Aujourd’hui, 16 mai, se tient à Tirana le sixième sommet de la Communauté politique européenne.
Lancée en 2022 par Emmanuel Macron à l’occasion de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, elle avait été pensée en réaction à l’invasion de l’Ukraine par la Russie de Poutine. Aujourd’hui, les Européens font face à une autre menace — la prise de pouvoir à Washington d’un groupe d’hommes qui veulent renverser la démocratie et prendre le contrôle de la mondialisation.
Pour accompagner cette séquence diplomatique intense, nous publierons aujourd’hui et dans les prochains jours un dossier sur le bilan de vingt années de politiques d’élargissement et de voisinage coordonné par René Leray et Stefano Manservisi. Au moment où le continent doit sortir de sa torpeur stratégique et réussir sa transition géopolitique, les onze textes qui le constituent sont une boussole essentielle.
« Il est nécessaire de définir une nouvelle perspective politique… une politique de proximité… Ce sera une contribution importante de l’Union à la gouvernance mondiale.
Nous ne pouvons continuer éternellement à agrandir notre espace de sécurité, de stabilité et de prospérité avec le seul instrument de l’élargissement.
Qu’avons-nous à offrir à nos nouveaux voisins ?
Je souhaiterais être entouré d’un cercle de pays amis — du Maroc à la Russie et à la Mer Noire… Proposer davantage qu’un partenariat mais moins qu’une adhésion… Tout partager avec l’Union, sauf les institutions… »
C’est ainsi que Romano Prodi, alors Président de la Commission européenne, identifiait dans son discours à la 6ème Conférence mondiale sur la Paix, la Stabilité et la Sécurité à Bruxelles les 5 et 6 décembre 2002, les points fondamentaux de ce qui deviendrait la Politique de voisinage de l’Union européenne.
Dans son discours au Parlement européen en tant que Président désigné le 14 septembre 1999, il avait déjà évoqué la nécessité d’« une approche globale vis-à-vis de nos proches voisins dont la contribution à la paix et à la stabilité de l’Europe au sens large est vitale », appelant à la construction d’un « nouvel ordre européen ».
S’il est sans doute vrai qu’il s’agissait alors de mettre un frein — du moins temporaire — à l’élargissement, il s’agissait aussi et surtout de développer un projet géopolitique complexe — dont on avait par ailleurs eu quelques anticipations avec l’Espace Economique Européen et avec le processus de Barcelone.
Les travaux qui conduiront en 2003 à la première Stratégie de Sécurité de l’Union font aussi partie de cet ensemble.
Quels devaient être les piliers de ce grand projet ?
- une approche intégrée, intéressant toutes les politiques et toutes les institutions, basée sur les intérêts et les valeurs de l’Union pour créer un vaste espace de paix, de prospérité, de stabilité et de sécurité ;
- le renforcement du rôle de l’Europe dans le monde, contribuant à la gouvernance d’un monde de plus en plus interdépendant économiquement et politiquement ;
- un instrument économique concret basé sur le point fort de son pouvoir d’attraction : le marché unique européen et ses politiques ;
- des mécanismes décisionnels et des institutions séparées, mais communes, à construire (ce qui ne fut pas fait) ;
- une couverture géographique correspondant à une lecture politique claire, notamment en y prévoyant la Russie et un pays qui n’avait alors aucune relation avec l’Union : la Libye.
Il s’agissait, en d’autres termes, du premier grand projet géopolitique que l’Union formulait, pour compléter sa réunification — élargissement — et sa transformation institutionnelle — l’adoption de sa Constitution, préparée par la méthode sans précédents de la Convention.
Cette approche était forcément euro-centrique.
L’objectif des réformes était de rapprocher le voisinage de l’Union du modèle européen et les moyens visaient à promouvoir les transformations en ce sens, y compris sur la question de la démocratie. Le tout était assez représentatif de l’état du monde de l’époque et de l’état d’une Europe en pleine croissance économique et politique.
La politique de voisinage : histoire d’un effacement
La Communication de mars 2003 s’efforça ensuite de traduire ce projet dans un processus d’action. C’est alors que les difficultés commencèrent à prendre corps.
Cette Communication un très bon texte mais d’une structure très technocratique : tout s’y tenait dans une mécanique organique assez lourde ; les moyens financiers y étaient annoncés comme importants sans être spécifiés et la boîte à outils était relativement classique ; les silos des politiques sectorielles étaient plus visibles que l’intégration dans le marché intérieur ; les dialogues y seraient fragmentés dans une construction en strates où les aspects véritablement politiques seraient inévitablement dilués. Certaines idées d’instruments conjoints — comme la Banque de la Méditerranée — disparurent. La spécificité de la Russie était à peine esquissée.
États différents, intérêts communs, affichait-t-on. Mais c’était l’Union qui les définissait.
Logique, pensait-on, car l’Union était la référence.
Si ses instruments étaient soft, le ton se voulait hard.
C’est ce ton qui appelait à une forte unité d’action et à un saut qualitatif pour l’Union du futur qui était en train de se préparer, y compris dans sa dimension de sécurité et de défense. Cette dernière devrait intégrer, le moment venu, la politique de voisinage.
La politique de voisinage passa au rang de politique sectorielle avec un groupe de pays, une direction générale parmi d’autres à la Commission, un chapitre parmi d’autres dans les longues conclusions des Conseils européens et une référence obligée dans le tourbillon des actions déclaratoires.
Stefano Manservisi
En attendant, la Stratégie de Sécurité l’accompagnerait en parallèle.
Ce moment d’ambition dura peu.
D’abord la Russie se démarqua assez rapidement.
D’une part, sa relation avec l’Union devait être bilatérale. D’autre part, les pays du voisinage Est de l’Union constituaient pour elle avant tout sa « sphère d’influence » — version poutinienne, moins pudique que celle, européenne, de voisinage.
Ensuite, le projet de Constitution de l’Union fut coulé par deux États membres importants.
Il fallait tout recommencer et, même si, à la fin, le Traité de Lisbonne resterait très proche du texte constitutionnel, le signal était clair : les gouvernements nationaux demeuraient maîtres du jeu.
C’est à ce moment que le projet se mit à plafonner.
Certes, tout cela — et bien d’autres choses encore — n’arrêta pas la mise en marche de la machinerie technocratique de la nouvelle politique. Mais l’unité, et donc l’énergie politique nécessaire, pour un projet aussi important, complexe et plein d’inconnus, se perdit progressivement.
Beaucoup de résultats concrets et remarquables furent obtenus. Mais la politique de voisinage passa au rang de politique sectorielle avec un groupe de pays, une direction générale parmi d’autres à la Commission, un chapitre parmi d’autres dans les longues conclusions des Conseils européens et une référence obligée dans le tourbillon des actions déclaratoires.
La conséquence fut qu’à l’Est, dans le voisinage oriental — formellement reconnu ainsi en 2009 — la véritable ambition — l’adhésion — refit surface. Car les résultats concrets étaient lents. La suppression du visa pour les ressortissants moldaves est peut-être l’exemple le plus significatif de cette lenteur — elle ne fut obtenue qu’au forceps.
Au Sud, l’initiative intergouvernementale visant à renforcer le partenariat par la création de l’Union pour la Méditerranée était théoriquement bonne — mais elle compliqua ultérieurement l’architecture et ne renforça pas la dimension politique qui était le versant le plus faible de l’édifice. Au point que les « printemps arabes » de 2011 prirent de court l’Union, qui avait confondu immobilité institutionnelle et stabilité politique. Non seulement l’Union ne les avait pas vus venir — mais elle n’y joua aucun rôle actif.
La Russie, quant à elle, avait donné à voir sa version du voisinage dans sa guerre éclair avec la Géorgie et l’occupation d’une partie de son territoire.
Le résultat fut une situation paradoxale : l’Union qui, forte de son pouvoir d’attraction, devait mettre de l’ordre autour d’elle, mettre pression sur ses voisins pour les réformer et les rattacher à elle selon ses besoins et ses rythmes, se trouva elle-même sous la forte pression de ses voisins.
À l’Est étaient réclamées des perspectives d’adhésion, l’intégration dans des politiques sensibles — comme celles touchant à la mobilité des personnes —, un rôle fort dans les changements démocratiques et, de fait, un rôle dans la gestion de leur sécurité.
Au Sud, l’Union fut perçue par les sociétés comme ayant été de facto complice des régimes qui tombaient un à un et incapable de fournir — faute de position articulée — l’action politique complexe que réclamaient les nouvelles réalités politiques et sociales.
Par ailleurs, elle n’avait pas de position unifiée sur la bonne manière de traiter avec les nouveaux pouvoirs qui émergeaient.
L’opération militaire déclenchée par certains États membres en Libye constitue un exemple majeur de ces divisions et contradictions européennes.
Ses effets néfastes eurent un impact durable sur toute l’Afrique.
La Russie, quant à elle, passa ouvertement à l’offensive dans le Donbass et occupa la Crimée.
L’Union qui, forte de son pouvoir d’attraction, devait mettre de l’ordre autour d’elle, mettre pression sur ses voisins pour les réformer et les rattacher à elle selon ses besoins et ses rythmes, se trouva elle-même sous la forte pression de ses voisins.
Stefano Manservisi
L’Union ne se retrouvait pas entourée d’amis comme elle l’avait initialement souhaité : son voisinage était devenu en quelques années seulement l’une des zones les plus instables au monde, sa sécurité était clairement menacée.
Sa prospérité fut secouée par la crise de 2008 et son voisinage commença à regarder de plus en plus ailleurs, notamment vers la Chine et la Turquie.
Sur le plan politique, la situation ne fut pas meilleure : dans la plus grave et la plus complexe des crises, en Syrie, l’Union ne joua pratiquement aucun rôle.
Progressivement obsédée par la peur de l’immigration, elle réorienta ses politiques pour ériger des barrières et paya ses partenaires du Sud pour l’aider dans cette tâche. Vu de l’extérieur, ses valeurs si souvent affichées n’étaient plus aussi crédibles.
Comment en était-on arrivé là ?
On a écrit beaucoup d’analyses mettant en exergue, à juste titre, les faiblesses des instruments, la rigidité des procédures, les manquements de certains aspects — la défense, par exemple —, la complexité du processus décisionnel, la fragmentation interne.
On a parlé également du manque de réalisme — même si ce que l’on désigne en fait par là est plus souvent le manque de capacité et de volonté politique.
On a vu plus rarement posée une question pourtant fondamentale : l’Union a-t-elle concrètement et de façon crédible œuvré pour faire ce qu’elle avait envisagé, c’est-à-dire, pour paraphraser Romano Prodi, tout sauf les institutions ?
Quel impact si la Tunisie et la Moldavie avaient intégré le marché intérieur, y compris la mobilité des citoyens ? Et si on avait véritablement mis en place — au-delà des rituels bureaucratiques connus — des institutions conjointes pour agir ensemble ? Ces questions ont été évitée car, en réalité, beaucoup d’États membres ne voulaient pas de cela et/ou n’ont pas mesuré la portée du défi.
Pour le dire autrement : une Union géopolitique n’était pas dans leur horizon.
Une dernière tentative de reprendre la main fut proposée avec la Stratégie globale de sécurité présentée par la Haute Représentante Mogherini au Conseil européen en 2016. Le tableau avait changé : le monde allait dans une direction de tensions croissantes, le multilatéralisme montrait ses fractures, l’instabilité s’installait, le terrorisme était devenu une menace permanente. L’Europe devait être un acteur global — mais sa fragmentation politique et d’action l’en empêchait. Il fallait accélérer avec l’Union de la défense et de la sécurité, avec une industrie européenne de la défense et avec des structures militaires intégrées.
Dans la mesure où personne ne ferait de cadeaux, l’Europe ne pouvait plus se permettre d’en faire.
La politique de voisinage n’est plus qu’une étiquette — qui se décolle peu à peu.
Stefano Manservisi
Elle restait un modèle pour beaucoup et nombre de ses partenaires étaient prêts à s’engager, en particulier au Sud.
Mais il fallait changer d’approche.
Par rapport à 2003, l’ordre était inversé : c’est la définition du cadre politique et de sécurité qui devait orienter les politiques, notamment la politique de voisinage. Les institutions de l’Union devraient se structurer pour le faire.
L’examen qui en suivit en 2017 essaya de redéfinir les priorités et les actions dans un contexte de crises durables.
On déclara, en substance, qu’il fallait envisager une relation à responsabilité conjointe et mutuelle.
Bien sûr, la machine continua à fonctionner — à coups de réunions et de projets.
Il serait excessif de ne pas reconnaître des résultats concrets positifs. Mais il est clair qu’on continua à justifier des instruments et des processus qui ne mordaient plus qu’à la marge.
La suite est bien connue.
Pandémie, crise économique, agression de la Russie contre l’Ukraine, attaque terroriste du Hamas et riposte israélienne, paralysie du multilatéralisme, guerre en puissance entre les États-Unis et la Chine.
Face à tout cela, l’Union arrive plus ou moins à prendre soin de soi et à identifier ses faiblesses structurelles — l’année 2024 fut marquée par les rapports d’Enrico Letta et de Mario Draghi — pour tenter de remonter la pente.
Mais la politique de voisinage n’est plus qu’une étiquette — qui se décolle peu à peu.
L’Union est absente dans le conflit dans le Haut Karabagh, absente en Syrie, au mieux purement déclaratoire au Moyen-Orient.
Elle assiste impuissante à la descente aux enfers du pays du Sud le plus proche d’elle, la Tunisie, qu’elle aurait pu sauver avec un bail-out assez modeste.
Vis-à-vis de l’Ukraine — au-delà du soutien militaire — et de la Moldavie, sa position est plus forte. La raison en est simple : elle en revient à privilégier la logique de l’élargissement à celle de voisinage.
En regardant le passé, le présent et le futur, le reset européen doit être radical et rapide.
Ursula von der Leyen a en partie déjà donné la ligne : dans le programme politique de la Commission, elle n’a même pas mentionné la politique de voisinage mais a indiqué la politique à mener avec nos voisins après avoir listé les priorités et intérêts stratégiques de l’Union.
Autrement dit : pour le voisinage, plus de Commissaire, plus de direction générale.
Il faudrait aller plus loin et démanteler — ou du moins simplifier au maximum — tous les mécanismes accumulés pendant des années et se débarrasser des derniers résidus d’eurocentrisme.
Mais le problème principal est qu’Ursula von der Leyen ne définit pas ce qu’elle envisage en positif.
S’agit-il d’une nouvelle approche politique spécifique vis-à-vis de nos voisins ? Ou bien s’installe-t-on dans une approche transactionnelle — terrain où l’Union n’est ni forte ni très équipée ?
Le pacte avec la Méditerranée est une formule douteuse et usée.
À l’Est prévaut la logique d’élargissement, mais avec beaucoup d’incertitudes et sans vision de long terme : que fera-t-on avec la Géorgie et le Sud-Caucase ?
Chacun des pays qui nous sont plus ou moins proches géographiquement joue ou pense global.
Plusieurs ont ou poursuivent plusieurs options, selon leurs intérêts.
Ils ont leur politique et leurs intérêts vis-à-vis de leur voisinage à eux et donc du « voisin Europe ». Or c’est un fait : à l’exception de l’Ukraine et de la Moldavie, la grande majorité regarde très souvent ailleurs.
Il faut partir de cela pour définir avec chacun de nos voisins un agenda qui puisse porter, dans certains cas et à certaines conditions, à des alliances. Mais il faut aussi avoir une stratégie et définir nos intérêts spécifiques car l’Europe ne peut pas ignorer la géographie et elle a besoin de voisins stables et, si possible, amicaux.
Un nouveau modèle
Si l’Union doit regagner un rôle et une influence, il ne faut pas penser pour autant qu’elle ait perdu une certaine force d’attraction car, dans un monde fragmenté par des confrontations sans règles, elle offre un modèle positif de société et de gouvernance. C’est un point de départ à traduire en actions concrètes pour rencontrer les intérêts de nos partenaires.
Quelques pistes peuvent être esquissées.
Économie
En premier lieu, les rapports Draghi et Letta ont permis de mettre en lumière les retards structurels et les fragilités de l’Union. Le risque concret est désormais que cela affecte l’intérêt vers le marché unique européen et donc vers l’Union. La réponse pourrait être de proposer à nos voisins de collaborer à affronter ensemble une partie de ces défis.
Au fond, beaucoup des questions soulevées sont communes, car elles ont un impact tant sur l’Europe que sur les pays tiers. Certaines de ces questions — comme la sécurité énergétique ou les interconnexions, mais également l’IA — elles doivent être abordées ensemble.
L’approche de 2003 serait ainsi renversée : on n’envisagerait pas une — improbable — participation à un marché intérieur déjà construit — et tout ce qui va avec — mais on offrirait la possibilité de faire ensemble une partie du travail pour à la fois compléter ce nouveau marché européen et y ancrer, selon les intérêts et les possibilités de chacun, la participation de nos partenaires.
La menace russe ne plane pas seulement à l’Est mais aussi en Méditerranée.
Stefano Manservisi
Ce serait une approche ni transactionnelle à court terme, ni abstraitement stratégique à long terme.
Il s’agirait d’une petite révolution copernicienne et l’Europe y gagnerait également sur le plan politique, bien au-delà des pays voisins.
La stratégie « Global Gateway » serait ainsi mise à contribution suivant une boussole politique plus claire.
Sécurité
La sécurité serait à décliner sur plusieurs plans : la défense, la prévention et la lutte contre le terrorisme, l’énergie, la sécurité alimentaire, la santé, l’approvisionnement en matières et composants stratégiques.
Pour ce qui est de la défense proprement dite, il est indispensable de pouvoir compter sur des partenaires engagés — soit de manière bilatérale, soit via l’OTAN.
La menace russe, naturellement, ne plane pas seulement à l’Est mais aussi en Méditerranée. La sécurité en Mer Rouge et dans l’Atlantique central, également. Il faudrait aller bien au-delà des missions civiles.
Pour ce qui est des autres domaines, les intérêts communs sont évidents, mais ils ne sont pas forcément perçus par tous de la même manière. L’expérience faite en matière alimentaire et sanitaire — de la prévention aux vaccins — nous le montre.
Nos politiques ont été plutôt unilatérales. L’objectif politique doit maintenant guider l’action pour la création des partenariats possibles et permettre d’identifier des formules innovantes. Dans l’Union de la santé, par exemple, il devrait y avoir de la place pour nos voisins.
Migration et mobilité
La gestion des frontières et le contrôle externe des flux sont aujourd’hui devenues absolument centrales dans le débat. Mais tôt ou tard, la gestion d’une mobilité plus libre et d’une immigration plus habituelle sera inévitable. Il faudrait préparer tout cela ensemble — en allant vers des quotas coordonnés au niveau européen et préparés par de la formation effectuée conjointement.
Société civile
Si l’Union doit cesser de donner des leçons sur la démocratie et les droits à ses partenaires, elle ne doit pas perdre de vue pour autant les dynamiques et les transformations en cours dans les sociétés. À cet égard, la facilitation du dialogue est plus utile et vertueuse que les mécanismes de conditionnalités. Et il y a beaucoup à faire.
S’il n’y a rien de terriblement nouveau là-dedans, l’Union doit pouvoir disposer d’un paquet et d’une boussole pour travailler avec ses voisins.
Qui sont les voisins de l’Union ?
Dans ce cadre, une réflexion serait nécessaire pour identifier d’abord qui sont les voisins de l’Union.
La géographie de notre proximité immédiate compte en priorité, mais elle n’est pas la seule. Il y a un aspect politique — ceux qui exercent leur influence dans les pays à nos frontières, comme les pays du Golfe, par exemple —, un aspect de connexion matérielle — certains pays d’Asie Centrale —, de positionnement géostratégique — le Cap-Vert dans la route atlantique centrale, par exemple.
L’Afrique est notre voisin, on l’a répété maintes fois.
Mais, prisonniers de schémas rigides, nous n’en avons jamais tiré les conséquences.
Si les politiques à mener avec ceux qu’on a intérêt à considérer comme nos voisins se libèrent d’un cadre trop strict, les marges s’amplifient et nous pourrions alors disposer de plus de flexibilité.
Il ne s’agit pas de tout diluer, bien au contraire.
Autour de nos voisins géographiques on pourrait considérer une zone de « voisinage élargi » composée de pays qui pourraient être associés à certaines actions menées avec nos voisins immédiats.
Si l’Union doit cesser de donner des leçons sur la démocratie et les droits à ses partenaires, elle ne doit pas perdre de vue pour autant les dynamiques et les transformations en cours dans les sociétés.
Stefano Manservisi
En finir avec les grand-messes
Où mener, enfin, ces dialogues au plan institutionnel ?
D’une part, il faudrait pouvoir passer par un système de Sommets bilatéraux — là où l’intérêt mutuel est plus fort. Cela vaut surtout en Méditerranée et au Moyen-Orient.
D’autre part, la Communauté politique européenne est désormais un cadre incontournable. Née d’une très bonne intuition, elle peine pourtant à véritablement décoller. Il n’existe toutefois pas d’autres tables autour desquelles tous les acteurs majeurs, indépendamment de leur statut, peuvent discuter des intérêts réels de sécurité qui devront mener tôt ou tard à un nouvel ordre européen. Celui-ci sera forcément intergouvernemental — mais l’Union pourrait jouer un rôle plus actif pour stimuler cette sorte de super-Conseil européen continental en puissance et faciliter des actions à géométries variables.
Il ne faut pas tomber dans une machinerie lourde, mais un secrétariat qui permette une certaine continuité et supporte le réseau des sherpas existant déjà de facto, serait à considérer.
Le parcours est long, mais le réveil a commencé à sonner.
