« Westlessness » : cartographier le recul de l’Union sur la scène internationale

De la chute du Mur de Berlin (1989) à la première décennie du XXIe, le rôle international de l’Union s’est considérablement renforcé. À travers la succession des traités, de Maastricht (1992) à Lisbonne (2006), l’accumulation et l’approfondissement de ses compétences externes ont accru les moyens de son « action extérieure », concept qui, dans le traité de Lisbonne, englobe l’ensemble de l’activité internationale de l’Union et va de la politique commerciale concernant les biens et services jusqu’à la politique étrangère et de sécurité (PESC) qui inclut une politique de défense commune. 

Au plan relationnel, l’après-1989 est aussi le temps de grands accords régionaux. Celui de Cotonou, en 2000, confirme les liens traditionnels avec l’Afrique sub-saharienne. Depuis 1995, ce sont les liens associatifs avec la rive sud de la Méditerranée qu’approfondit le « processus de Barcelone » que prolonge en 2008 une « Union pour la Méditerranée » de valeur ajoutée assez modeste. Ce partenariat euro-méditerranéen sera aussi inclus à partir de 2004 dans une vaste « politique de voisinage » comprenant également les pays orientaux et caucasiens restés à la marge des élargissements de l’Union de 2004 et 2007, comme l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan ¹. Partenariat euro-méditerranéen et partenariat oriental sont alors conçus comme un large « ring of friends » autour de l’Union élargie. 

Des relations structurées ont aussi fait leur percée en Amérique latine, avec notamment un accord d’association avec le Chili et la perspective d’un accord de libre-échange avec le Mercosur dont l’interminable négociation a été entamée en 1999 ². Les rapports avec l’Asie viennent à l’agenda européen des années 1990 avec le processus de dialogue ASEM (Asia-Europe Meetings) et, plus concrètement, la coopération avec la Chine et les pays de l’ASEAN (association des États de l’Asie du Sud-Est). 

Partenariat euro-méditerranéen et partenariat oriental sont conçus comme un large « ring of friends » autour de l’Union élargie.

Christian Franck

Multipolarité et multilatéralisme enfin complètent la perspective d’une action européenne d’envergure mondiale. Adoptée par le Conseil européen en décembre 2003, la Stratégie européenne de sécurité (SES) confirmait l’importance donnée à un multilatéralisme efficace où, de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), en passant par les enceintes onusiennes, les positions communes de l’Union peuvent peser de façon significative. 

Grand bond en avant et narratif ambitieux

L’accent mis dans la SES sur la place de l’Union parmi les acteurs majeurs de la multipolarité du système international était plus nouveau ; au travers de partenariats stratégiques ³, l’Union se voyait traitant pari passu avec les acteurs de premier plan d’un monde multipolaire, tels les États-Unis, la Chine, le Canada, la Russie, le Japon, le Brésil, l’Inde, l’Afrique du Sud.

Extension et approfondissement de relations régionales structurées, engagement déterminé dans les activités multilatérales et insertion dans la multipolarité des principales puissances  : en une trentaine d’années, de 1989 à la première décennie du XXIè, le rôle international de l’Union a connu une sorte de « grand bond en avant », pourrait-on dire en empruntant à la phraséologie maoïste. L’essor de ce rôle international a suscité un narratif ambitieux.

Dans le discours qu’elle tient alors sur elle-même, l’Union s’attribue volontiers « un rôle de premier plan, celui d’une puissance à même de jouer un rôle stabilisateur au plan mondial » ⁴. Selon la SES déjà citée, elle « constitue inévitablement un acteur mondial » disposant d’un « large éventail de moyens d’action (commerce, aide au développement, politique étrangère et de sécurité commune) » et nouant des « partenariats stratégiques avec une dizaine d’acteurs-clés du système multipolaire » ⁵. « The EU has a responsability as a major international player », souligne encore Javier Solana, alors haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, dans The International Herald Tribune ⁶. 

Deux promotions honorifiques vont aussi valoriser ce rôle international de l’Union. La première survient en septembre 2011 à l’ouverture de la 66e Assemblée générale des Nations unies où le président du Conseil européen, en l’occurrence Herman van Rompuy, est autorisé à prendre la parole au nom du groupe d’États que constitue l’Union ⁷. Survenant dans les premiers jours de l’annuel rendez-vous des dirigeants de la planète, cette intervention renforce l’audience politique des positions de l’Union sur les enjeux de l’heure ⁸. 

La seconde promotion honorifique tient à l’attribution en décembre 2012 du prix Nobel pour la paix. Le mérite reconnu à l’Union est d’« avoir contribué pendant plus de six décennies à la promotion de la paix  et la réconciliation, la démocratie et les droits de l’homme en Europe ».  Bannissant la guerre entre ses États membres, elle a aussi diffusé la paix autour d’elle. Lors de la remise du prix à Oslo le 10 décembre, le président du Conseil européen proclame : « Aujourd’hui, la paix va de soi.  La guerre est impensable… mais une autre tâche historique nous incombe à présent, préserver la paix là où elle règne aujourd’hui » ⁹. Préserver la paix sur et autour du continent européen ? Qui peut alors prévoir qu’au Sud et à l’Est, le retour de la guerre est proche, qu’il va casser l’élan du « grand bond en avant » de l’après 1989 et ouvrir une phase régressive du rôle international de l’Union ? Le narratif développé au début du XXIe sur la portée de l’action extérieure était imprégné d’une forte « estime de soi ». Cette self-esteem va bientôt apparaître… surestimée.

Les reculs

Les accords de Lomé (1975, 1980, 1985 et 1990) et Cotonou (2000) conclus avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont pu représenter une sorte de modèle de la relation Nord-Sud. Sous l’effet de la concurrence apportée par la pénétration africaine de la Chine, de l’Inde, de la Turquie, ce partenariat euro-africain a perdu de son emprise et de son exemplarité  ; il a cessé aujourd’hui d’être prédominant sur le continent africain. L’accord de Samoa (2023) le sauvegarde plus qu’il ne relance. Jadis basée sur les liens privilégiés qu’évoquait la notion d’association, la relation euro-africaine s’inscrit désormais dans ce « multi-alignement » des pays africains qui diversifient et cumulent les diverses offres de coopération, l’apport occidental y occupant une part plus restreinte. 

Jadis basée sur les liens privilégiés qu’évoquait la notion d’association, la relation euro-africaine s’inscrit désormais dans ce « multi-alignement » des pays africains qui diversifient et cumulent les diverses offres de coopération.

Christian Franck

À l’œuvre en Afrique sub-saharienne, le recul de l’Occident, la Westlessnes ¹⁰, l’est aussi sur la rive sud de la Méditerranée. L’échec des printemps arabes et les guerres civiles qu’il a déclenchées en Syrie et en Libye à partir de 2011 ont fait régresser le partenariat euro-méditerranéen au rang d’enjeu secondaire pour les pays arabes. Corollaire : la contribution de l’Union à une hypothétique solution du conflit israélo-palestinien n’a cessé de se réduire depuis le retour du Likoud et de Benjamin Netanyahou au pouvoir et l’arrivée de Donald Trump à la Maison-Blanche. La guerre entre Israël et les proxys de l’Iran suite à l’attaque terroriste du Hamas d’octobre 2023 confirme la marginalité de l’Union au Moyen-Orient.

Depuis l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 et plus encore depuis l’invasion de l’Ukraine en 2022, la conflictualité croissante entre l’Union européenne et Moscou s’est immiscée dans le « partenariat oriental » avec les pays restés à la marge des élargissements de 2004 et 2007. 

Lancée en 2004, la « politique de voisinage » reliant les deux partenariats, le méditerranéen et l’oriental, devait entourer l’Union élargie d’un « ring of friends » allant de la Russie au Maroc. Mais le cercle des amis va devenir un « ring of fires ». É l’est du continent comme sur la rive sud de la Méditerranée, le retour de la guerre a changé la nature des enjeux et rendu illusoire la vision irénique d’un voisinage voué à une paix durable et à la coopération croissante ¹¹. 

L’affaiblissement géopolitique est aussi économique. Certes, l’Union reste dans le trio des trois premières puissances commerciales. Mais la Chine occupe désormais la première place avec 18,2 % des échanges mondiaux. L’Union compte pour 13,7 % et les États-Unis pour 10,4 % ¹². Le déficit énorme de l’Union à l’égard de la Chine, son surplus envers les États-Unis (dans le commerce des biens mais pas pour les services) qui est dans le viseur de l’administration trumpiste, la concurrence avec les puissances émergentes sont pour l’Union les défis commerciaux de l’heure qu’aggravent l’estompement des normes de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et une remise en cause du libre-échange tous azimuts.

Le retour de la guerre et la relance des antagonismes entre puissances ont dévalué les modalités d’action coopérative qui font la substance des partenariats de l’Union. Il s’ensuit une régression des positions internationales de l’Union dont la variable explicative est à trouver dans la mutation du système international. Depuis 1989, celui-ci comportait un double plan, celui de l’unipolarité de la suprématie américaine coexistant avec la multipolarité d’une dizaine de puissances de premier plan où s’insérait l’Union. À cette uni/multipolarité se substitue progressivement un clivage latent entre pays occidentaux réunis autour du G7 (27 % du PIB mondial) et le reste du monde où s’avoisinent le trio anti-occidental formé par Moscou, Beijing et Téhéran et les pays d’un Sud global qui, dans le sillage des BRICS ¹³, professent un nouveau multi-alignement. Au rôle prédominant que l’Union détenait dans ses grands partenariats fait suite, sur une pluralité de champs, la concurrence avec la Chine et la Russie, voire la Turquie, et la diversification des liens qu’opèrent les anciens partenaires traditionnels. Tel est le nouveau contexte qui amène le recul des positions internationales de l’Union. Celui-ci est manifeste là où la présence de l’Union et de ses Etats membres semblait largement prévaloir sur les autres influences externes.

Le retour de la guerre et la relance des antagonismes entre puissances ont dévalué les modalités d’action coopérative qui font la substance des partenariats de l’Union.

Christian Franck

De Cotonou à Samoa 

En Afrique sub-saharienne, le partenariat eurafricain cesse d’apparaître comme le modèle de relation Nord-Sud que l’on attribuait dans les années 1970-80 aux conventions de Lomé. Jadis prédominante, l’influence de l’Union subit désormais la vive concurrence de la Chine, de la Russie mais aussi de la Turquie. Faisant suite à la vingtaine d’années du régime Cotonou, l’accord de Samoa signé en 2023 sauvegarde davantage qu’il ne relance la relation euro-africaine.

De 1975 à 2000, les conventions de Lomé puis celle de Cotonou avaient assuré une sorte de primauté de l’Europe communautaire dans la coopération avec l’Afrique sub-Saharienne. Un ensemble de mesures comprenant un régime commercial préférentiel très favorable, un mécanisme de stabilisation des recettes d’exportation pour des produits de base non-miniers (Stabex), des subventions substantielles du Fonds européen de développement (FED) hors budget CE, des prêts aussi de la Banque européenne d’investissement (BEI) faisaient du partenariat avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) un « modèle de coopération Nord-Sud » ¹⁴.

L’accord de Cotonou signé le 23 juin 2000 confirmait la vigueur du partenariat euro-africain et la prédominance de l’Union dans la coopération avec l’Afrique. Outre un important volume d’aide du Fonds européen de développement (FED) et une accentuation du « dialogue politique », le nouvel accord comprend toutefois une double inflexion qui n’allait pas sans ambivalences. Certes, la formalisation de la conditionnalité politique et le passage progressif à un libre-échange conforme aux règles de l’OMC pouvaient marquer un approfondissement de la relation structurée eurafricaine  ; mais ils comportaient aussi un supplément des contraintes pour les partenaires ACP.  

De 1975 à 2000, les conventions de Lomé puis celle de Cotonou avaient assuré une sorte de primauté de l’Europe communautaire dans la coopération avec l’Afrique sub-Saharienne.

Christian Franck

Selon l’art. 9, le respect de l’État de droit, de la démocratie et des droits de l’homme constitue « un élément essentiel de l’accord » dont la violation peut entraîner une suspension de la mise en œuvre. La « bonne gouvernance » y est aussi mentionnée à titre d’« aspect fondamental ». Portant sur le régime commercial, la seconde inflexion prévoit, sauf pour les pays les moins avancés (PMA), le passage progressif au libre-échange. Celui-ci serait opéré à travers des accords de partenariat économique (APE) avec divers groupements régionaux ; il doit entraîner un désarmement tarifaire asymétrique, immédiat du côté européen, et progressif pour les pays ACP ; à terme, ce régime commercial serait compatible les conditions fixées par l’art. XXIV du GATT/OMC qui autorise les accords de libre-échange.

Début des années 2000, la diffusion du libre-échange occupait une place centrale dans la doctrine de la Commission  ; son introduction dans le commerce UE-ACP provenait aussi d’une pression des pays d’Amérique latine et d’Asie qui s’estimaient discriminés par le traitement préférentiel accordé par la Communauté/l’Union aux pays ACP. Même progressive, l’instauration du libre-échange suscitait pourtant de fortes réticences parmi ceux-ci, la suppression à terme des droits de douane sur les importations des produits européens devant les priver d ’une recette fiscale sûre.     

Censées renforcer le partenariat UE-ACP, ces deux inflexions majeures — conditionnalité politique et désarmement tarifaire — en ont aussi diminué son attrait au moment où la forte pénétration de la Chine venait lui porter concurrence. Amorcée au début des années 2000, la percée commerciale et des investissements chinois va connaître une expansion impressionnante ¹⁵. De marginal au début du siècle, le volume des échanges Chine-Afrique est passé à la deuxième place en 2021 : 250 milliards de dollars derrière les 300 milliards de l’Union mais dépasse largement les 83 milliards des États-Unis et les modestes 18 milliards de la Russie. Il est à noter que les échanges sino-sénégalais dépassent désormais ceux de Dakar avec Paris. 

Lancé en 2013 par le président Xi Jinping, le vaste programme de développement des infrastructures — la Belt and Road Initiative — fait une part importante à la connexion sino-africaine à travers l’Océan Indien. La Chine a construit une ligne de chemin de fer qui va de Addis Abeba à Djibouti où elle a obtenu une base navale qui jouxte celles de la France et des États-Unis. La pénétration chinoise passe aussi à travers un vaste programme d’investissements dans les secteurs miniers — la moitié des sites de l’or bleu, le cobalt, en République démocratique du Congo sont dans des mains chinoises. La Chine est aussi un bailleur de fonds détenant environ 20 % de la dette publique en Afrique et dispose d’un levier d’influence sur ses débiteurs (debt trap) qui cèdent des bails sur les gisements miniers en échange de réductions de leur endettement.

Les échanges sino-sénégalais dépassent désormais ceux de Dakar avec Paris. 

Christian Franck

Depuis 2000, un Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) se tient régulièrement pour chapeauter au plus haut niveau politique l’ensemble du processus de coopération politique et économique. À l’égard des gouvernements africains, la Chine s’en tient au principe de non-ingérence dans les affaires intérieures ; elle a aussi l’avantage de ne pas être concernée par les débats sur les flux migratoires africains et de soutenir son implantation en terre africaine avec près d’un million d’expatriés chinois. 

La pénétration chinoise n’est pas seule à concurrencer l’Union sur le continent africain. Inde et Turquie s’y investissent également. Premier ministre depuis 2014, Narendra Modi a donné son essor à une coopération indo-africaine qui a dynamisé les exportations indiennes et renforcé l’influence politique de New Delhi sur la Corne de l’Afrique et la côte de l’Océan Indien. Avec son 1,450 milliard d’habitants, l’Inde fait aussi valoir qu’elle est la plus grande démocratie mondiale. 

La pénétration turque est également récente. Elle correspond à l’ambition d’Ankara d’élargir son influence et son commerce au-delà de la Méditerranée et de la Mer Noire. Depuis son implantation de 2020 en Libye tripolitaine, la Turquie de Recep Erdogan développe un réseau d’infrastructures qui, traversant le sud algérien et le Mali, débouche à Dakar sur la côte atlantique. De façon symétrique, une voie vers l’Océan Indien parcourt la Libye, le Soudan, l’Ethiopie et débouche en Somalie au port de Mogadiscio ¹⁶.  

Amorcé au tournant des années 2020, le retour de la Russie en Afrique n’a pas l’ampleur géo-économique de la pénétration chinoise. Mais elle a un profil politique beaucoup plus tranché qui vise à contraster et à éliminer la présence occidentale, en l’occurrence française et européenne dans les pays du Sahel. Faite d’exportation d’armes, d’envoi de milices privées (la Wagner devenue Africa Corps), de diffusion propagandiste activant la fois l’anti-colonialisme et la défense des valeurs traditionnelles qui seraient bafouées en Occident, la coopération russe ne concurrence pas le partenariat euro-africain  : elle vise à son rejet.  

Après la pénétration en Centre-Afrique, le soutien russe aux militaires putschistes du Mali (2020), du Burkina-Faso (2022) et du Niger (2023) a provoqué le retrait du Sahel de la présence militaire française mais aussi celle des missions civiles et militaires de l’Union européenne EUCAP et EUTM ¹⁷ ; il faut noter qu’il a aussi entraîné le départ du Niger du contingent militaire américain. En septembre 2023, le Haut représentant de l’Union, Josep Borrell, avait reconnu que malgré les 600 millions d’euros dépensés pendant une dizaine années pour ces missions, l’Union avait échoué à renforcer la démocratie dans une région victime de coups d’Etat multiples ¹⁸. En mai 2024, le Conseil UE a décidé d’y mettre fin, estimant qu’elles n’étaient plus en phase avec l’attitude pro-russe des nouveaux dirigeants de ces pays. 

Amorcé au tournant des années 2020, le retour de la Russie en Afrique n’a pas l’ampleur géo-économique de la pénétration chinoise, mais a un profil politique beaucoup plus tranché qui vise à contraster et à éliminer la présence occidentale. 

Christian Franck

Fin 2024, la décision du Sénégal puis celle du Tchad de remettre également en cause leur coopération militaire avec la France et de se tourner vers de nouveaux partenaires tels la Russie et la Turquie ¹⁹ confirmaient à la fois le distanciement d’avec l’ancienne puissance coloniale et le relâchement des liens entre pays africains et Union européenne. L’idée évoquée ici ou là que l’action européenne pourrait compenser le recul de la présence française est sans doute illusoire. C’est l’attractivité du partenariat euro-africain, et à travers lui un lien privilégié avec le monde occidental, qui est en cause. Cette évolution est-elle réversible  ? Il ne semble pas que l’accord de Samoa doive inverser la tendance. Au mieux et au moins, il peut en limiter la régression.  

Signé le 15 novembre 2023, entré en application provisoire au 1er janvier 2024, l’accord de Samoa prolonge pour une nouvelle vingtaine d’année le partenariat entre l’Union et ses Etats membres, d’une part, et les 79 membres de l’Organisation des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (OEACP), de l’autre ²⁰. Il comprend un ensemble des dispositions formant un socle commun et trois protocoles régionaux adaptés aux trois composantes des ACP. L’on y retrouve des éléments majeurs de l’accord de Cotonou, tels une conditionnalité politique basée sur les « droits de l’homme, la démocratie et la gouvernance », et un régime commercial dont les accords de partenariat économique (APE) conformes aux règles de l’OMC restent l’instrument privilégié. 

En consonance avec celles qui inspirent aujourd’hui les politiques de l’Union, on y trouve aussi des thématiques nouvelles telles l’« égalité des genres », les « sociétés inclusives et pluralistes », un « développement économique inclusif et durable », « la durabilité environnementale et le changement climatique », l’importance de « l’économie numérique »  et le développement de la « connectivité ». À l’instar de la Road and Belt Initiative chinoise, l’Union a lancé en 2021 un vaste programme de développement des infrastructures centré sur les connectivités du numérique, des transports, de la santé et du climat, intitulé Global Gateway (Passerelle globale), dont une bonne part — 150 milliards d’euros — concerne le continent africain. Ces fonds proviennent désormais de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI) qui relève du budget de l’Union et non plus du FED ²¹.

L’illusion du « voisinage » 

En 2004, alors qu’elle s’élargit à dix nouveaux membres, l’Union lance une politique de « voisinage » qui devait marquer l’étroitesse de ses liens avec les pays d’Europe orientale, du Caucase et de la rive sud de la méditerranée. L’ambition était d’entourer l’Union d’un « ring of friends » allant de la Russie au Maroc. Une dizaine d’années plus tard, avec l’amorce du conflit russo-ukrainien et l’échec des printemps arabes, le cercle des amis se mue en « ring of fires » qui renvoie la vision irénique du « voisinage » au rayon des illusions.      

Avec le sud de la Méditerranée, le « processus de Barcelone », en 1995, avait jeté les bases d’un partenariat qui se développerait sur deux plans, celui des relations bilatérales comportant un « accord euro-méditerranéen d’association » avec chacun des riverains du Sud, et celui d’un forum multilatéral réunissant tous les États du Mare Nostrum. L’association comportait un dialogue politique, l’instauration progressive du libre-échange (avec des restrictions dans le domaine agricole) et une assistance financière et technique. Quant au volet multilatéral, il se donnait pour but d’instaurer une sorte d’équivalent pour la Méditerranée de l’Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) qui avait pris le relai des accords d’Helsinki de 1977. Un avantage collatéral de ce forum était d’amener Israéliens et Palestiniens à s’asseoir à la table commune.

À partir de 2004, l’inclusion des pays sud-méditerranéens dans la politique de voisinage va étoffer les relations bilatérales à travers des « plans d’action » adaptés à chaque pays et financés par un nouvel instrument financier spécifique propre au « voisinage ». Lancé en 2008 à l’initiative du président Sarkozy, le projet d’« Union pour la Méditerranée » aura pour effet de relancer des coopérations multilatérales fonctionnelles dans des domaines comme l’énergie solaire, les routes de navigation, la protection civile… sans apporter de valeur ajoutée significative. Mais l’ensemble du couplage « processus de Barcelone-union pour la Méditerranée » va s’étioler.

En 2011, l’Union s’efforce de soutenir les printemps arabes avec un programme « more for more » : plus d’aide si plus de démocratie ; mais leur échec et les guerres civiles qui s’ensuivent en Libye et Syrie enrayent la coopération et marginalisent son influence politique. À Berlin en janvier 2020, il y a sept Européens autour de la table pour parler de la situation en Libye (Charles Michel, Ursula von der Leyen, Angela Merkel, Emmanuel Macron, Boris Johnson et Enrico Letta), mais ils pèsent moins tous ensemble dans la discussion qu’Erdogan, Al-Sissi et Poutine pris séparément…L’Union est aussi tenue à l’écart de la guerre civile en Syrie où les influences successives de la Russie, puis tout récemment de la Turquie sont décisives. 

Cette marginalisation politique s’est confirmée à propos du conflit israélo-palestinien où l’Union tient un rôle de payer, finançant notamment les infrastructures palestiniennes de Cisjordanie, mais non plus de player exerçant une médiation entre les parties en cause. Dans l’implacable guerre entre Israël et les Proxys de l’Iran (Hamas, Hezbollah et Houtis) qui à Gaza et au Sud Liban a suivi l’attaque terroriste du Hamas du 7 octobre 2023, la réaction de l’Union a même manqué de cohérence  : la présidente de la Commission a exprimé un soutien sans réserve à Israël tandis que le président du Conseil européen et le haut représentant pour la PESC invitaient l’Etat hébreu à tenir compte du droit humanitaire international dans la calibrage de sa riposte militaire ²².

La marginalisation politique de l’Union s’est confirmée à propos du conflit israélo-palestinien où elle tient un rôle de payer — finançant notamment les infrastructures palestiniennes de Cisjordanie — mais non plus de player — exerçant une médiation entre les parties en cause.

En Méditerranée, l’Union ne perd pas seulement de son influence politique, elle recule aussi au plan commercial. Comme en Afrique sub-saharienne, la concurrence de la Chine surtout et aussi de la Turquie et de la Russie se fait sentir et supplante la première place que l’Union occupait dans les échanges commerciaux avec la zone. La prédominance de la Chine sur la France au Maroc et celle de la Russie en Algérie illustrent cette évolution.

Conflictualité euro-russe et partenariat oriental

Au recul de la politique de voisinage avec le Sud s’ajoute la conflictualité euro-russe qui affecte le «  Partenariat oriental  ». Lancé en 2008 à l’initiative de la Pologne et de la Suède celui-ci devait renforcer les liens de «  voisinage  » avec les pays d’Europe orientale et du Caucase (Ukraine, Moldavie, Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan) auquel il était proposé des accords d’association et de voisinage plus avantageux que les accords de partenariat et de coopération antérieurs.  

On sait que le Kremlin s’était opposé à la signature en décembre 2013 de l’accord d’association avec l’Ukraine qui va déclencher la crise entre Moscou et Kiev et conduire en 2014 à l’annexion de la Crimée et à la pénétration militaire camouflée dans le Donbass. En février 2015, la médiation européenne menée à Minsk par Angela Merkel et François Hollande aura peu d’effets sur la résolution du conflit ²³ qui va s’aggraver jusqu’à la rupture provoquée par l’invasion russe du 24 février 2022. Le « ring of friends » qui devait avoisiner l’Union élargie est devenu ce « ring of fires » qui réintroduit la guerre sur le continent européen.

L’Amérique latine et l’Asie ?

La régression des positions européennes en Afrique sub-saharienne, dans le voisinage méditerranéen et euro-oriental a-t-elle été compensée par des avancées en Amérique latine et en Asie où l’influence de l’Union n’a jamais été prépondérante ? La relation avec le Mercosur ²⁴ en est l’enjeu majeur. Lancée en 1999, la négociation d’un vaste accord global impliquant le libre-échange au plan commercial a finalement abouti le 6 décembre 2024, mais le texte qui a été négocié par la Commission doit encore être approuvé par le Conseil et le Parlement européen. Les vives réticences que suscitent le volet agricole font penser que l’entrée en vigueur prendra encore du temps ²⁵ et qu’un nouveau retard dans la conclusion formelle de l’accord pourrait provoquer l’éloignement des deux continents… Il faut d’ailleurs rappeler que la Commission avait déjà obtenu un résultat analogue en juin 2019 mais que la conclusion formelle fut déjà reportée dans l’attente de modifications demandées par plusieurs Etats membres…

Avec l’Asie, aux liens tissés par la coopération avec l’ASEAN et au travers des ASEM (Asia-Europe Meetings) s’ajoutent l’accord de libre-échange avec la Corée du Sud (2010) et l’accord global (Comprehensive Agreement) avec le Japon (2019). Mais c’est avec l’Inde et la Chine que se jouent les relations bilatérales les plus substantielles. L’Union est le premier partenaire commercial de l’Inde et le deuxième destinataire de ses exportations. La mise en place d’un futur Conseil du commerce et des technologies et la reprise en 2022 de la négociation d’un accord sur le commerce et les investissements témoignent de la dynamique des tractations entre l’Union et New Delhi sous l’ère du premier ministre Narendra Modi. La visite en Inde fin février 2025 de la présidente de la Commission a sans doute donné une nouvelle impulsion à la relation UE-Inde qui va au-delà des enjeux commerciaux (négociation d’un accord de libre-échange) et couvre aussi des aspects de sécurité et défense.

Avec la Chine, qui est considérée tout à la fois comme un partenaire, un concurrent et un rival systémique, la partie est plus difficile. Favorisé par la surproduction subventionnée de biens comme les panneaux solaires, les éoliennes et les voitures électriques, Pékin bénéficie d’un énorme surplus commercial dans ses échanges avec l’Union. À quoi s’ajoute la concurrence sur les marchés tiers et l’accaparement des terres rares et des minerais stratégiques pour les technologies du futur ; sans reprendre le mot d’ordre du « decoupling » envisagé par Washington, l’Union opte pour une conduite de « derisking » qui recourt notamment à des mesures anti-dumping contre certaines exportations chinoises.

Pour l’Union, l’Asie est aussi au centre de sa récente stratégie pour l’Indo-Pacifique, immense espace s’étendant   de la côte est de l’Afrique jusqu’à l’Australie — incluant donc Inde, Chine, Corée du Sud et Japon — et qui assure 60 % du PIB mondial. En avril 2021, le Conseil a adopté un document portant sur une « Stratégie de l’Union pour la coopération dans la région Indo-Pacifique »  ; le thème a aussi fait l’objet le 16 septembre suivant d’une « Communication conjointe de la Commission et du haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité sur la coopération avec la région Indo-Pacifique ». Outre l’importance des relations spécifiques avec les pays de la zone, au premier rang desquels figurent Chine, Japon, Inde et Australie, la « stratégie » évoque aussi les questions d’intérêt communs que sont la sécurité des mers, la liberté de navigation, la gouvernance des océans et y insère le recours au Global Gateway pour y promouvoir la connectivité. N’ayant pas de positionnements géopolitiques naturels dans l’Indo-Pacifique, l’Union ne semble pas pouvoir y jouer un rôle prépondérant. Mais elle se doit de prendre en considération le vaste environnement océanique qui enveloppe ses divers partenaires asiatiques. 

Le déclin du multilatéralisme

Par ailleurs, le déclin du multilatéralisme prive l’Union de la marge d’influence que les positions communes de ses membres lui permettaient d’exercer dans les enceintes internationales. En juin 1992, le secrétaire général de l’ONU Boutros Boutros Ghali présentait au Conseil de sécurité de l’ONU son « Agenda pour la paix » qui préconisait une diplomatie préventive et le recours à des forces des Nations unies pour le rétablissement de la paix. Le contraste est saisissant avec la situation de l’actuel SG Antonio Guterres qui est menacé par des drones russes lors de sa visite à Kiev en avril 2022 et qui est déclaré aujourd’hui persona non grata en Israël pour sa condamnation des bombardements sur Gaza… Au Conseil de sécurité ONU, l’usage du veto systématique qui n’avait plus cours dans les années 1990-2010 a fait sa réapparition. 

Le déclin du multilatéralisme prive l’Union de la marge d’influence que les positions communes de ses membres lui permettaient d’exercer dans les enceintes internationales.

Christian Franck

De son côté, depuis l’« opération spéciale » déclenchée par Moscou en Ukraine, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) est réduite à une scène de théâtre où s’échangent les accusations réciproques entre le ministre russe des affaires étrangères Sergueï Lavrov et ses collègues de l’Union. Autre forum paralysé, l’Organisation mondiale du commerce n’est plus le lieu ni des rounds de libéralisation des échanges ni de règlements procéduraux des disputes commerciales qui à l’ère « trumpienne » font l’objet de tractations directes hors régulations multilatérales.  

The Rest against the West

En définitive, ce sont les mutations du système international qui forment la variable explicative des régressions européennes. Deux phénomènes majeurs conjuguent leurs effets à l’échelle mondiale pour restreindre l’influence de la sphère occidentale. A la superposition de l’hégémonie américaine et d’une multipolarité de puissances de premier rang qui a prédominé au tournant du XXIe se substitue dans les années 2020 un clivage « the Rest against the West ». D’une part, la triade Russie, Chine et Iran constitue le fer de lance d’une confrontation frontale avec le camp occidental. De l’autre, le multi-alignement professé par un large groupe de pays formant, dans le sillage des BRICS, une sorte de Sud global entraîne une diversification des partenariats qui, sans être anti-occidentale dans son principe, contribue à la Westlessnes du monde.

Dans ce contexte, contrairement à la vision de la SES de 2003, l’Union figure moins parmi les acteurs majeurs d’un monde multipolaire que comme une composante de la sphère occidentale où elle se trouve englobée avec les États-Unis et les autres membres du G7. Ce positionnement estompe la spécificité de son profil international. Selon Josep Borrell, son haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, la guerre en Ukraine et à Gaza a accentué la collocation de l’Union dans un camp occidental et son distanciement d’avec les pays du Sud global : « No doubt that the war in Ukraine and in Gaza has increased tremendously the political space of the Global South vis-à-vis us. And we have to avoid the rest against the West » ²⁶.

Le besoin d’un nouveau narratif

Le retour des guerres sur le continent et autour de lui a fortement redimensionné à la baisse le narratif sur le rôle international de l’Union proposé dans les années 2000. Le discours sur le global player disposant d’un vaste éventail de moyens d’action, du commerce à la défense, et jouant un rôle de puissance stabilisatrice au plan mondial a cessé d’être pertinent. L’Union a besoin d’un nouveau narratif international. 

Il s’agirait de moins évoquer les vertus du global actorship que de valoriser les ressources de résilience qu’une Fédération d’Etats de près de 500 millions de citoyens peut déployer sur la scène internationale au service de ses intérêts et dans le respect de ceux des tiers. Sortir du confinement dans le clivage « the rest against the West » et conserver un profil spécifique au sein de l’ensemble occidental serait la voie à suivre à l’ère des incertitudes du nouveau trumpisme. Une prise de responsabilité déterminée dans le domaine de la défense doit aussi se substituer à la légèreté des figurations prestées jusqu’ici en matière de sécurité. Signe des temps, lors de la présentation le 22 janvier dernier à Strasbourg du semestre de présidence polonaise du Conseil, Donald Tusk, chef du gouvernement à Varsovie, n’a énoncé qu’une seule priorité  : la défense européenne. 

Il s’agirait de moins évoquer les vertus du global actorship que de valoriser les ressources de résilience qu’une Fédération d’Etats de près de 500 millions de citoyens peut déployer sur la scène internationale au service de ses intérêts — et dans le respect de ceux des tiers. 

Christian Franck

Début mars, l’amorce d’un rapprochement entre Washington et Moscou à propos de l’Ukraine et le flottement des propos de Donald Trump à propos de l’OTAN ont d’ailleurs déclenché un vigoureux sursaut des Européens en matière de réarmement. Il est l’effet des incertitudes que le retour de D. Trump à la Maison Blanche a réintroduites quant au lien transatlantique et à la cohésion d’un camp occidental que la présidence de Joe Biden avait globalement rétabli. La principale contribution à la Westlessness va-t-elle venir des États-Unis sous l’emprise du mouvement MAGA ? Pour l’Union européenne, le distanciement d’avec Washington peut représenter tant un affaiblissement de la mouvance occidentale qu’un regain d’attractivité pour une action extérieure européenne au profil plus autonome.