Le pouvoir chinois vient de conclure ses Deux Sessions annuelles, les réunions simultanées de l’assemblée législative chinoise, le Congrès national du peuple (CNP), et de son organe consultatif politique, la Conférence consultative politique du peuple chinois (CCPPC). Parmi les temps forts, le rapport sur le travail du gouvernement (R.T.G, ou rapport) présenté par le premier ministre Li Qiang à l’APN le 5 mars, mais aussi plusieurs événements au cours desquels le président Xi Jinping a rencontré des délégués de l’APN et de la CCPPC.
Les Deux Sessions ont révélé les objectifs économiques et les priorités politiques du gouvernement pour 2025, selon les grandes lignes que nous avions anticipées dans une étude publiée en amont de ce rendez-vous clef.
1 — Face aux États-Unis de Trump, l’accélération des mesures de relance à l’horizon (Neil Thomas)
Li Qiang a annoncé un objectif de croissance économique inchangé « d’environ 5 % », un objectif de déficit budgétaire record de 4 % du PIB, un objectif d’inflation des prix à la consommation réduit à 2 % et des objectifs stables de création de plus de 12 millions de nouveaux emplois urbains et de maintien du taux de chômage urbain autour de 5,5 %. Compte tenu de la chute des prix de l’immobilier, de la baisse du moral des consommateurs, des tensions sur les finances locales et de la volatilité géopolitique croissante, ces objectifs sont relativement ambitieux.
Malgré les messages en faveur de la croissance, nous avions surestimé les promesses de relance.
La création d’une économie axée sur la consommation reste un projet à long terme et progressif. Le renforcement de la consommation intérieure réduirait la dépendance de la Chine à l’égard d’un Occident qu’elle considère comme de moins en moins fiable.
Neil Thomas
En plus des 1 600 milliards de yuans supplémentaires consacrés au déficit, Pékin émettra 4 400 milliards de yuans d’obligations spéciales des gouvernements locaux pour investir dans les infrastructures, acheter des terrains en friche et des logements invendus, et payer les arriérés des entrepreneurs publics. Une émission de 1,3 trillion de yuans d’obligations spéciales du Trésor financera des projets visant à promouvoir la sécurité nationale et d’autres intérêts. Pékin émettra également 500 milliards de yuans d’obligations souveraines spéciales pour recapitaliser les banques d’État.
Pour autant, il est peu probable que ces mesures de relance et ces émissions d’obligations sans précédent permettent d’atteindre une croissance de 5 %, notamment en raison de la dépendance de Pékin à l’égard des exportations et de l’éventualité de nouveaux droits de douane, sanctions et contrôles des exportations aux États-Unis — en plus de l’augmentation des droits de douane de 20 % depuis janvier. Xi Jinping semble ouvert à un accord avec le président américain Donald Trump, mais maintient le flou sur la réaction chinoise en cas de nouvelle escalade de la part des États-Unis. Plus la guerre commerciale sera intense, plus Pékin adoptera des mesures de relance agressives. Toujours est-il que les inquiétudes liées à la dette dissuaderont probablement un « bazooka » de relance et qu’une relance directe de la consommation reste improbable en raison de l’opposition idéologique et des obstacles à la mise en œuvre.
Pékin n’a pris que des engagements modestes pour stimuler la consommation et réduire les surcapacités. Li a annoncé que la Chine allait accélérer les réformes de la taxe sur la consommation afin de transférer les recettes aux gouvernements locaux, libérer le revenu disponible en améliorant les subventions pour la garde d’enfants, les soins de santé et les retraites, et allouer 300 milliards de yuans des obligations spéciales du Trésor à très longue durée pour étendre un programme de reprise des biens de consommation. Ces politiques suggèrent que la création d’une économie axée sur la consommation reste un projet à long terme et progressif. Le renforcement de la consommation intérieure réduirait la dépendance de la Chine à l’égard d’un Occident qu’elle considère comme de moins en moins fiable. En attendant, Pékin se concentre davantage sur l’investissement dans l’innovation nécessaire à la relocalisation des chaînes d’approvisionnement de haute technologie et à la réduction de la dépendance à l’Occident.
Les Deux Sessions ont montré que Pékin souhaite renforcer la confiance des entreprises et des consommateurs afin de consolider la longue reprise économique post-Covid de la Chine. Malgré les tendances autoritaires, étatistes et nationalistes de Xi — qui continuent d’influencer l’élaboration de ses politiques — il est suffisamment pragmatique pour comprendre la nécessité de préserver au moins un niveau de développement de base. Xi semble conscient du fait que, sans croissance économique, il ne pourra pas réaliser son rêve de « rajeunissement national » de la Chine.
Pékin n’a pris que des engagements modestes pour stimuler la consommation et réduire les surcapacités.
Neil Thomas
2 — Recalibrer les relations entre l’État et le secteur privé : plus de soutien, plus vite — et avec plus d’IA (Lizzi C. Lee)
Les Deux Sessions de cette année ont clairement montré que Pékin ne fait pas marche arrière en ce qui concerne les entreprises privées, mais qu’il rééquilibre les relations entre l’État et le secteur privé. Le rapport de Li Qiang a fait toutes les promesses attendues — soutenir les entrepreneurs, mettre un frein aux mesures de répression arbitraires et régler les arriérés de paiement des entreprises privées — mais le signal le plus fort est venu de Xi Jinping lui-même, qui a donné une nouvelle importance au symposium sur les entreprises privées du mois dernier en codifiant son « esprit » (jingshen) dans le discours du Parti communiste chinois (PCC) sous la forme d’une directive à étudier et à mettre en œuvre à tous les niveaux.
La Chine commence à se rendre compte d’à quel point elle a besoin de l’innovation privée, même si cette prise de conscience n’a pas été facile.
Le choc a été provoqué par DeepSeek, qui n’est pas seulement une étape importante pour l’IA chinoise, mais qui a également changé la donne pour les marchés financiers chinois, en faisant grimper les prix des actifs et en ébranlant le sentiment du marché du jour au lendemain. Ce réveil a clairement montré que les entreprises privées sont indispensables, en particulier dans le contexte de la concurrence technologique entre les États-Unis et la Chine. La machine de propagande s’est mise en marche, présentant les déclarations passées de Xi sur la politique économique comme la preuve qu’il avait toujours soutenu l’entreprise privée et présentant DeepSeek comme le prolongement naturel de sa vision.
Au-delà des messages adressés au secteur privé, le véritable changement intervenu cette année concerne la philosophie de Pékin en matière de gestion de la politique macroéconomique. La stabilisation des attentes du marché, du climat des affaires et des prix des actifs est désormais une priorité politique explicite. Depuis le Covid-19, l’approche privilégiée par Pékin pour la reprise économique a été graduelle plutôt que de s’appuyer sur des mesures de relance à court terme pour stimuler la croissance.
Cette époque est révolue.
Le rapport de Li appelle à une action préventive et décisive, reconnaissant ce que les acteurs du marché savent depuis longtemps : le comportement économique est dicté par la psychologie. Il est donc nécessaire, selon Li, de redonner confiance pour sortir le système de la reprise molle qu’il connaît depuis plusieurs années.
La Chine commence à se rendre compte d’à quel point elle a besoin de l’innovation privée, même si cette prise de conscience n’a pas été facile.
Lizzi C. Lee
L’expression humoristique utilisée par les opérateurs boursiers — « trois courbes en hausse peuvent changer les croyances » (san gen yang xian gaibian xinyang) — a été reprise lors d’une conférence de presse organisée dans le cadre des Deux Sessions. Il s’agissait d’une admission inhabituellement directe du fait que les performances boursières et les prix des actifs ne sont pas seulement des résultats. Pour la première fois, ils font partie de la boîte à outils politique.
Enfin, il n’est donc pas surprenant que Pékin se lance à corps perdu dans la course technologique. Ce qui est intéressant, c’est la manière dont il le fait.
Les gouvernements locaux s’engagent dans un tournoi pour se disputer la reconnaissance nationale comme champions locaux de la haute technologie. Les provinces ne se contentent plus de rivaliser sur les chiffres du PIB : elles s’efforcent de plus en plus de créer des pôles d’IA, des centres de robotique et des centres de biotechnologie pour prouver leur valeur. Tout en laissant les provinces rivaliser, Pékin renforce la coordination centrale dans le cadre de son « approche globale de la nation ». Xi a délivré un message fort sur l’approfondissement de l’intégration interrégionale afin d’établir une réserve de talents dans le domaine des nouvelles technologies, une base industrielle et un marché unifié plus cohérents et coordonnés au niveau national. L’accent mis par Li sur « l’amélioration de l’efficacité globale du système national d’innovation » signale un changement délibéré : la Chine ne se contente pas d’injecter de l’argent dans la haute technologie, elle l’orchestre pour une efficacité maximale.
Toutefois, c’est l’exécution qui sera le véritable test. Au milieu des défis contradictoires posés par les efforts de Xi en faveur d’une centralisation accrue, de la concurrence locale et de la relance du dynamisme du secteur privé, l’accent mis par Xi sur l’application des directives centrales par les bureaucrates souligne une réalité plus profonde : les fonctionnaires locaux ont traîné les pieds voire, dans certains cas, ont agi en opposition à ces directives. Le vœu de Li de mettre fin à la « pêche en haute mer » — l’expression fait référence aux autorités locales qui poursuivent agressivement les entrepreneurs privés à travers les juridictions pour leur soutirer des amendes et des règlements — indique une frustration face aux pratiques prédatrices qui vont à l’encontre des mandats de l’administration centrale. Il est essentiel de voir si la législation visant à promouvoir l’économie privée gagne réellement du terrain et, plus généralement, si les gouvernements locaux peuvent s’attaquer de manière significative à leurs problèmes d’endettement, étant donné qu’une grande partie de l’application prédatrice qui étouffe le secteur privé a été motivée par leur quête de revenus.
Quelle que soit la force des directives centrales, l’important est de savoir si les fonctionnaires locaux les mettent en œuvre et si les entreprises privées et les investisseurs étrangers croient à cet effort. Ce dernier aspect est crucial : s’ils « n’achètent » pas, tous les recalibrages du monde n’y changeront rien.
3 — La modernisation militaire se poursuit dans un environnement international instable et complexe (Lyle Morris)
Le rapport de Li Qiang reprend la plupart des thèmes de la sécurité nationale et de la politique étrangère abordés dans le rapport de l’année dernière. De fait, le langage utilisé dans les sections consacrées à la politique étrangère et à la modernisation militaire est tellement similaire que les observateurs pourraient avoir une impression de déjà-vu.
Cela n’est pas surprenant, étant donné que le rapport n’est généralement pas le lieu d’annonces majeures en matière diplomatique. Mais quelques phrases clefs sur l’environnement international, la défense nationale et Taïwan dans le rapport de cette année méritent d’être soulignées
Tout d’abord — et c’est peut-être le point le plus remarquable — Li a dressé un bilan désastreux de la situation mondiale en matière de sécurité.
Il commence par dire que « des changements sans précédent depuis un siècle se produisent dans le monde à un rythme effréné », une phrase fréquemment utilisée lors des réunions de Xi Jinping avec son homologue russe, Vladimir Poutine. Li estime en outre que la Chine est confrontée à « un environnement extérieur de plus en plus complexe et grave » qui « pourrait avoir un impact plus important sur la Chine dans des domaines tels que le commerce, la science et la technologie ». L’investiture de Donald Trump et ses tarifs douaniers à l’encontre de la Chine sont clairement dans l’esprit des dirigeants chinois. Li mentionne ainsi que « l’unilatéralisme et le protectionnisme sont en hausse », que le système commercial multilatéral « connaît des perturbations » et que « les barrières tarifaires continuent d’augmenter ». Ces tendances « compromettent la stabilité des chaînes industrielles et d’approvisionnement mondiales et entravent les flux de l’économie internationale ». Tous ces facteurs, selon le premier ministre chinois, provoquent des « tensions géopolitiques » et « alimentent le risque de volatilité sur les marchés mondiaux ».
Sur la défense, Li reprend presque mot pour mot les termes du rapport 2024 sur la nécessité de renforcer les nouvelles capacités de combat de la Chine afin d’atteindre l’objectif de modernisation de l’Armée populaire de libération (APL) fixé par Xi pour le centenaire de 2027.
Deux nouvelles phrases du rapport de cette année méritent toutefois d’être soulignées. Tout d’abord, Li demande à l’APL « d’établir un cadre de théories militaires modernes avec des caractéristiques chinoises » ; deuxièmement, il souligne la nécessité « d’accélérer le développement du système d’information en réseau ».
La première phrase est une proposition nouvelle : elle invite l’APL à définir la contribution distincte de la Chine à la théorie militaire et aux relations internationales. Depuis des décennies, les stratèges militaires chinois insistent sur la nécessité pour la Chine d’apporter des contributions originales à la doctrine militaire, estimant que sa longue histoire et son héritage ne cadrent pas avec les théories occidentales du développement militaire. Cela incite les penseurs stratégiques chinois à forger de nouvelles idées sur le développement militaire.
La Chine a annoncé une augmentation de 7,2 % de son budget de défense.
Lyle Morris
La deuxième phrase sur le « système d’information de réseau » est remarquable et souligne la nécessité pour l’APL de mieux intégrer les technologies de l’information dans ses objectifs de formation et de modernisation militaire ; elle constitue un clin d’œil à la volonté de l’Armée populaire de développer « l’intelligentisation » sur le champ de bataille. Pour ce faire, les technologies de l’information, la cybernétique, l’espace et les plateformes autonomes doivent être mieux intégrés dans toutes les opérations de l’APL.
Enfin, les propos de Li sur Taïwan n’ont pas modifié la politique de Pékin à l’égard de Taipei.
Il a répété la « politique globale du PCC pour la nouvelle ère de résolution de la question de Taïwan », notamment « le maintien du principe d’une seule Chine et du consensus de 1992 » et le fait que la Chine « s’oppose résolument aux activités séparatistes visant à l’indépendance de Taïwan et à l’ingérence extérieure pour promouvoir le développement pacifique des relations entre les deux rives du détroit ».
La nouveauté de cette année réside dans une section consacrée aux initiatives économiques et culturelles de la Chine visant à promouvoir l’intégration du détroit de Taiwan. Li a déclaré que la Chine « améliorerait les institutions et les politiques visant à promouvoir les échanges et la coopération économiques et culturels de part et d’autre du détroit de Taiwan » et « ferait progresser le développement intégré du détroit afin d’améliorer le bien-être des Chinois des deux côtés ». Ces nouvelles politiques, qui ne figuraient pas dans le rapport 2024, s’inscrivent dans le cadre de l’objectif global de « réunification » de Pékin avec Taïwan ou, dans les mots de Li : « travailler avec nos compatriotes chinois à Taïwan pour réaliser la glorieuse cause du rajeunissement de la nation chinoise ».
Après la publication du rapport, la Chine a annoncé une augmentation de 7,2 % de son budget de défense, soit le même chiffre que l’année précédente. Compte tenu des multiples objectifs et demandes de modernisation de l’APL, y compris le soutien d’une marine de haute mer avec des ambitions mondiales, l’augmentation du budget n’est pas surprenante. Toutefois, les États de la région, dont le budget de la défense est le deuxième plus important après celui des États-Unis, restent préoccupés par la trajectoire militaire de la Chine et par son manque de transparence.
Lors de sa conférence de presse annuelle du 7 mars, le ministre des Affaires étrangères Wang Yi a offert des réponses inhabituellement enflammées sur la politique chinoise sous Donald Trump — repoussant les politiques commerciales américaines et présentant la Chine comme une « source de stabilité » pour aider à « ancrer le monde ». En ce qui concerne les droits de douane et les sanctions américaines, par exemple, Wang a déclaré :
« Aucun pays ne devrait s’attendre à réprimer et à contenir la Chine d’une part, tout en développant de bonnes relations avec elle d’autre part. Une telle approche à deux visages non seulement nuit à la stabilité des relations bilatérales, mais ne permet pas non plus d’instaurer une confiance mutuelle. »
Les commentaires de Wang laissent présager un durcissement de la position de la Chine à l’égard des États-Unis, alors que Pékin élabore une réponse au barrage de critiques et de restrictions commerciales émanant de Washington et, de plus en plus, des capitales européennes.
Li a dressé un tableau désastreux de la situation mondiale en matière de sécurité.
Lyle Morris
4 — Signaux faibles d’une société instable (G. A. Donovan)
La stabilité sociale reste une priorité absolue pour les dirigeants chinois.
Une série d’incidents violents en 2024 — imputés à des conflits familiaux et à d’autres griefs personnels — avait mis en alerte le pouvoir central. Au cours de la même semaine en novembre dernier, un homme en colère à cause de l’échec de son mariage a foncé dans la foule dans un centre sportif de Zhuhai, tuant 38 personnes ; dans une école de Wuxi, 8 personnes sont mortes lorsqu’un étudiant ayant des problèmes scolaires et financiers a semé la mort à l’arme blanche. La rapport de Li Qiang s’est engagé à faire davantage pour résoudre les conflits au niveau local et à renforcer le maintien de l’ordre et la surveillance pour prévenir les incidents majeurs en matière de sécurité.
Li a ajouté que la sécurité publique et la prévention de la criminalité seraient renforcées, mais qu’elles continueraient à suivre la version de Xi Jinping de « l’expérience de Fengqiao » — la mobilisation des masses pour s’engager dans la lutte des classes pendant la période de Mao. Cette approche repose sur le fait que les citoyens concernés signalent les personnes ayant des problèmes personnels ou financiers afin d’identifier de manière proactive les « cas extrêmes » où les conflits familiaux, conjugaux ou de voisinage risquent de dégénérer en violence.
Le malaise croissant concernant la sécurité publique s’est également reflété dans les propositions formulées par les délégués à la réunion de la CCPPC.
Certaines des propositions formulées par les délégués de la CCPPC témoignent d’inquiétudes profondes quant à l’accélération de la crise démographique chinoise.
G. A. Donovan
Plusieurs d’entre elles ont attiré l’attention sur la tendance à la hausse des crimes graves commis par des mineurs, qui sont traités avec indulgence dans le système judiciaire chinois. Ces propositions vont de l’abaissement de l’âge de la responsabilité pénale à l’application de la responsabilité parentale pour les crimes commis par des mineurs. D’autres ont préconisé des mesures visant à réprimer les crimes contre les enfants, notamment l’enlèvement, la traite et l’adoption frauduleuse.
Une autre menace potentielle majeure pour la légitimité du PCC est le mécontentement persistant de la population à l’égard de la situation économique — en particulier du taux de chômage élevé chez les jeunes. Dans son rapport, Li indique que plus de 12,5 millions d’emplois urbains ont été créés en 2024, dépassant l’objectif officiel de 12 millions, et que le taux de chômage urbain n’était que de 5,1 %. Toutefois, des défis structurels considérables en matière d’emploi subsistent. La Chine a déclaré un taux officiel de chômage des jeunes de 15,7 % en 2024 en utilisant une nouvelle méthodologie qui exclut les étudiants. Selon l’ancienne méthode, le taux a atteint le chiffre record de 21,3 % en 2023.
Certaines des propositions formulées par les délégués de la CCPPC témoignent d’inquiétudes profondes quant à l’accélération de la crise démographique du pays et à la manière de soutenir la croissance alors que la population diminue et vieillit.
Le taux de fécondité a chuté de manière spectaculaire au cours des cinq dernières décennies : les naissances sont passées de près de 18 millions en 2016 à 9 millions en 2023. Plusieurs délégués ont préconisé des mesures visant à stimuler la fertilité, notamment en élargissant l’accès à la vitrification des ovocytes, en encourageant les efforts visant à aider les femmes âgées à concevoir et en abaissant l’âge du mariage à 18 ans. D’autres ont appelé au développement de l’économie des séniors (silver economy) et à la promotion de l’utilisation de l’IA dans les soins aux personnes âgées.
Si la promesse de Li de renforcer l’application de la loi et la surveillance montre la détermination de Pékin à maintenir l’ordre, elle ne fera pas grand-chose pour rassurer une population de plus en plus inquiète par les récentes violences qui ont défrayé la chronique.
En ce qui concerne les problèmes structurels profonds, tels que la crise démographique imminente et le chômage des jeunes, les messages issus des Deux Sessions ont été encore moins catégoriques. Entre les appels au renforcement de la sécurité intérieure et les préoccupations sociales relativement peu controversées exprimées par les délégués de la CCPPC, ce qui n’a pas été dit, c’est comment l’emprise plus étroite de Pékin sur la société et l’insistance sur le conformisme idéologique ont limité le champ du débat public sur la manière d’aborder les questions les plus importantes pour l’avenir de la Chine.
Le taux de fécondité a chuté de manière spectaculaire au cours des cinq dernières décennies : les naissances sont passées de près de 18 millions en 2016 à 9 millions en 2023.
G. A. Donovan
5 — Sans surprise, le climat reste au centre des préoccupations — mais sans ambition nouvelle (Li Shuo)
Les Deux Sessions n’ont pas réservé de grandes surprises en ce qui concerne les questions énergétiques et climatiques. Les objectifs proposés réaffirment que la croissance économique reste la priorité absolue, les objectifs environnementaux étant relégués au second plan.
Dans le rapport du premier ministre, l’objectif de réduction de l’intensité énergétique « d’environ 3 % » est particulièrement faible.
Pékin est confronté à d’importants défis pour atteindre ses objectifs d’intensité énergétique pour 2025 dans le cadre du 14e plan quinquennal, en grande partie en raison de la dépendance continue à l’égard des industries lourdes et de la lenteur des progrès dans la réduction de la consommation de charbon. Dans ce contexte, l’objectif de 3 % signifie en réalité que la consommation de combustibles fossiles et les émissions de CO2 augmenteront d’environ 2 % cette année. Comme en 2024, l’objectif d’intensité carbone, un indicateur clef de l’action climatique de la Chine et de son engagement international en faveur du climat, n’apparaît pas dans le rapport final, signe supplémentaire de la minimisation de la réduction des émissions de carbone.
L’objectif de réduction de l’intensité énergétique à 3 % signifie en réalité que la consommation de combustibles fossiles et les émissions de CO2 augmenteront d’environ 2 % cette année.
Li Shuo
À l’avenir, la Chine prévoit de passer d’objectifs basés sur l’intensité à des contrôles absolus des émissions de carbone au cours du 15e plan quinquennal (2026-2030). Il s’agit d’une étape nécessaire, car l’action climatique dépend en fin de compte de la réduction des émissions en valeur absolue. Toutefois, cette période de transition fournira également une couverture pratique, bien que temporaire, aux bureaucrates chinois qui s’éloigneront d’objectifs de baisse d’intensité qu’ils auraient de fait peu de chances d’atteindre.
Compte tenu des importantes incertitudes nationales et internationales, cette approche traditionnelle de fixation des objectifs sert principalement de signal politique, réaffirmant souvent des décisions préexistantes plutôt que d’en introduire de nouvelles.
Le véritable test de l’ambition climatique de la Chine aura lieu plus tard dans l’année avec la publication de sa contribution déterminée au niveau national.
