25 %, +15pp) et la gauche obtiendront en cumulé plus de la moitié des mandats. De ce fait, la limite de ce qui peut encore être résolu par la formation de Très grandes coalitions sera probablement dépassée : si la Linke et la CDU continuent de refuser de travailler ensemble, aucune majorité ne sera possible, pas même une majorité noire-bleue. Le SPD, les Verts et le FDP (5 %, +2pp) représenteront ensemble au plus un quart des sièges. Les trois autres quarts sont répartis presque également entre la Linke, l’AfD et la CDU. Toute coalition bipartite entre deux de ces trois partis a jusqu’à présent été strictement rejetée par au moins un des partenaires potentiels de la coalition. Il n’y a aucune raison de croire que ce nouvel état n’est que temporaire ou qu’il reflète seulement une certaine volatilité de l’opinion publique. Avec l’établissement permanent de l’AfD, les indicateurs (taux de rétention et de participation) devraient au contraire se stabiliser à moyen terme.

Il appartient maintenant aux partis de déterminer la future forme de coopération intergouvernementale en Thuringe. Le concept de « démocratie de concordance partielle » pourrait dans ce contexte être envisagé. La Constitution de l’État libre de Thuringe stipule que si « après un vote de confiance infructueux du Premier MInistre, le Landtag n’a pas élu un nouveau Premier ministre dans les trois semaines suivant le vote du vote de confiance », une nouvelle élection doit avoir lieu dans les 70 jours⁵¹. Une telle nouvelle élection – ou plusieurs d’entre elles – ne renforcerait probablement pas les positions des partis du centre, les plus associés à l’establishment, et donc aussi aux règles de l’ordre institutionnel traditionnel. Lorsqu’il semble impossible de surmonter les divergences d’opinion, une nouvelle pratique gouvernementale peut se développer, qui place au premier plan la collégialité et le partage d’une responsabilité commune du travail gouvernemental, là où la recherche traditionnelle d’un consensus par la convergence programmatique est restée jusque là sans succès. Il ne s’agit pas de faire régner un accord de façade, de proclamer l’Union sacrée ou de défendre des compromis impossibles entre des lignes de parti inconciliables, mais de se porter conjointement garants d’un Land dont les électeurs eux-mêmes ont décidé que seul un large échange au-delà des frontières des partis peut ouvrir la voie à la formation d’un gouvernement. Lorsque les dissensions au sein de la population sont omniprésentes, il revient aux représentants démocratiques de relancer le dialogue collectif.